海关风险管理实践及管理体系优化探索

綦佩妍 李雪明 黄年霞 栗召辉 梁蓉蓉 陈 嘉 广州国际旅行卫生保健中心（广东，广州，100029）

曾 潇 张彦彬（通信作者） 广州海关技术中心（广东，广州，100029）

当前国际形势复杂多变，全球疫情疫病国门生物安全风险频发，一般贸易和非贸易渠道跨境电商等新兴产业的快速增长，走私、毒品等传统安全防控任务依然艰巨，海关各领域风险相互交织。 《十四五“海关发展规划”》中提出要“立足新发展阶段，贯彻新发展理念，服务构建新发展格局”。 当前新形势下，如何贯彻落实总体国家安全观和《”十四五”海关发展规划》，优化中国海关风险管理体系，是值得研究的重要课题。

1 海关风险管理的理论

1.1 海关风险

1997 年，WCO 正式将风险管理纳入“京都公约海关监管指南”.《京都公约》（修订版）指出风险管理技术是现代海关管理的基本要素［1-2］。 此后，WCO 先后颁布 《全球信息和情报战略》、《标准化风险评估》、《风险管理指南》和《通用高风险指标》等规范性文件［1-2］。 WCO 在《风险管理指南》中对海关风险作出了定义，海关风险是指“不遵守海关法律的可能性［3-4］”。 美国海关定义的海关风险是：“可能对贸易、产业或公众利益造成损失或伤害的违法情事发生的概率”［5］。

1.2 海关风险管理

美国海关将海关风险管理定义为“一门用于识别、 确定贸易守法中风险控制方法的管理技术”［6］。《京都公约》（修订版）将海关风险管理定义为：风险管理是通过一整套管理程序和操作的系统运用，为海关提供必要的信息，以用于处理进出境活动及货物，并采取必要措施从而避免风险［6］。WCO 在《关于简化和协调海关制度的国际公约》中指出，海关风险管理是“有系统地采用一套使海关能够收集必要信息，将监管重点集中于高风险货物的作业模式及制度。 ”［6］

综上所述， 海关风险管理是海关通过分析、研判企业（组织、个人）在进出境活动中违法违规的风险并采取必要措施进行有效防控，在经出境换季践行国家整体安全观、推动贸易便利化的一系列管理措施，这也符合世界海关组织提出的效率和效能的风险管理目标要求。

2 中国海关风险管理的现状

2.1 中国海关风险管理历程

一、萌芽阶段（1949 年-1998 年）

从新中国成立到上世纪80 年代的很长一段时间，海关的风险管就是翻箱倒柜、细查细验、每票必查。20 世纪90 年代，海关在旅检码头设立红绿通道验放制度， 在货运监管方面实行海关稽查制度和“信得过” 企业制度， 将每票必查改为限量随机抽查、集装箱箱量测定。 从简单粗放的防控模式到利用技术手段进行风险防控， 引入风险管理的理念。1995 年全国海关关长会议首次提出要建立中国海关的风险管理制度。

二、起步阶段（1998 年-2002 年）

中国海关结合本国国情， 立足实际需求，于1998 年开始在通关作业改革中引入风险管理的理念和方法。 2001 年8 月2 日，海关总署署长牟新生《关于建立海关风险管理机制研讨会综述》 上批示“建立风险管理机制是海关实现依法行政职能的系统工程，涉及海关工作的方方面面，它不是一项单纯的业务工作，而是关系海关全局的大工程。 ”［7］

2002 年《建立海关风险管理体系框架方案》的提出， 标志着中国海关初步建立海关风险管理体系，此后，随着管理理念发展、海关业务发展和机构改革等主客观条件的变化，中国海关风险管理机制和体系得到不断完善发展。

三、发展阶段（2002 年-2017 年）

2003 年全国海关风险管理部门正式成立，作为各直属海关调查局的一个内设部门，设立风险管理处或者风险管理科。《2004－2010 现代海关制度第二步发展战略规划》明确提出推动海关风险管理快速发展。 以建立健全风险管理机制为中心环节，统领海关各项业务改革，努力建设“耳聪目明”的智能型海关。 2004 年海关总署下达《海关总署关于印发风险管理平台应用管理相关制度规范的通知》（署调发（2004）110 号），各个直属海关根据总署指导下，各直属海关根据自身需要， 制定相应的风险管理管理规定。建立起风险管理委员会、风险分析布控中心（风险处）和各隶属海关风险分析布控分中心组成的三级风险管理架构体。 2005 年，总署在全国海关推广风险管理平台。2009 年全国海关运用风险管理的理念和方法启动了分类通关改革试点。

自2014 年起，总署陆续出台《海关全面深化改革总体方案》《全国通关一体化改革框架方案》 等，开展了以风险防控中心和税收征管中心为支撑的“两中心三制度”系统性改革［8］，形成了集约高效、协调统一的一体化通关管理格局。

四、完善阶段（2018 年-至今）

2018 年大部制机构改革后，海关总署融入原检验检疫相关风险管理职能，设立风险管理司。 负责拟订海关风险管理制度并组织实施，承担组织海关风险监测工作［9］。 并在上海、青岛、黄埔设立海关总署风险防控中心。 随后，出台了《全国通关一体化关检业务全面融合框架方案》《海关全面深化业务改革2020 框架方案》，2020 年安全准入风险管理大数据可视化系统（原名：适应风险管理的大数据可视化升级改造项目）已开发完成并上线。

2021 年海关总署发布《“十四五” 海关发展规划》， 明确提出构建以风险管理为主线的国门安全防控体系［10］。 同年，《海关风险管理高质量发展指导意见》出台，标志着海关风险管理体系日渐完善。

2.2 中国海关风险管理体系

中国海关以“全面嵌入、集约高效、精准靶向、纵深联动”为工作思路，积极推进海关风险管理制度创新。在机制方面，建立了“层级职责明确、集中操作平台、分头监控分析、统一系统加载、直接作用现场”的全国风险管理运行机制。 在体制方面，中国海关建立了风险管理委员会的三层级组织架构体系。

2.2.1 中国海关风险管理的体制机制

中国海关按照《海关总署关于推进全国海关通关一体化改革的公告》（海关总署公告2017 年第25号）、《全国通关一体化关检业务全面融合框架方案》以及《海关全面深化业务改革2020 框架方案》等文件要求，推进统一单证申报、统一作业系统、统一风险研判、统一指令下达、统一现场执法的“五统一”［9］，实施“两步申报、两轮驱动、两段准入、两类通关、两区优化”五项制度创新，提出风险防控全覆盖的总体要求，通过推进“两轮驱动”，强化了风险管理部门“中心—现场”运作模式；通过推进海关“选查处”分离，强化了权力运行的相互制约；通过将原检验检疫“业务条块”管理进行流程再造，对海关、检验检疫查验检查项目进行整合去重，实现海关检查指令统一下达， 推进了关检业务的有效融合，建立了与全国通关一体化相匹配的风险防控运作体制机制。

2.2.2 中国海关风险管理的组织结构

中国海关风险管理的组织机构以全国海关通关一体化改革中“两中心三制度”为结构支撑，两中心即海关风险防控中心和税收征管中心。2018 年大部制改革后， 海关总署设立风险管理司和上海、青岛和黄埔3 个海关总署风险防控中心 （一级中心）和42 个各直属海关风险防控分局 （二级中心），即形成“1+3+42”的新海关风险管理组织结构，如图1所示。 3 个海关总署风险防控中心分别承担全国空运、 水运和陆运货物的安全准入准出风险防控工作，负责空运、水运和陆运渠道供应链企业的风险评估［11］。 42 个直属海关风险防控分局，作为二级中心，负责本关区全领域、全过程风险防控，向一级风险防控中心提出风险参数加工、调整建议或者全国性、跨关区的布控查验指令和稽查指令建议。

图1

2.3 中国海关风险管理体系存在的问题

2.3.1 风险管理体系体制机制不完善

一、风险管理体系缺乏上位法

中国海关风险管理经历了自然萌芽、 起步、发展到完善规范的四个历史阶段。 海关风险管理是海关在进出境活动中通过分析、 研判企业 （组织、个人） 违法违规的风险并采取必要措施进行有效防控，目标是围绕“管、征、统、缉以及检验检疫”开展。目前中国海关“管、征、统、缉以及检验检疫”相关业务的风险管理散布在不同的法律法规和实施细则中。 海关风险管理法律制度具有滞后性，目前海关风险管理以总署部门规章的形式进行管理，缺乏完整有效统一的上位法律及其条例和实施细则的支撑，没有专门相关法律适用的情况。

二、风险管理体系缺乏行业标准

风险管理是降低和控制风险的系列程序，最早源于美国。 随着国际标准化组织ISO 三个风险管理标准—ISO31000：2009 《风险管理—原则与指南》、ISO 指 南73：2009 《 风 险 管 理 术 语》［12］、ISO/IEC31010：2009《风险管理—风险评估技术》以及我国国家标准GB/T2453：2009 《风险管理原则与实施指南》的出台，风险管理从最初的应对企业经营危机走向组织、团体，目前为大多数行政机关所借鉴。海关风险管理从概念的提出到发展完善，海关风险管理中中涉及随机抽查标准、风险监测标准、风险评估标准、风险预警标准等海关行业标准缺乏。

2.3.2 风险管理体系智能化应用不足

智能化大数据应用不足是导致海关风险管理的瓶颈。 海关总署搭建并推广应用“云擎”大数据通用建模平台，研发洋垃圾伪瞒报风险甄别、报关单综合权重、海运供应链风险甄别、跨境电商等数据模型，推进海关风险管理智能化应用。 受系统资源、人员能力等因素限制，基层一线执法人员基本上很少接触一级风险防控中心、 省部级的大数据应用，大数据工具“云擎”系统授权范围还普遍较窄，一线执法业务人员对业务数据结构不熟悉， 知识图谱、模型搭建等应用能力还较为薄弱。 同时，海关风险管理中的数据分析还是主要围绕企业申报数据开展，海关系统外行业数据没有互认，对外部数据应用十分欠缺，行业数据壁垒依然存在。

2.3.3 风险管理组织结构职责不清

2018 年国务院大部制改革后，海关业务改革中原出入境检验检疫局相关检疫查验职能融合过程中涉及海关风险管理的优化整合仍需推进。

一、协同作业不够顺畅

以海关监管为例，机构改革后，原出入境检验检疫中卫生检疫、食品检疫、动植物检疫、商品检疫等风险管理纳入海关统一的风险防控体系，海关风险管理中安全准入的风险内容进一步丰富、防控链条进一步延伸。

一是一级和二级风险防控中心与隶属海关的权责分工不够清晰。 海关总署《全国海关业务执行岗位配置清单 （第二版）（试行）》 的部门规章中对一、二级风险防控中心相辅相成的职能定位较为模糊，目前只能由二级风险防控中心在实践中摸索实现与一级风险防控中心的错位分工，容易导致较多的重复执法。 二是二级风险防控中心与隶属海关的职责分工不够清晰。 全国海关通关一体化后，“中心—现场”的风险防控业务模式推动了风险管理的扁平化运行，但在直属关层面，二级风险防控中心被定位为业务现场，而隶属海关风险部门或岗位又被撤销，因此二级风险防控中心和隶属海关业务职能部门的关系没有清晰的界定。

二、融合协作不够深入

目前，海关风险防控部门、业务职能部门、一线执法现场之间风险管理的融合协同监管机制仍不够深入。 海关风险管理工作是系统工程，靠单一风险管理部门单打独斗难以实现。 海关风险管理中风险防控人员来自各领域，面对“管、征、统、缉以及检验检疫”相关业务海关风险防控新职责、新任务、新要求，海关风险管理人员结构上存在知识结构待完善、业务技能待熟悉、思想观念待加强等差距。 以海关监管为例，存在一线业务现场监管模式落后，对海关风险人工分析布控占比低，布控量与业务量不匹配的问题。 尤其是涉及国民健康、非传统国门安全方面， 人工分析布控量不满足智慧化监管的需求。

三、风险交流相对不足

“中心—现场”的风险防控业务模式下，在隶属关层面，隶属海关风险部门或岗位被撤销。 这样的层级结构导致风险布控指令发布后，一级风险防控中心与一线查验现场缺乏有效的风险交流。 海关总署向下传达风险指令时，不利于调动一线查验现场的积极性和有效履职能力。 隶属海关一线业务现场监管现场，向上层提出风险参数加工、调整建议或者全国性、跨关区的布控查验指令和稽查指令建议时，缺乏直接的互联互通，导致基层信息向上传达层层失真。

2.3.4 海关风险管理体系面临挑战

随着国际贸易新业态和全球物流的发展，当前国际形势复杂多变，诸多海关监管风险叠加，海关风险管理中新问题、新情况、新挑战也不断涌现。 关检融合后，海关风险由传统涉税风险向国门安全准入风险防控、疫情风险防控等风险管理转变，由贸易渠道向非贸渠道拓展，海关风险在邮件、快件、跨境电商、旅检及边民互市等领域问题凸显，毒品、反宣、武器弹药走私、偷逃税等传统安全防控任务依然艰巨，生物安全、疫情疫病等非传统安全威胁日益严峻。

3 中国海关风险管理体系的优化探索

3.1 优化体制机制，强化风险管理

3.1.1 建立健全法律体系

法律法规的制定是先发展、后规范，到边发展、边规范，再到以规范促发展的过程，目前海关风险管理上位立法滞后于海关风险管理的发展。 《中国海关法》中，缺乏对海关风险管理的法律支撑。 建议从法律法规的顶层设计着手，启动针对海关风险管理管理立法，进一步明确中国海关风险管理的法律基础，梳理散落在《进出境动植物检疫法》、《电子商务法》、《进出口商品检验法》、《卫生检疫法》、《传染病防治法》、《食品安全法》 等法律法规中涉及的海关风险管理环节，修订《中国海关法》，增设海关风险管理的相关章节内容，并制定相应的实施细则或者工作手册，让海关风险管理业务一线监管执法更加有章可循，依法行政。

3.1.2 建立健全标准规范

《海关总署关于推进海关风险管理高质量发展的指导意见》（署风发【2021】68 号）中提出“推进海关风险管理作业标准化建设， 细化量化作业要求，推动制定“两轮驱动”科学随机抽查标准、风险监测等海关行业标准， 为风险管理实践提供依据支撑，促进规范化、精细化和科学化。 ”

3.1.3 优化风险防控机制

一、构建系统化风险防控机制

一是完善海关风险管理联防联控管理机制。 风险管理理论认为政府在控制策略、风险评估、风险决策、风险沟通等管理过程中，按照风险管理的原则，确定优先性，并据此来配置资源，以达到科学管理、减少损失的目的。 建立风险评估部门与一线业务执法部门的联系配合制度，保障风险评估结果转化为业务现场应用指令渠道的顺畅，做好风险评估结果运用的跟踪评估。

二是借鉴俄罗斯、美国、韩国等国家的风险管理经验， 构建以供应链为单元基础的风险防控机制。 严格按照《中华人民共和国海关注册登记和备案企业信用管理办法》中“守信激励、失信严惩”的原则，对外贸企业（个人）定级分类管理。 深度挖掘政府相关职能部门的内部工作数据，包括企业注册信息、过往通关记录、企业主营商品、过往信用记录、关联交易企业、产品价格等，建立赋值管理动态调整模式的进出口贸易企业分级管理模型。 从供应链角度监测跟踪海关监管产业链发展、物流转运动态等风险，以企业为核心，结合企业信用，对其开展的商品贸易进行画像。 加强中国海关对外贸易生产、运输、报关、港口等全球产业链供应链风险整体评估、研判与处置，根据风险等级差异实施分级分类管理措施。

三是借鉴国际企业AEO （经认证的经营者）认证体系，参照企业信用评级和认证标准，综合考虑供应链安全、企业信用、出口规模、监管结果等因素优化调整，进一步降低守法守信企业检查率，有效压缩守法守信企业合规成本。

二、构建风险管理国际协作机制

海关风险管理是一个全球性的共同问题，欧美等发达国家对海关风险管理采取了更加严格的措施。 国际上主要发达国家和地区的海关风险管理基本都是遵循风险分析和评估（识别、监测和研判措施）、 设定准入原则 （基于风险预防原则的卫生措施）以及通过预警或者快速反应系统（风险交流），系统性、持续性和全面性地将风险管理的原则运用到监管实践中，以便及时获得风险信息、全面性地评价海关风险水平和变化趋势，及时发现海关风险隐患，并科学地统筹实施风险管理措施（立法或行政决定），形成高效科学的海关风险管理保障体系。加强海关风险管理国际合作，有利于强化风险管理效率。

3.2 加强机构建设，强化风险管理

3.2.1 优化海关风险评估模式

优化组织结构模式，发挥海关风险管理委员会的中枢职能作用，统筹协调全国海关对贸易渠道和非贸易渠道、国门生物安全风险评估中重大风险处置的研究。 完善风险管理委员会机制，解决跨部门、跨关区、跨渠道的重大、系统性业务风险研究，完善海关风险评估组织结构。 对国际贸易、生物安全、疫情疫病等海关风险，海关风险管理委员会需要针对国际贸易、生物安全、疫情疫病的这些特点，组织专家组开展评估论证，研究提出海关重大风险处置的意见和建议，并提交专家评估意见，从而进一步指导口岸一线业务现场。

3.2.2 加强组织队伍能力建设

一是加强风险管理能力验证和风险管理体系培训。 开展以海关风险管理为核心的风险管理实践训练和风险管理专业技能培训，加强以海关风险管理理论为基础的专业技术人才培养。 加强风险信息收集（情报收集）、风险预警、风险评估、动态参数数据模型构建、风险处置培训。 二是加大资金和人才投入，提高口岸一线业务现场对生物安全、疫情疫病等致害生物风险检测技术水平和增配执法现场快速检测设备，借助大数据、云计算、区块链、物联网等人工智能科技手段， 可以减少或替代人工查验，弥补一线人工布控不足的短板，提升海关安全准入布控效率，加快通关速度，筑牢国门生物安全底线。 三是加强组织机构内部职能协作，强化风险交流。 我国对外贸易存在东西部和南北部差异，边关海岛及内陆海关风险管理底子薄基础弱，进一步加强上海、青岛、黄埔风险中心对42 个直属海关风险防控分局及其隶属海关一线业务现场的风险交流和对口帮扶，着力解决边关海岛及内陆海关风险管理中存在的薄弱环节。

3.2.3 加强合作鼓励多元共治

我国社会治理体系现代化进程中，社会治理从政府强制干预向政府服务和治理转变。 海关风险管理是现代化社会治理体系的一部分，持续深入推进海关风险管理“”放管服”改革，把海关作为政府组织的部分风险管理权力转让出去，把海关风险管理的对象，变成风险管理的责任主体，激发企业、行业协会的主动性，增加消费者的社会舆论监督，促进海关风险管理效能的提升。

3.3 利用信息技术，强化风险管理

运用风险管理理论，利用信息化手段，加强科学技术支撑，加强全球疫情风险监测和预警；调整风险管理中一般贸易渠道与非贸渠道的布控比例关系，可以对海关信息系统中重点和敏感区域和批次的贸易数据进行信息化处理；结合境内外相关部门、行业、互联网等数据，绘制海关监管风险的全球贸易分布、风险流动路线。 海关拥有海量的对外贸易进口内外部数据，但信息收集、分析防控、跟踪处置等工作量大、时效性强，单凭人工难以应对，通过引入大数据、物联网等人工智能技术，建立风险防控大数据应用场景矩阵，实现对监管对象快速自动研判、高风险自动布控，打造对外贸易、全球疫情疫病分析研究的海关智能化分析评估平台，统筹“人防+技防”，提升海关风险管理整体防控水平。

3.4 发挥情报作用，强化风险管理

海关风险管理是对海关风险实施有效认识、控制、处置及妥善处理风险损失的能力。 海关情报即风险信息收集是海关风险管理的第一步，也是海关风险管理的基础。 一是设立专职情报机构，明确岗位职责，配备风险信息收集所需的工作设备、保密设施。 通过专职机构大力开展贸易市场调查和贸易调查，加强全球公开情报信息系统性等外部风险信息的收集应用，建立海关风险管理外部风险信息数据池。 二是利用海关情报专职机构，加强对海关内部情报数据的深入挖掘，构建海关风险管理内部风险信息数据池。 三是建立健全海关风险情报共享和保密工作规范，健全内部管理制度。 做好风险情报的保密、传递、使用、存储、保管等工作，通过海关风险管理内外部风险信息数据池加强对风险评估模型构建和参数设置的动态指导，提高风险情报在海关风险管理中的有效应用。 四是开展风险情报评估反馈。 根据风险处置的结果动态评估风险情报的有效性，及时修正风险评估模型中的有效参数。