石嘴山市农村产权流转交易做法、成效及对策建议

2022-03-15董明华

新农民 2022年33期

董明华

（石嘴山市农村经济发展服务中心，宁夏石嘴山 753000）

乡村振兴是做好新时代“三农”工作的总抓手。实现乡村振兴的过程，实际上是城乡要素双向流动的过程。发展乡村产业是推动乡村全面振兴的基础。目前，乡村振兴制度保障不足，人、地、资本等资源要素潜能亟待激活释放。2017年，国务院办公厅印发《关于引导农村产权流转交易市场健康发展的意见》，提出“引导农村产权流转交易市场健康发展，事关农村改革发展稳定大局，有利于提高农村要素资源配置和利用效率，有利于加快推进农业现代化。”近年来，石嘴山市认真贯彻落实中央、自治区精神，将加快农村产权流转交易作为破解农村资源要素流动不畅问题的重要抓手，聚焦农村产权的确权赋权、流通放活、支持保护，通过逐步盘活农村土地资源，推动农村丰富土地资源和城市富余资金、技术、人才等资源双向流动，使农村的资源要素得到优化配置，为乡村产业振兴提供了源源不断的动力。

1 石嘴山市农村产权流转交易的主要做法

1.1 重点完成13项农村产权的确权登记

2011年，支持平罗县争取到国家级农村改革试验区，在县域范围内封闭开展农村土地经营管理制度改革试点，探索创新土地经营管理机制，完成了农村土地承包经营权、农民集体荒地承包经营权等农村产权的确权登记颁证，积累了丰富的工作经验，2013年开始，总结平罗经验向全市推广，农村产权确权范围也进一步扩大。到2016年底，全市基本完成了农村土地承包经营权、农村宅基地使用权、农村房屋所有权、农村集体荒地承包经营权、设施农业用地使用权等13项产权的确权登记颁证工作，农村各类产权实现了应确尽确。为了活化农村各类产权，赋予农民更多的财产权利，指导县级政府出台了《农村土地承包经营权自愿退出补偿暂行办法》、《农村宅基地使用权流转交易管理暂行办法》、《农村产权抵押贷款管理暂行办法》、《农村集体经济组织股权管理办法》等多项政策文件，构建起强有力的政策支撑体系，按照产权性质不同，为已经确权登记的农村各类产权分别赋予有偿退出、抵押融资、流转交易等权能，农民、农村集体经济组织及其他农业经营主体可凭借手里的土地权属证书进行相应的市场交易。

1.2 有序推动农村土地制度改革

制定出台有关工商资本租赁土地从事农业生产经营准入标准，不断完善经营主体流转土地风险防范、日常监管、有序退出机制，严格规范土地流转程序，鼓励发展家庭农场、农民合作社和社会化服务组织，积极推动农村土地适度流转，到2021年底石嘴山市农村土地流转面积3.96万hm2，占全市耕地总面积43.36%，个别城市化率高的村在坚持村民自愿的前提下，还通过整村流转土地吸引了一批好项目入驻，发展起了蔬菜、制种等特色产业；实施平罗县两轮国家级农村宅基地制度改革试点，探索创新了一系列规范农村宅基地管理的经验做法，为进一步盘活利用农村闲置的宅地资源打下了坚实基础。在此基础上，石嘴山市又争取到自治区农村闲置宅地盘活利用试点，支持空心化率较高的村庄开展宅基地和农房有偿退出，整治退出了1470宗闲置宅基地，腾退了333.33多hm2土地，其中，100hm2复垦成为耕地，其余土地或调整为集体经营性建设用地进入农村产权流转交易市场进行交易，或由村集体经济组织就地利用发展二三产业。

1.3 搭建农村产权流转交易服务平台

石嘴山市由政府推动，依托现有的农经（农村改革）部门，在大武口区、惠农区、平罗县分别建立农村产权流转交易服务中心，在全市各个乡镇设立农村产权流转交易服务站，在195个行政村各配备至少一名专（兼）职村级农村产权流转交易工作人员，建立了农村产权流转交易县、乡、村服务体系，农民及其他农业经营主体可以就近选择相应的机构办理信息咨询、资产评估、产权交易、抵押融资等业务。同时，开通农村产权线上流转交易平台，把农村土地承包经营权、农村房屋不动产权等不同种类产权纳入线上交易平台的交易范围，农民及其他经营主体可以通过手机APP或网站申请、办理相关业务，满足了农民和经营主体多元化需要。完善交易规则，制定农村产权流转交易流程、风险防控等制度，细化了农村产权流转交易服务标准，确保交易透明、规范、高效、风险可控，破解了农村产权交易信息不畅、私下交易不规范、集体资产流失、矛盾纠纷突出等问题。目前石嘴山市农村产权流转交易额54亿元。

1.4 加大农村金融政策支持和创新力度

完善政策性农业保险，在中央和自治区财政补贴险种的基础上，市财政强化特色产业支持保护力度，将西瓜和苜蓿2种农作物纳入财政补贴保险范围，全市政策性农业保险覆盖制种、奶牛肉牛肉羊养殖、瓜菜枸杞饲草种植等主要特色优势产业，2021年全市政策性农业保险种植业投保面积6.51万hm2，养殖业投保牲畜42.68万头（只），总保费5491.4万元，赔付金额3962.73万元，有效保障了农业再生产能力。健全农村金融服务体系，银行保险机构通过在农村建设营业网点、布设自助机具、提供流动金融服务等方式实现了195个行政村基础金融服务全覆盖，切实满足各类农业经营主体金融需求。银行机构成立了涉农领域金融服务专业团队，从授信审批流程、人员配备、考核激励方面都给予了相应倾斜。政府建立农村产权抵押贷款风险补偿基金，支持金融机构加大创新力度，结合实际推出了“奶牛活体贷”“农业机械设施贷”“土地经营权贷”等金融产品，联合银行、保险、经营主体推出“订单农业+金融”试点，吸引更多的金融资本、社会资本和工商资本下乡进村，目前共发放农村各类产权抵押贷款2.58万笔，贷出15.65亿元，为各类农业经营主体有序生产提供金融保障。

2 石嘴山市农村产权流转交易开展以来的成效

2.1 促进了乡村特色产业发展

农村土地经营权等农村产权通过农村产权交易平台公开流转交易，土地资源的利用效率得到了极大提升。平罗县头闸镇西永惠村通过流转村民承包地1000余亩，与制种企业合作发展订单农业，打造蔬菜制种产业园区，推动头闸镇制种产业规模达2万余亩，西永惠村被列为石嘴山国家农业科技园区制种核心区，制种产业已成为该镇特色优势产业。平罗县高庄乡东风村依托独特的地理位置，结合产业发展实际，将集体经营性建设用地入市交易获得的土地增值收益，用于仓储物流园和牛羊养殖基地等项目建设，有力推动该村物流产业和养殖业的健康发展。

2.2 增强了农村社会吸引力

通过畅通土地资源要素渠道，放活土地使用权，实现了以地留人，有力推动产业落地、农业转型及融合发展。宁夏瑞丰源牧业股份有限公司通过农村土地制度改革，获得农业设施使用权证书，再凭借该证书获得银行抵押贷款1500万元，资金主要用于引进新的智能化挤奶生产线，促进了奶牛养殖业智能化升级，带动了河东地区现代化奶牛养殖业快速发展。平罗县军瑞农副产品流通专业合作社交易取得灵沙乡灵沙村7733.33m2集体经营性建设用地50年的使用权，合作社有了长期用地保障，先后投资500万元建设加工车间，购置粮食烘干塔等设施，延伸农村产业链条，带领村民干事创业，促进乡村产业发展，带动农民增收致富。

2.3 带动了农民集体双增收

通过一系列改革落地见效，农村“死”资源变成“活”资本，农民和村集体享有更多地财产权利，有力促进了农民和村集体双增收。陶乐镇庙湖村和红崖子乡红瑞村生态移民区5.32hm2闲置集体建设用地就地入市，村集体获得了56.24万元土地增值收益（庙庙湖村30.11万元、红瑞村26.13万元），村集体经济取得“第一桶金”，同时以土地资源吸引2家服装加工企业落户建厂，带动1500名移民群众就业，移民年均增收2.5万元，实现了产业精准扶贫。惠农区红果子镇以发展全域旅游为契机，通过对村中闲置房地进行提升改造，引进10家绿色食品加工企业，打造29家特色旅游民宿，丰富了大地天香旅游景区产业业态，位于该镇产业发展核心区的马家湾村也成功搭上了致富增收的“顺风车”，2021年全村农民人均纯收入突破2万元，村集体经营性收入达到50万元。

2.4 改善了农村人居环境

通过农村产权交易，优化了土地资源配置，显化了农村土地资产价值，一定程度上破解了乡村建设缺乏资金、建设用地的难题。通伏乡通城村通过集中收储复垦农田周围58户农民的闲置房地，清理腾退土地10.13hm2，将其中2hm2土地通过调整入市的方式出让给绿康林家庭农场，村集体以获得的53万元土地增值收益用于乡村建设，着力发展稻渔（蟹）产业综合体，昔日萧条破败的“空心”村庄实现了华丽的转身，如今已发展成为稻菽千重浪的美丽田园。姚伏镇通过农村宅基地制度改革试点，累计整治退出闲置房地779宗，清理腾退建设用地31.13hm2，重新高标准规划建设生态宜居村庄，逐步改善农民居住质量和生活水平，努力实现城乡群众生活同质化，为“人往哪里去”和“可持续发展”找到了重要出路。

3 石嘴山市农村产权流转交易存在的问题

3.1 农村产权流转交易机构人员严重不足

石嘴山市只有平罗县设立了专门的农村产权流转交易中心，其职能与农经管理机构相分离，有20几名专职人员负责农村产权流转交易的相关业务，其他两个县区均依托原有农经管理机构成立农村产权流转交易中心，由农经管理机构工作人员兼职负责相应业务，工作人员十分紧张，一定程度上影响了农村产权流转交易业务的开展。目前，县区间农村产权流转交易发展极为不平衡。三个县区农村产权流转交易量存在明显的差距。据农业农村局统计，到2021年底，全市农村产权流转交易额为54.21亿元，其中，平罗县农村产权流转交易额为48.79亿元，占全市交易额的90%，其他两个县区农村产权流转交易额为5.42亿元，仅占全市交易额的10%。

3.2 交易品种还不够丰富

石嘴山市已经完成了农村土地承包经营权、宅基地使用权等13种产权的确权登记颁证，但是可以用于农村产权流转交易的品种只有9种，交易品种还没有完全实现确权品种的全覆盖，而且目前交易品种以农村土地承包经营权的流转交易为主，其他品种交易量较少。以平罗县为例，农村土地经营权流转交易量占90%以上，而农村产权抵押贷款、农村产权自愿有偿退出转让交易量占比不足10%。

3.3 交易体系还不够健全

石嘴山市虽然构建了三级农村产权流转交易体系，但是交易市场还不够成熟，一整套的风险防控机制还不够健全，农村产权评估缺乏专业性的机构支撑，这些都在一定程度上影响了农村产权的交易，一些农民对此还有一些顾虑，对将农村产权拿到市场上交易还存在观望的态度。

3.4 交易没有突破县域范围

目前，石嘴山市集体经营性建设用地、宅基地使用权流转等产权交易还局限于县域范围内，尚未突破县域、市域、省域，土地等资源要素受政策等影响还不能向县外、省外流动，土地等资源要素上行受到限制，土地价值还不能充分彰显，影响了农民、村集体流转交易农村产权，尤其是土地、房屋资源交易的积极性。

4 加快推动石嘴山市农村产权流转交易的对策建议

4.1 继续扩大农村产权确权登记范围

加快推进农村用水权改革和土地权改革，进一步扩大农村产权的确权登记范围，让丰富的农村资源取得“身份”，促进农村资产资源权属明晰化。要聚焦农村宅基地及农村集体经营性建设用地改革，赋予农村产权更多的权利，拓宽农村土地资源要素流通渠道，让更多的农村土地资源有序进入市场，使价值得以实现。

4.2 完善农村产权流转交易体系

整合公共资源交易中心资源，尽快建立完善宁夏统一的农村土地交易市场，完善农村产权流转交易体系。进一步完善农村产权流转交易办法，明确交易规则、操作流程，完善资产评估、法律咨询、产权经纪、抵押融资、风险监控等服务机制，推动农村土地依法依规、自主自愿、公开公平交易。

4.3 积极推进土地指标交易

要用好国家跨省域土地指标交易政策，积极争取全国农村闲置宅基地退出节余指标跨省域交易试点市早日落地石嘴山市，让农村产权走向更加广阔的市场，从而实现省域间土地与资本互换增值。建议自治区有关部门进一步统筹整合宁夏土地指标，完善指标交易管理办法，尽快推动补充耕地指标和城乡建设用地增减挂钩节余指标跨实现省域交易，让农村土地指标流向东部沿海大城市，让大城市丰富的资金流向农村，让农村获得更多的第一桶金。

4.4 创新金融服务模式

鼓励金融机构开发更多适合特色产业发展和农业经营主体需求的信贷、保险产品，推广“银行+合作社或龙头企业+农户”等模式，扩大农业保险的覆盖面，满足现代农业发展多样化金融需求。推进农村土地经营权、地上附着物产权、林权、农村房屋产权、农业设施产权等产权抵押贷款、流转交易方式，把农民的死资源变成活资源，让入场交易的农村产权多起来，推动农村资源要素向城市流通，城市丰富的信息、人次、资金等资源流向农村，进一步激发农村发展的活力。