检察机关支持起诉在农民工工资案中的运用研究

胡成华

（长江工程职业技术学院,湖北 武汉 430212）

一、引言

保障农民工工资是重要的社会问题。近年来，我国各级检察机关坚持以人民为中心的发展思想，以支持起诉为重要手段，助力解决农民工工资拖欠问题，取得明显效果。但现行的《民事诉讼法》第十五条对支持起诉仅作了原则性规定。多数学者主张限定为弱势群体。［1］同时，检察机关的诉讼地位模糊、职能作为弱化等问题需待解决。如何合理确定支持起诉的对象（受案范围），检察机关如何行使证据调查权等，仍存在一定争议。［2·］以农民工工资纠纷为例对检察机关支持起诉进行专题研究的文献也较少。2020年5月1日《保障农民工工资支付条例》实施后，相关主体的权利义务有新的变化，检察机关的支持起诉工作面临新的形势。笔者以《保障农民工工资支付条例》的实施时间为起点，通过权威新闻媒体的检索，随机选择了22个典型的人民检察院受理的农民工工资案例①本文所研究的22个案例分别为：1.安徽省界首市1例、芜湖市湾沚区1例；2.河南省沈丘县1例、濮阳市华龙区1例；3.江西省井冈山市1例；4.四川省蓬安县1例、江油市1例；5.陕西省镇安县1例；6.甘肃省白银市平川区1例；7.山东省冠县1例、青岛市李沧区1例；8.湖南省浏阳市1例、湘潭市岳塘区1例、古丈县1例、石门县1例、永兴县1例、麻阳县1例；9.重庆市綦江区1例、北碚区1例、云阳县1例；10.宁夏回族自治区永宁县1例、同心县1例。，对农民工需要何种法律支持、检察机关实际提供了何种法律支持等问题进行研究，在此基础上就该问题面临的法理认识与制度困境提出对策。

二、工资纠纷案中农民工的法律需求分析

（一）农民工工资纠纷案的基本特点

第一，从用工行业来看，此类纠纷多发于用工关系不够稳定、劳动组织形式过于简易的行业。考察生产关系可以发现，劳动力的供需双方之间通常不存在传统的工厂制组织形式。用工的需求方往往侧重于工作结果的验收，而非工作过程的监管。因此往往产生层层转包现象。用工的非连续性、短期性导致经济学上“非重复性博弈”的种种弊端。建筑行业符合这一特征，故而成为农民工工资拖欠纠纷的重灾区。在本文搜集的22个典型案例中，建筑业14个，占比63%。第二，从金额来看，普遍存在诉争标的过小的问题。对22个典型案例汇总计算，共有被拖欠工资的农民工429人，总金额5201449元，人均被拖欠金额仅为12124元。单个案例观察，人均在20000元以上的只有3例，人均在60000元以上的仅有1例。这类指向同一被告的群体性案件，我国一审法院通常采用“一案一立”“一案一审”的形式，这使得法律服务机构难以按照打包的方式进行代理。笔者按照目前我国律师事务所、法律服务所的正常最低代理报价（5000元每件且通常不低于总标的额的10%）进行推算，此22案例中仅有1例能获得有偿法律服务机构的代理服务。其他21例或为无专业代理人模式，或不得不寻求司法行政部门的法律援助。第三，从资源支持方面来看，农民工缺乏以血缘、地缘关系为特征的社会资源的支持。按照我国现有的法院管辖权规则，一审法院通常不在农民工户籍地的县市区。农民工流动性强，身处异地，在缺乏帮助的情况下，能否顺利进入诉讼程序，都要打个问号。第四，从法律关系来看，多数案例存在多个法律关系，当事人取证困难。本文搜集的22个典型案例，仅有6例中的农民工能提供真实有效的工资欠条，债务债权关系相对明确。总体上看，农民工工资诉讼案的证据调取任务比较艰巨。

（二）欠薪案中农民工的法律需求特点

第一，在绝大多数场合，农民工工资案并不符合小额诉讼程序“事实清楚、权利义务关系明确”之标准。简易程序与普通程序实行二审终审，耗时较长，需要当事人具备一定的法律知识。农民工通常不符合这一要求，因此需要专业的法律服务人士提供帮助。第二，农民工在寻求有偿法律服务时，要考虑成本和收益的关系。农民工通常只能接受极低报价的有偿代理服务。然而，这种服务需求很难找到“供应方”。第三，在复杂案件中，法律援助机构也难以满足农民工的服务需求。这些机构因自身的性质和地位，也面临着取证难、与法院及有关行政部门沟通难等一系列问题。相反，检察机关是法定的法律监督机关，检察人员在履职时有足够的刚性支持，正好能克服法律援助律师所遇到的困难。总之，农民工所需要的法律服务支持者，一要具备法律专业知识，二要有足够的权威去从事取证工作。我国的检察机关刚好具备这两点。

三、农民工工资案中检察机关支持的供给实践

针对讨薪农民工在民事起诉中存在的困难，我国检察机关坚持以人民为中心的发展思想，多措并举，维护公平正义。具体做了以下几个方面的工作：

（一）畅通线索发现机制

通过广泛宣传，使更多的农民工知悉检察机关的支持起诉职能，进而提出申请，获得支持。上述22个案例中，有3例由法律援助中心（或法律服务所）转至检察机关。有3例系检察机关主动走访人社局、住建局等行政机关后得知线索。剩余的16例，新闻报道未明确提及线索来源渠道。一般来说，农民工受自身知识与阅历所限，对检察机关职权范围的认识多局限于提起公诉和职务犯罪的侦查。因此笔者揣测，这16例亦应与当地检察机关对支持起诉的日常宣传有关。

（二）梳理法律关系，加强取证工作

在多数涉及工程转包的案件中，农民工日常面对的是包工头，对发包单位、承包公司及分包公司的信息一无所知。个别案例中甚至出现了包工头使用假名敷衍农民工的现象（如重庆市綦江区人民检察院受理的张某等25名农民工工资案）。部分案件需要跨县甚至跨省调查核实。上述案例中有6名农民工虽然有白纸黑字欠条，但证据不足，受理的检察机关依职权进行了补充调查，完善了证据链。检察机关的取证厘清了法律关系，使事实真相得以呈现。

（三）注重调解，提升工作

检察机关以“案结事了人和”为目标，在案件办理过程中充分利用和解或调解形式，尽快实现农民工的获偿愿望。22个报道案例中，以判决书形式结案的6个，占27%。和解结案7个，调解结案9个，两者合计占比73%。以非判决的形式结案，省去了二审和再审的冗长程序，降低了农民工的维权成本。

（四）扬长避短，协作办案

检察机关加强与法院、司法行政、人社、住建、工会等单位的协作，发挥各自优势，以解决检察机关在个案中参与不足或参与过度带来的问题，尽量平衡检察权的谦抑性与能动性之间的关系。实践中通常由检察机关牵头与有关部门联合发文，出台规则。如山东省冠县检察院于2020年与县法院、县司法局联合出台了《关于在支持起诉中加强协作配合的办法》。

四、农民工工资案中检察机关支持起诉面临的困境

最高人民检察院曾多次发文，要求各级检察机关充分发挥检察职能，助力解决农民工工资问题。总体而言，各级检察机关取得了瞩目成绩。下一步宜考虑量与质的提升，即进一步提高案件的参与率，①检察机关以支持起诉形式参与的比例，可依据公开数据测算。最高人民检察院网站2020年12月23日公布的数据显示：2020年1至11月，全国检察机关共办理农民工支持起诉案件13700件。而根据2021年3月5日《工人日报》的报道，据司法部统计，全国法律援助机构2020年共办理农民工法律援助案件48万余件，这里面绝大多数是讨薪案。可见，检察机关的参与率还有很大提升空间进一步提升办案质效。若要实现这一目标，宜着力解决当前面临的理论认识困境和规则缺位困境。

（一）理论认识困境

第一，对农民工讨薪案本身的性质认识存在分歧。部分学者及实务界人士认为，农民工讨薪案的原告和被告都是特定的对象，所诉争的利益亦为特定对象的利益，利益的归属原本就很清楚。因此，农民工讨薪案属于纯粹的私益诉讼，与公益诉讼无关。第二，对检察权的属性认识存在分歧。在我国，检察机关是宪法明文规定的法律监督机关，以支持人的身份介入平等主体之间的民事纠纷，是否违背制度设计的“监督”之初衷？是否与司法权的“被动性、中立性”之特征相冲突？

（二）制度缺位困境

考察正式意义上的立法，在法律层面，关于“支持起诉”的规定实际仅有一个条款，即《民事诉讼法》第十五条（机关、社会团体、企业事业单位对损害国家、集体或者个人民事权益的行为，可以支持受损害的单位或者个人向人民法院起诉）。一方面在实践中，检察机关将自身理解为第十五条中的“机关”，依此开展支持起诉工作。由于缺乏具体的制度指引，检察机关如何启动支持起诉程序、是否有权收集证据、是否应该出庭、是否参与辩论、是否列入判决书等，在实践中都成了棘手的问题。另一方面，又有很多学者指出，对第十五条中的“机关”应做出限制解释，其只能特指行政机关，作为司法机关的检察院不应包括在内。因此无需以司法解释等形式进一步明确检察院的参与规则。

五、农民工工资案中检察机关支持起诉的困境突破

（一）提高认识，统一思想

第一，对农民工群体利益的特殊性应有深刻认识。支持起诉的实质在于保护社会公共利益。［3］因此，首先应弄清何为社会公共利益，以及农民工讨薪案是否涉及公共利益。鉴于社会公共利益的概念难以阐述清楚，有学者以列举的形式对社会公共利益的内容进行界定。②学者孙笑侠认为，社会公共利益包括：公共秩序的和平与安全；经济秩序的健康、安全及效率化；社会资源和机会的合理保存与利用；社会弱者利益的保障；公共道德的维护；人类朝文明方向发展的条件等6个方面。见《中国法学》1995年第1期的《论法律与社会利益》按照这一在学界获得多数人认同的界定，农民工讨薪案至少涉及其中的两个方面：即公共秩序的和平与安全（群体性讨薪事件极易引发社会不稳定）、社会弱者利益的保障。我国首部专门以农民工为保护对象的行政法规《保障农民工工资支付条例》的出台，从理念上看，很大程度上也有上述两个方面的考虑。可以说，农民工讨薪案是披着“私益诉讼”外衣的“公益诉讼”。由于我国独特的国情，农民工“亦农亦工、亦乡亦城”的现象还将长期存在，滋生农民工工资纠纷的“土壤”也难以在短时间内铲除；加之农民工群体的特殊性，农民工工资案也与其他类别的民事案件不同。第二，全面、准确把握和理解检察权的属性。如果将检察权与法律监督权完全划等号，检察机关就没有理由、也没有动力开展支持起诉工作。事物往往具有多重属性，检察权亦是如此。在我国，检察权是和行政权、审判权平行的国家二级权力。检察权是一种独立完整的公权力，法律监督属性为其基本属性。因为检察机关的根本任务是依靠其强大的监督功能去制约行政权和审判权。同时，从我国相关法律的实际赋权情况来看，检察权又具有司法属性（如在审查起诉中行使判断权）、行政属性（如上下级检察机关之间实行领导制）和公益属性（如提起民事公益诉讼）。［4］检察权的多重属性在中央的有关文件表述中也有体现。①2021年6月15日，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》指出：“人民检察院是国家的法律监督机关，是保障国家法律统一正确实施的司法机关，是保护国家利益和社会公共利益的重要力量……”。这实际上是对检察权三个属性的表述检察机关虽不是专职维护农民工权益的行政机关（如人社部门），但作为典型的公共利益维护者，应该进一步发挥更大作用。

（二）总结经验，出台规则

经过多年摸索，各地在支持起诉方面取得了宝贵的经验。一些地方的检察机关会同有关单位出台专门的制度。这些地方实践为最高人民检察院、最高人民法院的司法解释出台创造了条件。可以重点考虑明确以下规则：

第一，启动规则，以进一步提升参与率。检察机关除了和当地法律援助机构合作外，还可以考虑加强与律师事务所的沟通，在法院立案大厅设立支持起诉咨询处，在建筑工地、农民工集中的工厂发放宣传册、张贴宣传单，使支持起诉为广大农民工所知。

第二，协作规则。当前质疑支持起诉的人实质并非持完全反对立场，而是反对检察机关的过度参与，担忧破坏民事诉讼的正常结构（使原被告双方力量明显失衡）。检察机关和法律援助机构的律师合作，可以很好地解决这一问题。凡是由法援律师能够独立解决的，检察机关不参与；法援律师工作遇阻时，检察机关一般应出面予以协助。检察机关在彰显公益属性时，应兼顾法律监督和司法属性所要求的谦抑性。检察机关的法律身份既不是当事人，也不是当事人的代理人，而是具有独立立场的支持人。

第三，取证规则。现行的《民事诉讼法》第二百一十条规定：“人民检察院因履行法律监督职责提出检察建议或者抗诉的需要，可以向当事人或者案外人调查核实有关情况。”那么，以支持人身份在民事案件中出现的检察机关是否享有调查权？答案不甚明确。从人民法院的审判角度看，农民工工资案最核心的问题就是证据真伪不明（如欠条无从核实）、证据不全。［5］实践中，法援律师与社会律师的取证权利和取证能力有限，会导致案件事实无法及时查清。从2021年6月29日最高人民检察院出台的《人民检察院公益诉讼办案规则》看，检察机关是可以行使民事调查权的。农民工工资案在利益性质上接近公益诉讼。基于上述两点分析，本文认为，检察机关也应享有调查权。当然，这一权力应有别于刑事案件中的调查权。

第四，出庭规则。法律关系复杂的案件，检察机关应参与庭审，对自行调取的证据予以说明，但不能参与辩论。

第五，结案规则。农民工工资案的特点决定了其最适合以调解或和解方式结案，故应鼓励以非判决的方式结案。检察机关办理的支持起诉案，绝大多数能够以调解或和解方式结案，与检察机关自身的多重属性有密切关系。一些群体性的案件有可能在检察机关的建议下移交公安机关，按照涉嫌拒不支付劳动报酬罪处理，欠薪者有面临刑事责任追究的可能。此外，依据相关规定，检察机关在履行法律监督职责中发现行政机关违法行使职权或者不行使职权的，可以依照法律规定制发检察建议等督促其纠正。据此，欠薪者也面临行政处罚的可能（比如吊销执照）。在上述情形中，检察权的监督属性为公益属性的发挥提供了有力依托。