辽宁供给侧结构性改革的现状、问题及建议

2022-03-13潘志，赵嵩

辽东学院学报（社会科学版） 2022年6期

潘志，赵嵩

(1.中共辽宁省委党校经济学教研部，辽宁沈阳 111000;2.辽宁大学法学院，辽宁沈阳 110036)

引言

习近平总书记指出：“当前和今后一个时期，我国经济发展面临的问题，供给和需求两侧都有，但矛盾的主要方面在供给侧。”[1]在党的十九届五中全会上，习近平总书记进一步指出，我国经济发展要“以推动高质量发展为主题，必须坚定不移贯彻新发展理念，以深化供给侧结构性改革为主线”[2]。辽宁要推动老工业基地全面振兴和全方位振兴，必须认真贯彻中央的战略部署和方针政策，坚持以供给侧结构性改革为主线，充分利用既有发展优势，释放经济活力，提升经济竞争力，推动经济高质量发展。

关于区域经济高质量发展过程中供给侧结构性改革问题，学术界普遍认为应该结合各区域具体情况有所侧重，从而更好服务于本地区经济高质量发展。针对辽宁以供给侧结构性改革为主线推动经济高质量发展，学术界主要从两个角度展开了研究。其一，以创新为切入点。高质量发展的核心是创新驱动，创新是高质量发展的第一动力，通过技术工艺和业态模式等领域的创新可以直接对供给结构“补短板”和“降成本”，因此创新也是供给侧结构性改革的题中之义。如，臧红敏等人认为，要加快构建以创新为引领提高供给质量的经济发展模式，促进辽宁老工业基地高质量发展[3]。此类观点侧重于生产力因素，而对体制机制等结构性生产关系因素的影响发掘不够。其二，以供给结构为切入点。刘耀鸿认为，现代化产业发展模式必然要求辽宁通过供给侧结构性改革改造并振兴老工业基地[4]。这一观点从历史演进的角度分析了供给侧结构性改革推动高质量发展的历史逻辑与现实过程，虽角度较为全面，却未能基于当前辽宁省情突出重点。

综上所述，对辽宁以供给侧结构性改革为主线推动经济高质量发展的研究主要存在两方面问题：或者角度较为单一，对辽宁供给侧结构性改革缺乏总体认知；或者仅仅做总体式论述，重点不突出。在本文中，笔者基于具体的省情，分析辽宁以供给侧结构性改革推动高质量发展的现状及问题，并提出对策建议。

一、辽宁推动供给侧结构性改革的整体状况

近年来，辽宁采取多项措施有效推进供给侧结构性改革，主要体现在以下3个方面。

一是加快商事制度改革，降低企业营商成本。相关研究发现，企业制度性交易成本的降低可以有效提高市场主体的投资积极性，而投资对经济增长有直接的拉动作用，可以带动供给结构的改善和供给质量的提高。就当前辽宁的经济发展而言，需要通过改进营商环境，提高辽宁对投资者的吸引力，改变商界“投资不过山海关”的刻板印象，从微观经济角度为市场主体增加有效供给，并为增加中高端供给创造条件。为此，政府职能部门着力在以下几方面做了大量工作。首先，为了更好地服务企业，辽宁开通了企业“一网通办”平台，真正实现“一个目录、一个网站、一个窗口、一次填报”[5]。一方面，依托“证照分离”改革，使企业能更便利、快捷地注册，解决企业在市场准入方面的难题；另一方面，依托企业注销“一网服务”平台，解决企业在市场退出方面的难题。其次，围绕“立改废释”完善投资项目、工程建设项目审批制度，精简规范审批事项和流程。近年来，辽宁全省共分11批取消调整行政职权2 203项，仅2020年就取消下放调整省级行政职权1 005项[6]。再次，推动税费便利化改革。全省近年来依托4大类10项网络化、便捷化服务措施，在稳就业、保民生、中小企业发展、科技创新、实体经济、疫情防控、改革发展、“智造强省”战略、教育发展、人才战略、乡村振兴战略、绿色发展战略等12个方面共推出445项“免申即享”税费优惠政策[7]。最后，整顿市场秩序。全省通过在市场中积极开展反垄断来推动公平竞争，使民营经济既敢投资，也愿投资，从而提高市场供给侧的供应能力，优化供给结构，夯实供给侧结构性改革的市场主体基础。尤其是针对信用建设相对滞后的现状，专门出台了《辽宁省纪委监委营商环境监督行动方案》，将“不讲诚信、不守承诺问题”置于第一条，精准发力，完善信用环境建设。

二是积极推动创新发展，优化供给结构。辽宁省出台了《辽宁省科技创新条例》、《辽宁省优化营商环境条例》、 “兴辽英才计划”等一系列政策和计划，鼓励科研人员创新创业，保护创新积极性，推进科技成果的产业化应用。这些政策和计划提高了企业创新的主动性，提升了辽宁的产业竞争优势和创新实力。到2021年，辽宁已拥有国家级各类创新平台34个、省级以上技术转移机构93家、实质性产学研联盟200个。技术合同成交额达778.6亿元，高校、科研机构科技成果本地转化率达53.6%，高新技术企业超过8 000家，科技型中小企业突破14 000家，“独角兽”“雏鹰”“瞪羚”企业达到3 181家[8]。创新实力的提升一方面使辽宁有条件有能力贯彻国家在创新驱动发展战略中的部署，在原材料、装备制造、设施农业和现代服务业等领域推进自主创新，服务国家科技自立自强的发展愿景；另一方面，也有利于辽宁贯彻省内供给结构调整“三篇大文章”的创新发展战略部署，在供给结构创新升级中推动全省经济高质量发展。

三是按照中央部署推进要素市场化改革，尤其是金融领域的体制机制改革。辽宁省相关部门及金融企业通过优化金融服务、提高金融服务实体经济的能力和质量服务供给侧结构性改革，从优化供给侧要素结构的角度提高供给体系质量。从整体数量、规模角度看，辽宁除了住户短期消费贷款、住户短期经营贷款、非银行金融机构贷款和境外融资等受新冠肺炎疫情和国内外经济形势影响出现短期波动之外，全省近年来的金融机构贷款数量整体而言呈现上升态势[9],到2022年上半年，随着疫情常态化防控和相应复工复产工作的有序推进，辽宁信贷融资规模更是取得显著进展，全省累计增加社会融资986亿元，比上年同期增长68.4%，增长幅度高于全国平均值50.4个百分点。大型银行贷款增速更是创近5年新高。从具体服务领域来看：信贷投放向普惠小微贷款、专精特新“小巨人”企业贷款、涉农和绿色发展等重点领域和薄弱环节倾斜[10]，助推全省经济高质量发展。辽宁省内金融机构在服务实体经济过程中还积极探索创新金融服务模式，例如大连探索构建协同国家融资担保基金首创平台企业BAF服务的新模式，充分发挥政府性融资担保政策的功能，通过批量担保融资金融服务，全力支持中小微企业复工复产，助力优化供给结构。

整体而言，辽宁通过积极推进供给侧结构性改革，提高供给体系质量，提升了辽宁经济的竞争力，推动辽宁经济高质量发展，服务于老工业基地全面、全方位振兴。

二、当前辽宁供给侧结构性改革过程中存在的问题

辽宁在以供给侧结构性改革推进经济高质量发展的过程中，还存在一些需要改进的地方，主要表现在以下3方面。

(一)营商环境建设有待进一步加强

一是从一段时间以来经济领域涉及法治化营商环境的案件可以看出，个别地方、个别单位、个别人员仍然存在对社会“找关系”和“办事求人”心理的被动迎合甚至主动引导的心态，这既影响了法治化营商环境的建设以及党和政府在人民群众心目中的形象，也扰乱了市场秩序，影响了资源要素的最优化配置效果，进而影响了供给侧结构性改革的进程。二是在按照“简单实用”原则完善制度标准的方面还有改进空间。从近期网络、报刊、电视等媒体反映的群众呼声可以看到，个别单位办事程序复杂，仍然存在群众要么心中没数白跑一趟，要么被迫多跑一趟甚至需要往返多次才能解决问题的“办事难”情况。之所以出现这种情况，是因为辽宁作为老工业基地，改革开放后社会主义市场经济的发展程度相较东南沿海发达省市有较大差距，官本位意识相对浓厚，法治观念和信用意识相对淡漠，对中小微企业和民营经济的歧视心理依然存在，这些问题严重影响了与营商环境相关的政策措施的贯彻效果。

(二)创新发展的体制机制有待完善

辽宁作为老工业基地，在历史上曾长期位居全国产业科技前沿，高校、科研院所云集，科技人才资源基础雄厚。然而近年来，辽宁科技创新实力不但在全国排名相对靠后，名次还有所下降。据统计，辽宁2015年区域创新综合能力位居全国第15位[11]，尚属中游，但此后就呈现出下降态势，到2020年辽宁区域创新综合能力仅居全国第17位[3]，而到2021年，辽宁区域创新综合能力下降到全国第20位[12]。这就意味着省内丰富的科研资源基础和科研成果并未得到充分开发和产业化应用。之所以出现这种现象，是因为当前辽宁省供给侧结构性改革过程中较为突出的问题是与创新发展相关的体制机制还存在不少问题和不足之处：在知识产权全链条保护、监管和利用等方面还有较大改进空间；产学研合作过程中存在知识产权保护和收益政策体系尚不完善，科技成果转化的跨部门机构和中介服务机构不健全等方面的问题，难以形成对科技成果有效需求和转移应用的高效通道。此外，不少单位和人员“放不开”，不敢依法在中央顶层设计框架内推动体制机制的创新。例如，对科研人员职务科技成果知识产权的保护和资本化鼓励的具体细则有待完善，相关政策的可操作性有待提高，这些都是影响科研人员开展科技创新工作积极性和主动性的重要因素，进而制约了辽宁创新发展实力的提升。

(三)优化金融环境方面还有较大改进空间

企业在经营发展过程中不但要降低营商成本，还追求投资利润，这是资本的本质所决定的，而良好的金融生态环境是影响企业投资意愿的重要因素。当前辽宁省在规范引导金融生态要素优化供给结构方面还有较大提升空间。例如，基于辽宁作为老工业基地的省情，融资租赁是服务创新创业型中小企业、优化供给结构的重要金融服务方式，但目前辽宁省内的融资租赁发展程度还有待继续提高。全省目前共有762家融资租赁企业，在全国排列第四位，虽然排名相对靠前，但排在辽宁前面的广东、上海、天津的融资租赁企业分别为4 278家、2 222家、2 066家[13]。另外，辽宁省内租赁融资公司大多成立时间较短，防范化解风险能力弱，难以充分服务广大中小企业尤其是创新创业型中小微企业的融资需求。相对于广东、上海、天津等相对发达的省市，辽宁并未充分发挥出自身老工业基地的基础优势，而这也影响了金融生态的培育。辽宁之所以在金融体系发展方面还不够突出，是因为虽然各级政府出台了推动金融服务实体经济的政策措施，但由于政策执行层面的时滞性和金融服务体系建设的滞后，影响了政策的有效性。尤其在金融体系建设方面，由于金融机构缺乏有效的竞争机制，监管机制和信用体系也不够完善，影响了金融服务实体经济的能力和意愿，导致金融机构缺乏面向实体经济创新发展开发金融服务新模式和产品的动力，影响了金融资源的优化配置，进而影响了实体经济的高质量发展。

三、辽宁供给侧结构性改革推动经济高质量发展的对策建议

为推动供给结构优化升级和经济高质量发展，从而为老工业基地全面振兴、全方位振兴提供内生动力，辽宁今后主要应加强以下4个方面的工作。

(一)切实保障市场主体的公平竞争环境

社会主义市场经济是法治经济。社会主义市场经济的高质量发展离不开公平公正的法治化市场竞争秩序，只有在公平公正的市场竞争环境和公正的法治环境中，市场才能充分发挥其在资源配置中的决定性作用，服务于经济高质量发展。因此，辽宁在建设社会主义市场经济体系过程中，需要强化与市场竞争秩序相关的法治建设，建立、完善公平竞争的审查制度，加大对市场上各种乱象的整治力度，坚决制止在政府采购和招投标中不当干预市场主体自由竞争，滥用行政权力排除、限制竞争的行为，保护中小企业的合法权益。尤其要细化对垄断行为和不正当竞争这类妨碍各类市场主体依法平等进入和退出市场行为认定的标准，切实加强和改进反垄断与反不正当竞争的执法，全面清查、限期整改影响商品和要素跨地区或跨行业流动的区别性、歧视性政策。此外，还要结合全国政法队伍教育整顿，推动政法队伍参与经营行为动态监管机制的建设，全面、动态核查协查政法干警配偶以及他们子女及其配偶违规经营办企业等行为。这样一方面可以提高执法效能，另一方面可以用制度的方式约束权力寻租行为。

(二)在法治的框架内规范引导创新要素服务创新发展

一是强化对知识产权的全链条保护和管理应用，健全职务科技成果产权制度。政府职能部门需要提高相关政策的可操作性，强化事前事中监管和事后追责，加强对知识产权及其收益的保护，从而提高科研人员开展科技创新工作的积极性和主动性。通过完善省产权保护专项治理管理系统，对非正常的专利申请和集体商标、证明商标、地理标志、集体商标的注册及使用等行为严格规范管理，通过健全涉企知识产权案件“三审合一”“三检合一”机制等法治化方式，坚决并及时处理恶意诉讼、恶意注册申请和违法使用商标等违法和不合理行为。尤其要健全大数据、人工智能、制造业信息化、传统设备改造升级、生物医药和金融科技等新领域、新业态的知识产权保护机制，依托自贸区和沈抚示范区这样的体制机制创新平台，借鉴国内其他地区先进经验，设立面向重点领域的知识产权法庭、仲裁机构和知识产权全链条信息数据库，形成对知识产权全链条保护和应用的局面，推动科技成果转化、产业化应用、服务结构调整的“三篇大文章”。

二是以科技创新为着力点，落实“三个区分开来”。一方面，应坚持“法不禁则可行”的原则，构建包容普惠、容错纠错宽容的创新激励机制，充分保护、调动各级干部依法创新创业的积极性。例如，可以对开展核心技术和公益性技术研究，开发新技术工艺和新产品的企业，在按照相关规定给以研究开发费用税前加计扣除，技术开发和转让税收减免，科研仪器设备加速折旧等优惠的前提下，探索对科研设备和人才共享合作的法治化政策优惠，保护创新积极性，激励创新主动性，这样才有利于在社会上营造鼓励创新和敢为人先的舆论环境，激发科技人员的创新创业热情。另一方面，通过制订并优化“从轻处罚”“减轻处罚”“不予处罚”“免于行政强制”等“四张清单”，完善行政执法包容审慎监管机制，并结合建立完善“一案三书”机制，鼓励支持“四新”企业创新发展，进而优化供给结构，提升市场需求，提高经济发展的活力和竞争力。在鼓励各科研单位依法结合本单位实际适时出台相应激励措施的同时，还应在成果资本化和推广的环节做好一网通办，便捷服务，提高效能，以此优化供给结构，推动创新驱动发展和经济高质量发展。

(三)积极推动金融领域要素市场化改革

要素资源市场化改革不但是社会主义市场经济体制改革的重要组成部分，也是供给侧结构性改革的题中之义。辽宁在供给侧结构性改革过程中，一方面，要依托营商环境建设，规范所谓的“商机”，避免出现投资、生产和经营等方面的“劣币驱逐良币”现象；另一方面，需要在规范的前提下，在合理引导资源要素流动方面下功夫。当前，辽宁企业尤其是中小微企业生存发展中亟待解决的突出问题是融资难融资贵问题，因此，政府职能部门要着力推动金融要素市场化改革创新工作，依法提供金融服务创新宽严结合的法治化营商环境。具体而言，应着重加强以下两方面的工作。

一是可以充分利用政府依法公开的信用和风险管理等数字化信息平台，与金融科技相结合，建设“数字政府+金融科技”的金融服务模式。一方面，以数字化信用体系为支撑持续推动面向实体经济改造升级的金融服务创新，例如，鼓励各类金融机构开展面向科技型中小企业和服务实体经济创新发展的金融业态和产品的创新；另一方面，依托大数据、区块链和人工智能等信息技术手段，完善金融服务实体经济创新发展的风险控制体系，尤其要做好对服务创新创业型中小微企业的金融创新业态，产品的风险评估、规避和化解等工作，加强风险收益溢价管理，以优化供给结构和提高供给体系质量为基础，推动金融供给侧结构性改革，助力实体经济的供给侧结构性改革，促进经济高发展质量。

二是依托知识产权资本化改革和事业单位人事制度改革，充分利用北京证券交易所，依托省内自由贸易试验区和沈抚改革创新示范区这类体制机制改革创新平台，积极探索科技成果资本化机制的创新。可以借鉴发达国家经验，对有条件和广阔产业化开发应用前景的科技成果进行证券化运营。一方面，积极应用数字化共享性信用管理数据库和相应信息化技术手段，打通企业与资本市场的信息壁垒，避免因信息不对称而产生融资障碍，引导省内企业尤其是创新创业型企业积极通过主板、创业板、科创板以及新三板等资本市场展开融资，提高直接融资比重。另一方面，鼓励各类金融机构在法规政策允许的前提下，基于辽宁作为老工业基地的省情，提高知识产权和其他各类产权清晰的财产权利在担保抵押物结构中作为抵押物的融资比例，帮助有潜力的中小型企业尤其是科技型中小微企业摆脱传统担保抵押范围的约束，从而推动服务创新创业型中小微企业的融资担保业务发展壮大。同时，更好地利用辽宁在科技人才方面的资源优势，服务供给侧结构性改革，推动辽宁经济高质量发展。

(四)建设数字化、法治化政府

以供给侧结构性改革，推动经济高质量发展，离不开数字化、法治化政府提供的便捷高效、亲清有界、规范公正的法治化营商环境。为此，辽宁要在以下3方面下功夫。

一是要基于当前省内经济社会的发展实际，通过数字化赋能提高法治化政府服务效率。各级政府要通过打造法治化数字政府和数字化法治政府，推动为市场主体法治服务的规范化、标准化和便利化，进而提高供给侧要素资源的配置效率，服务供给侧结构性改革。相关职能部门可以从供给侧和需求侧同时发力，以“一网通办”建设为切入点，推动办事流程的简便化、优质化、无纸化和网络化，政务服务的标准化、规范化和便民化。这样既可以节能减排，服务“双碳”任务，又可以提高服务效率。尤其是要以“一网通办”为基础，推动税费收纳的便利化，优化交通、户籍、医疗卫生、工程建设和法律援助等重点民生领域的公共服务。政府职能部门可以依托数字化信用管理机制建设，通过完善告知承诺简化审批制度，推动监管重心由事前审批向事中和事后监管转变，压缩办事环节，缩短办事时间，提高办事效率，提升服务效能。通过优化法治化营商环境推动相关产业发展，优化供给结构，实现服务供给侧结构性改革、提升供给体系质量的目标。

二是要针对市场主体反映强烈的办事“难、慢、繁”等法治服务效能问题，采取务实举措提升服务质效。为此，政府职能部门需要研发完善数字化、网络化、智能化的公共服务和政务服务平台。例如，针对普通企业的开办，可协同公安、税务和市场监管等部门在地方政务服务中心专门设立一体化、便捷化的政务服务和公共服务专区，这样不但可以集中办理营业执照、税务和公章等涉企业务，还可将企业开办和初建时期所需要的相关政务服务和公共服务合并办理，既便捷又高效。在这种二合一式的服务过程中，可以在通过信息化工作台账及时向上级部门反馈工作进度的同时，向市场主体办事人员告知依法可公开的办事流程和相应的办事进度。有条件的地方还可以在政务服务办公区域内设立“7/24”式的全天候智能化、网络化、一体化自助服务区。政府职能部门不但可以通过这种自助式服务高效处理群众日常办理的简单事项，还可逐渐拓展此类自助办理业务的范畴，并以此为契机使业务流程和办事程序简便化、标准化和规范化，进而推动执法、司法的依法依规建设。

三是要构建亲清有界的政商关系，为供给侧结构性改革推动经济高质量发展保驾护航。经济高质量发展离不开亲清的政商关系，因此，要按照党中央关于完善组织建设和领导干部作风建设的相关要求，规范政商关系，让领导干部与市场主体之间的关系在合法的框架内，既合理又合情，而合情要把握尺度，做到“亲而有度，清而有为”。政府要搭建政企之间制度化、规范化、人性化沟通平台，构建畅通、规范、科学、有效的沟通机制，从而切实维护市场主体合法权益，保障市场经济秩序的稳定和规范化运行。这就需要畅通政府与企业间的信息化沟通渠道，可通过设立微博或公众号，推广企业专门化公共服务和政务服务小程序，优化已有的法治化营商环境公共服务和政务服务便民热线，依托数字化、网络化、智能化数据信息平台的方式，及时受理、审查、分流、处理相关申述，并安排专人全程督办，依法及时向相关办事人员通报处理进度，进而构建零距离、多渠道、点对点、全方位的立体化、系统化、一体化、信息化企业诉求接待和受理机制，从而依法降低企业维权成本和交易成本，更好地服务辽宁经济高质量发展。