高校违纪处分信息公开限度分析

李洋洋

(华东政法大学，上海 200050)

2021年9月复旦大学对三名嫖娼学生做出开除学籍的处分决定，并以纸质形式公布在校内公告栏中，这一行为本无不妥，但张贴示众的纪律处分决定书中却详细记载了三名学生的姓名、学号、性别、专业、违纪具体情节及所受处分等级等信息，且根据前述信息足以准确定位学生为谁，校方在随后的解释中提到该处分决定书仅在校内公示，以警示教育学生，维护良好的校风学风。在复旦大学嫖娼事件过后不久，四川大学对一名在女厕所实施偷拍行为的男生予以开除，但该处分决定书并未公开，仅是以情况通报的形式对此事件的结果进行说明。两所高校针对相同的违纪处分却选择了不同的公布形式，这样的处理结果不禁引人深思。因此笔者选取了包括复旦大学、四川大学在内的21所综合性985高校的违纪处分规定为样本，通过比对后发现虽然均为高等教育水平相近的高校，但对于开除学籍等违纪处分信息是否需要公开的条款各高校文本并不一致，即使规定需要公开的高校对具体的公开范围、公开程度做法也有很大差异。

一、高校违纪处分权的性质

《教育法》第二十九条第四款规定 “学校及其他教育机构对受教育者进行学籍管理，实施奖励或者处分” ，同时《普通高等学校学生管理规定》第五十一条中也规定 “对有违反法律法规及校纪校规行为的学生，学校应当给予批评教育，并可视情节轻重给予纪律处分” ，因此为开展教育教学活动、维护教育教学质量和秩序、规范学生在校行为，高校享有带有惩罚性质的违纪处分权。而对于违纪处分权的性质界定，学界目前存在两种观点，分别为公权力说和私权利说。公权力说也可以叫做行政权力说，这种学说认为高校与学生之间的纪律处分多带有行政权力的特征，即使很多高校在作出违纪处分决定前会进行调查取证，但最终的处分决定完全依照自行制定并公布的违纪处分条例或办法，体现出单方意志性和强制性特征，因此在这一角度下高校处分权应当被视为行政权力，这同样与高校是履行公共管理职能的单位性质所匹配。[1]支持私权利说的学者发现在诸多涉及高校违纪处分权的法律文本中，官方用词多以 “负责” “权利” 等词汇为主，因此根据具体文本、文义来看，这应当是一种权利而非权力。

笔者认为高校虽不直接具有行政主体资格，但其基于法律授予的行政管理职权，而对学生实施处分行为，在这样的情况下所扮演的是行政主体角色，与学生之间形成特殊的行政法律关系而非平等的民事关系，由此产生的诉讼争议应归为行政诉讼范围，这一点法院在 “田永诉北京科技大学案” 中进行了详细说明。[2]因此，高校违纪处分权应当是一种行政权力。同时高校违纪处分权根据处分种类的不同又可以细分为可诉的行政行为和不具有可诉性的内部管理行为。《普通高等学校学生管理规定》中规定了 “警告、严重警告、记过、留校察看、开除学籍” 五种轻重不等的纪律处分，因前四种并不会剥夺受处分者原有的学生身份，没有改变学校与学生之间的教育管理关系，甚至较多高校规定在一定期限后被处分的学生如表现良好，则可以解除受到的违纪处分，因此这四类纪律处分是发生在高校内部管理过程中的不可诉行为。开除学籍作为顶格惩罚的处分行为，在送达后会直接改变学生与学校之间的法律关系并产生减损学生权益的负面影响，因此这种纪律处分被归为可诉的行政行为。[3]当然，在梳理近些年涉及开除学籍的诉讼判决书后可以发现实践中对于开除学籍的性质还存在争议，在判决书中的表述既存在含义与行政处罚等同的行政行为，也存在独立于行政处罚和行政行为外，会与行政相对人受教育权产生冲突的行政处分，但该纪律处分的可诉性已然达成共识。

二、高校违纪处分信息公开的现状

(一)上位法缺失

2010年教育部出台了《高校信息公开办法》以保障社会公众获取高校信息的权利，在《高校信息公开办法》第二条中指出 “高等学校在开展办学活动和提供社会公共服务过程中产生、制作、获取的以一定形式记录、保存的信息，应当按照有关法律法规和本办法的规定公开” ，在第七条中详细列举了具体哪些信息应当由高校主动公开，并以第八条作为补充条款，其中与学生密切相关的公开信息主要指学籍管理、学位评定办法、学生申诉途径与处理程序、毕业生就业指导与服务情况、奖学金、助学金、学费减免、助学贷款与勤工俭学的申请与管理规定等，并未涉及违纪处分信息。2014年教育部公布《高等学校信息公开事项清单》，进一步明确、细化高校应当公开的信息范围，与《高校信息公开办法》相比，主动公开的事项多了学生奖励处罚办法，但仍旧没有包括最终送达的违纪处分信息。2017年教育部颁布的《普通高等学校学生管理规定》作为高校制定本校违纪处分条例或办法的蓝本，不光对违纪处分信息的种类和开除学籍处分的具体情形进行了有限列举，还对高校做出违纪处分的整个程序予以规定，但其中也不存在违纪信息公开环节，反而第五十五条第二款规定 “处理、处分决定以及处分告知书等，应当直接送达学生本人，学生拒绝签收的，可以以留置方式送达；已离校的，可以采取邮寄方式送达；难于联系的，可以利用学校网站、新闻媒体等以公告方式送达” ，这说明违纪信息公开的情况是基于直接送达、留置送达、邮寄送达等前置方式所不满足的条件下，才予以使用的送达方式，并非独立的程序。同样，在2018年修订的《中华人民共和国高等教育法》中，通览全文未提到违纪处分信息公开的问题。违纪处分信息作为高校管理学生过程中必然触及的内容，与表扬、奖励一样具有教育作用，虽不是正面激励，但警示预防效果不可或缺，可上位法规定的缺失直接导致高校针对此问题缺乏参考标准。

(二)文本表述不一

因违纪处分信息公开存在上位法缺失的前提，高校在实际制定违纪处分规定时采取的做法各不相同。笔者选取的是21所985院校，在将这21份样本分类后可以发现，面对违纪处分信息公开与否的问题，共有四种规定方式：首先是完全公开，如《复旦大学学生违纪处分条例》第十七条第一款规定 “处分决定书和解除处分决定书副本应当抄送有关的部门和院系，学生所在院系应当公告决定书副本” ；其次是适当公开，如《浙江大学学生违纪处理办法》第四十二条规定 “处分决定作出后，学校采取适当方式在校内予以公布” ，《中山大学学生处分管理规定》表述与之类似 “处分决定视情况在全校、院(系)或班级范围内公布” ；再次是部分公开，如《厦门大学学生违纪处分规定》第六十三条规定 “处分决定在学校范围内公布，涉及个人隐私、国家秘密等情况的除外” ，《山东大学学生违纪处分实施细则》和《中国海洋大学学生违纪处分规定》也属于违纪处分信息部分公开的类别；最后一种是回避公开，这种除以上六所高校外，其余15所高校在本校的违纪处分规定中并没有提及是否需要公开，而是沿袭了《普通高等学校学生管理规定》的内容，只提到处分决定在作出后进入送达程序，如果难于联系则可以采用公告处分决定书来完成送达。

(三)实际公开各异

除去文本规定的表述不一外，各个高校的实践操作也不同，总结后共有三种形式：一类是在内部系统公开，这种系统是指需要有本校学籍或者本校职工才能登录的校内网络，采用这种公示方法的学校所期望的受众群体限缩在本校内；第二类是高校官网或教务处网公开，这两种网页通常不需要浏览者具有特定身份即可打开，因此虽然看似公开范围狭窄，但实际上社会公众都有机会看到某个学生的违纪处分信息；第三类是传统的张贴在校园公告栏上予以公开，比如文章起始提到的复旦大学公开开除学籍处分所采取的正是这种方法。[4]总而言之，即使很多高校在自己的规定文本中并没有提及违纪处分信息公开事项，但实际操作中还是会选择公开相关信息，差别在于公开范围上有些高校选择控制范围公开、有些高校几近于公之于众，公开程度上有些高校公开信息时以隐去个人信息和详细情节的方式公布，有些高校却采取了类似于实名制的公布方式。违纪处分信息作为一种负面评价，如果在是否公开、如何公开问题上没有一个确定标准，那么对于被处分者而言会引发巨大恐慌和焦虑，尤其是对于还在就读的学生而言，这背后会带来什么影响难以估量。

三、高校违纪处分信息公开的原则

即使《高等学校信息公开办法》中没有明确规定违纪处分信息要公开，但违纪处分信息仍是高校必然会记录和保存的信息，且高校违纪处分权作为一种行政权力，在行政信息公开和依法治校不断深入的背景下，避而不谈此问题无疑会招致在校学生及教职工的质疑，但一味极端地随意公开又会损害被处分学生的个人权益，因此高校公开违纪处分信息应当遵守以下三项原则：

(一)比例原则

比例原则要求实施行政管理行为应兼顾目标的实现和保护相对人的权益，如为实现目标可能对相对人权益造成某种不利影响时，应将这种不利影响限制在尽可能小的范围和幅度内，保持二者处于适度的比例。高校与其他行政管理主体相比极具特殊性，所面对的群体是国之未来的学生，不论是哪所高校的违纪处分规定制定之目的并非单纯惩处，而在于惩罚与教育相结合，二者中教育仍然是中心所在，因此在公开违纪处分这类负面信息时要尽可能对可预期的侵害进行把控，降低这种侵害对学生造成的不利影响，尤其是公开不可避免会与学生个人隐私权引发冲突，那么学校应积极采取措施将这种冲突所会带来的侵害限缩到最小。[5]以前述两个学校为例，复旦大学公开三名嫖娼学生时，将其专业、学号等特指信息皆一并公布，这已然侵犯学生个人隐私权。因此高校在公开违纪处分信息时应当模糊化的信息包括姓名、学号、专业、导师等指向性内容，而具体的违纪情节、公开渠道、公开时间等要审慎定夺。[6]违纪处分根据违纪程度分为五类，那么性质不同、危害不同的违纪情节理应匹配范围不同的公开程序。高校与学生本就是不平衡的两个主体，尤其面对违纪处分时，高校拥有绝对的话语权，其中的单方性、强制性不言而喻，故将比例原则贯彻于违纪处分信息公开过程中于高校而言，是要求其以理性的方式、慎重的态度寻找公权与私权的平衡点，以教育警示作用最大化、保护学生目的最大化、权益侵害最小化为不可或缺的原则。

(二)以人为本原则

与高校违纪信息公开牵涉最密切的是学生的隐私权，而隐私权又是人权的重要组成，高校作为公共管理单位，其角色定位决定了很多时候并不能为学生隐私权提供全面的保护，但这不应当是高校克减学生权益的借口，尤其在违纪处分信息的公开问题上，学校更应坚持以人为本原则。以人为本原则实质上是高校对于每一个学生作为一个平等自然人所持有的一份尊重，它有多种表现形式，对于个人信息的保护和处理也应当视为尊重的一种。高校违纪处分的根本任务在于帮助违纪学生正视自我、纠正错误，但在互联网时代，数据储存的永久性对信息公开提出了更高的要求，如果高校仅是出于自己的考量而对学生的隐私要求持漠视、不理解的消极态度，那么这有可能对被处分的学生施加反作用，使其处于舆论的风口浪尖，从而导致巨大的心理压力和痛苦。同时以人为本原则也强调对待的一致性，高校在考虑是否要公开违纪处分信息时应看重每一个学生的发展和未来，不因身份或背景的不一致而选择性公开，坚持以人为本原则坚持基于被处分者的学生身份不受其他附加因素的干扰。[7]

(三)价值衡量原则

高校对于违纪处分信息是否应当公开的核心取决于多种价值的衡量取舍，既包括违纪处分做出的时间、空间，也包括社会氛围对高校提出的要求。因此在面对违纪处分信息公开所引发的多价值冲突时，高校不能这次偏向于某种价值，就一直偏向于某种价值，在不同的违纪处分公开情况时，要确定不同的优先保护取向。如学生嫖娼事件和学生偷拍事件处于同一个违纪等级，但前者侵犯社会管理秩序和公序良俗，并不涉及高校师生利益，那么在这种情况下并不需要以牺牲学生权利的方式维护公共利益，因此此时的违纪处分信息可以选择不公开或者不完全公开；而学生偷拍事件发生在校园内，受害者或潜在受害者是高校师生，这必然侵犯高校管理秩序和师生安全，由此受到的违纪处分信息已然不具备私人性，应当以恰当的方式予以公开。实际上师生对于违纪处分信息公开的需求并不相等，基于与违纪行为的利害关系，呈现出警示价值向外逐层递减的状态。[8]其次，对于已经确定的优位价值要确定最终的保护程度和次位价值如何平衡，这个问题其实涉及的是违纪处分信息决定公开后的一系列问题，公开的方式不同影响力范围自然不同，公开程度的不同也会决定寻找优位价值和次位价值平衡点的难易。最终，要考虑的是如何论证这种价值取向的合理性，既然决定公开违纪处分信息，那么受众群体必然不限于被处分者一人，因此高校做出决定的理由应当符合较多数普通理性人对于这个问题直观判断，以此达到价值衡量中的实体公平公正。[9]

四、高校违纪处分信息公开的途径

(一)制定违纪处分信息公开规则

“法治应该包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制定得良好的法律” ，但目前与高校公共管理相关的几部教育法律及规定办法中均未提及违纪处分信息公开问题，实践中各所高校所公开违纪处分信息所依据的往往是本校内部制定的违纪处分条例或违纪处分办法，因此这种内部制定的规定是否科学合理是直接影响违纪处分信息公开是否适度的根本原因。且在阳光治校、依法治校的背景下，制定违纪处分信息公开规则既是对本校师生正当知情需求的回应，也是对高校实施公共管理行为的自我监督、自我约束。但基于国内高校违纪处分信息公开现状可以发现，高校在实施违纪处分信息公开行为时存在偏向公共管理目的而轻视学生权利保护的现象，这和惩戒与教育相结合原则相背离，更与比例原则相矛盾。[10]我国高校在制定违纪处分信息公开规则时，首先在开篇就应明确公开与不公开的基本立场，本校是以公开为原则、不公开为例外或反之，而非将这一点隐没在规则的尾端或混杂在其他内容中；其次，违纪处分信息的公开权由谁行使也要在规则中说明，是属于校级组织还是院级组织，而非公开权在院校间随意流转；最后，以有限列举加兜底条款的形式说明哪些情况下违纪处分信息必然会被公开，例如用于学校或教育部门的信息数据统计，为配合行政机关、司法机关的正当调查程序，或者取得学生本人、家长的同意下予以公开。

(二)明确违纪处分信息公开界限

为避免高校在违纪处分信息公开问题上自由裁量权的过度滥用，除了要有严谨科学的规则存在外，也要明确公开的广度和程度，而这个过程中必然要贯彻比例原则。正如前文所述，与违纪情形联系越紧密的师生对于违纪处分信息公开的需求度越高，因此在广度问题上，不同类型的违纪处分对应的公开范围应当不同，低阶的违纪处分在没有特殊要求下可以将范围控制在院级或者班级等小范围，而无需大肆张扬。又或者通过设置不同的公布方式来把控公开范围，高校现有的公开途径包括内网公开、官网公开和公告栏公开，那么除开除学籍处分外，可以将警告、严重警告、记过、留校察看等不可诉的内部管理行为公布在公告栏中，一方面由于这四种违纪处分具有可解除性，有限公开是对知错就改的学生的一种保护，另一方面线下公开的方式在一定程度可以保证较多在内部阅览，避免互联网的开放性、永久性对学生权利造成不可逆的侵害。在程度问题上，要根据事件性质、影响后果、处分预期效果等多种因素具体分析，杜绝极端的绝对化公开方式。一份完整的处分决定书包括个人信息、处分事实、处分理由和依据，而这四部分信息要分割处理。个人信息常等同于个人隐私，因此这里要使用模糊化方式，可以某某学生、某一男生/女生等表述代替姓名、学号等识别信息；而处分事实的详略基于违纪性质的恶劣程度，避免小题大做或大题小做等情况出现；处分理由和依据这部分是论证违纪处分合理性、合法性的核心，因此这部分内容在表达时要清晰完整、具有逻辑性，既能说服被处分的学生，也要说服公开后的受众群体。对违纪处分信息公开界限区分的越明确越具体，既是对学生隐私的保护，更是对违纪处分公平公正的执行。

(三)建立违纪处分信息公开救济渠道

根据现有的《普通高等学校学生管理规定》我们可以发现，违纪处分信息最终敲定要经过高校调查取证——学生陈述申辩——决定做出违纪处分——送达违纪处分决定书——学生申诉等五个环节，其中学生申诉是救济的专门途径。在《普通高等学校学生管理规定》中也专门列出一章来详细规定学生受到违纪处分后可以通过高校学生申诉处理委员会和高校所在地的省级教育行政部门两级申诉的方式来获得救济，但违纪处分信息公开是整个违纪处分决定最终确定后才会出现的行为，那么必然已经经过学生申诉环节，因此需要针对违纪处分信息公开问题建立新的救济渠道。虽然违纪处分权是行政权力，但违纪处分信息根据轻重等级分为可诉与不可诉的两类，因此新的救济途径也可以据此分为两类。其中因不可诉的内部管理行为而产生的信息公开纠纷可以参考《个人信息保护法》第46、47条规定的内容制定救济规则，如学生在发现学校错误公开违纪处分信息后，拥有向学校请求停止侵害、及时删除错误信息的权利或请求学校以合理方式消除影响，更正、补充信息的权利等，并按照第50条规定建立高校违纪处分信息纠纷便捷的申请受理和处理机制。而因可诉性的行政行为产生的信息公开纠纷则可以参照《政府信息公开条例》第51条规定 “公民、法人或者其他组织认为行政机关在政府信息公开工作中侵犯其合法权益的，可以向上一级行政机关或者政府信息公开工作主管部门投诉、举报，也可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼” ，以行政复议或行政诉讼等方式得到应有的权利救济。