韧性治理：基层治理共同体的运行机制与优化路径——关于浙江省F 区“民呼必应”的调查研究

○ 鲁华君

习近平总书记指出：“社会治理是一门科学，管得太死，一潭死水不行；管得太松，波涛汹涌也不行。要讲究辩证法，处理好活力和秩序的关系。”从“建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”到“打造共建共治共享的社会治理格局”，充分体现了党和政府对社会治理认识的进一步深化，回应了新时代基层社会治理实践的深刻变革。如何从社会治理的演进嬗变中找到中国特色基层社会治理共同体运行机制与行动策略，对于推进基层治理、保持社会稳定具有重要意义。笔者以浙江省F区“民呼必应”的基层治理服务体系为个案进行研究，尝试搭建“韧性治理”赋能基层治理共同体的分析框架，包括从空间韧性、组织韧性、机制韧性和技术韧性为视角的运行机制，以及从价值共识、制度创新、利益整合、技术赋能等维度打造幸福共同体、有机生命体、社会联合体和数字融合体。

一、实践个案：F区“民呼必应”基层治理服务体系

早在2003年，时任浙江省委书记习近平同志在杭州调研时就曾提出，要坚持民有所呼、我有所应，民有所呼、我有所为。根据习近平总书记指示精神，2021年，F区在浙江省委全面推进数字化改革的背景下，坚持“小切口，大场景”要求，从解决老百姓的急难愁盼问题入手，坚持构建党建统领、多元融合的“民呼必应”基层治理服务体系。

（一）具体实践

“民呼必应”基层治理服务体系主要按照“1＋2＋4”架构体系进行建设：“1”即一个民呼必应数字驾驶舱，作为应用场景的数据和指挥中心。“2”即服务端和治理端两端，其中，服务端为应用场景入口，主要面向居民群众、“两代表一委员”、网格员等用户，集成“12345市民热线”“联名桥人大代表提案”“数字政协”等民意反映渠道；治理端为应用场景的工作后台，主要由工作人员使用，按部门、镇街、村社、小区四级分层定制操作界面和权限。“4”即数据动态（围绕基层社会治理人、房、车三大要素，建立起包括居民群众、车辆房屋、地图信息等基础数据库）、掌上服务（建立起“居民群众、小区、村社、镇街、区级”五级架构，实现群众诉求提交后，由下到上逐级兜底办理）、先锋力量（围绕“党建＋数字化”模式定位，实现对全区1300余个党组织、1.1万余名党员干部的实时一体指挥）、智慧管理（实现对基层治理态势的研判和对单位、个人参与基层治理服务绩效的数字化考核管理）四大功能模块。

（二）主要实效

通过数字化改革打破基层治理工作的瓶颈，赋能各级基层党组织更好统筹政府、社会、市场等多元主体力量，共同参与治理服务，展示出共同体较为强大的整合和动员能力，有效推动基层治理效能提升。

一是坚持党建统领，多元主体全网统管。发挥党总揽全局、协调各方的领导核心作用，立体整合政府、社会、市场、公民等多方资源力量参与基层治理。F区制定《关于推进“党建统领·基层智治”工作的实施意见》，系统融合街道大工委、社区大党委、城乡组团捆绑、镇街组团联村等机制，固化“昼访夜谈”调查研究、党员干部进村社报到服务等党建统领基层治理有效做法。同时，依托数字化应用场景，把各级党组织、政府、社会组织、市场主体下属党员干部群众都纳入平台，一体指挥管理，参与基层治理服务。

二是聚焦好用实用，群众需求及时受理。聚焦群众感受最直接的民意采集业务，依托浙里办、浙政钉等重要政务服务平台，精简群众诉求申报操作步骤，整合“12345”投诉热线、人大议案、政协提案等民意渠道，“智慧物业”“安心家政”“智慧民政”社会组织等服务平台，实现群众需求一端受理、一键智达。如，F区首个试点使用应用场景的J社区，居民群众已形成了使用该服务体系的习惯，2021年1到10月的信访量相比上一年同期，从23件下降为6件。

三是实施全域协同，治理服务快速办结。发挥党建统领的独特优势，打破政府、社会、市场边界壁垒和部门、镇街“条块”框架，为群众提供一站式服务。纵向构建“村（居）民群众-网格（小区物业）-村社-镇街-区级”群众诉求自下而上反映、逐级接诉即办的工作闭环，统筹多元主体力量共同承办群众需求，形成全域协同、全科办理的工作模式。同步推行首问负责、即时响应、限时办结三项机制。如，在小区、村社两级，一些小区业主家电维修、社区居家养老、幼儿课后托管等民生小事基本都能在当天被小区物业、个体工商户、村（社区）、志愿服务队等快速办结。

四是实行系统考评，工作责任一贯到底。以群众满意度为主要内容，建立多领域多层级全覆盖的考核评价体系。开发群众满意度五星评价功能，每件事项办结后，群众可对办理情况进行评价，系统后台自动形成“一事一档”，以此数据为依据建立考评机制，将各单位、个人的办件情况，通过办件量、办结率、及时率、满意率“一量三率”等核心指标进行量化，按照30%和50%的比例分别纳入部门和镇街社会评价，并作为所有单位“大党建”和信访工作考核重要内容，以及党员干部和村社两委班子个人年度考核内容，倒逼全体党员干部持续转作风、提效能。

二、韧性治理：基层治理共同体的运行机制

当下社会共同体运行过程中容易产生治理困境，如，受传统治理习惯影响，治理主体间容易产生“信任不足”；公民综合素质参差不齐，治理过程容易产生“参与不足”；上下级的数据在使用过程中容易产生“共享不足”等问题。基于此，必须将多元主体包括政党、政府、社会组织、市场及公民等纳入一个空间治理体系，以韧性治理的维度去创新基层治理共同体运行机制。实践证明，党、政府、社会组织、市场、公民等之间互动良好，就能形成较为默契、相互理解和密切配合的治理关系，进而奠定基层治理的稳固基础。韧性治理强调管理系统的适应能力，强调要调动多方主体的积极性和创造力，特别是在复杂多元的风险情境中实现动态的结构调整与功能优化，提升组织韧性、机制韧性、空间韧性、技术韧性，发挥柔性协同、制度创新、管理闭环、数字赋能机制的合力效能。

（一）以组织韧性提升为保障，发挥柔性协同机制的基础性作用

与传统基层管理模式相比，韧性治理强调柔性化治理。柔性治理是指“政府、社会组织和公众等治理主体，秉持以人为本、平等自主、公平正义的基本理念，以党建引领，通过采取理性沟通、协同合作等非强制性手段，形成整体性治理框架，共同应对公共事务”。在这种形态下，政府的管控色彩逐渐淡化，友好协商、协同合作的引导者角色日趋显现；参与者之间不再是单一向度关系，而是互利合作、平等协商的多元关系，实现了互利共赢。韧性治理彰显出现代基层治理的行动理性，契合其内在需求，合作共赢的目标更多的是强调理念和执行上的协同。如，F 区J 社区许多居民通过“民呼必应”系统反映楼道内飞线问题严重，安全隐患巨大。于是，J 社区通过治理服务体系，将问题交由该社区大党委协同办理。作为该社区大党委牵头单位的区委办公室接到问题后，先后多次牵头组织召开业委会、物业、小区议事代表、四大运营商、社区等相关人员协商会并一次次现场察看，从各抒己见到汇聚众智、凝聚共识，从弱电箱的处理到过道区块飞线的讨论，思想的碰撞、智慧的交融终于画出了最大的同心圆，各方力量的汇聚最终攻破了这一难题。

（二）以机制韧性提升作支撑，发挥制度创新机制的调节作用

随着改革进程不断向纵深推进，利益格局深刻变化、社会结构深刻分化、思想观念日益多元化、矛盾诉求逐渐异质化的特征日渐明显。这些都对基层治理带来了“如何凝聚共识、何以形成一致行动”的挑战。韧性治理的一个重要功能就是通过民主协商、制度创新等手段来规范社会行为、协调交往关系、形成一致意见、促进一致行动，从而更好地达到整体性互动状态，不断增强社会成员之间的情感交流和信任合作，形成社会凝聚力。多元主体更愿意以平等合作的态度融入基层治理之中并努力贡献自己的力量。以老旧小区加装电梯为例，各地一直存在“高层住户叫好，低层住户反对”的难题，在F区也同样存在。如，Q小区很多高层居民通过“民呼必应”服务体系反映了该问题，区住建局决定通过创新机制以听证会形式解决，邀请街道人民调解员、退休老干部、电梯设备专家、律师等担任听证评议团成员，并提前15 天在小区里公示了听证会相关方式及流程。听证评议团经初步合议向双方释明意见，经前期组织对表决事项的统计，A 楼加装电梯涉及的10户业主中，7户表决同意加装电梯、1户反对、2户弃权。听证评议团认为，符合民法典及《杭州市老旧小区加装电梯管理办法》等法律法规对相关报批条件的规定，应予准许。

（三）以空间韧性提升打基础，发挥管理闭环机制的导向性作用

依托“民呼必应”基层治理服务体系中数字化应用场景中的群众诉求智能分类、自动推送功能，完善分层分类服务解难机制，形成微事村社办、小事镇街办、难事联动办的全域协同工作模式和工作闭环。如，对小区、群众个人的需求，由应用场景分类后推送至相应主体，通过“小区物业依单办＋个体商户接单办＋‘微心愿’主动办”模式予以快办快结，形成“小闭环”；对村（社区）、乡镇（街道）层面的问题，由应用场景分层推送至村社、镇街层级，依靠街道大工委、社区大党委、城乡组团捆绑、镇街组团联村、百日解百难等载体，充分动员政府、社会、市场等层面力量协同推进办理，形成“中闭环”；对全区性综合性难题，由应用场景进行智能筛选形成问题库，通过“昼访夜谈”调查研究等形式出具“调研报告”，列入年度“民生实事”项目，适时予以解决，形成“大闭环”。根据第三方机构测评，F区自2022年6月以来，群众对政府工作整体满意度同比上升约13%，对全区环境卫生、交通秩序、市政管理等民生热点领域服务满意度平均提升了约17%。

（四）以技术韧性提升添动力，发挥数字赋能机制的保障性作用

传统治理方式“不能有效突破原有体制的碎片化、断层化、链条式格局，需以数字化思维通过力量和资源的融合，构建起网络化、整体式、协同式基层治理体系”。在基层数字治理过程中，以数字赋能党建，以党建引领治理，激发各方内生动力，有效破解基层治理“九龙治水、各自为政”的难题，就是一种全新有效的治理方式。如，F区针对疫情精密智控需要，利用“民呼必应”基层治理服务体系，在“数据动态”模块中，通过“一网统管”数据共享中心，联通区级统一地址库、公安户籍管理系统等基层治理平台，归集居民、房屋、车辆等相关数据，建立起涵盖职业、年龄、政治面貌等101项村（居）民身份标签，房屋地址、面积、业主等17项房屋管理信息，号牌、车主、进出小区时间等9 项车辆动态数据的社会治理数据库。以此为基础，通过对比碰撞人员信息和所有高清摄像采集数据，建立算法模型，开发重点人员小区内轨迹追踪、健康码红黄码人员进出小区预警等疫情防控功能，为基层党组织精准动员防疫力量等提供了数据支撑。

三、优化路径：基层治理共同体韧性功能的实现

现代社会是一个高度复杂的社会。基层治理共同体的行动逻辑应是发挥多元主体的同频共振作用，既要从结构性机制入手，搭建国家、政党与社会、民众之间合作互动的制度框架，也要以程序性机制作保障，为多元主体广泛参与提供便捷有效的渠道，达到“价值共识凝聚耦合、制度创新丰富实践、多元主体利益整合、科技支撑技术赋能”的目的。

（一）价值共识，以系统治理机制打造幸福共同体

基层韧性治理共同体通过党建统领、系统集成、高效协同、整体推进的方法贯穿到基层治理的全过程，实现国家、社会与公民的良性互动。一是强化顶层设计。面对不断变化的社会环境，在社会治理过程中，要坚持和加强党的政治引领、组织引领和制度引领，从治理领域、治理主体、治理法规、治理制度、治理方式等方面进行全方位系统规划，只有实现多元主体嵌入、系统资源整合、治理行为优化、职责边界清晰，才能不断提升治理韧性和治理效能。二是强化源头治理。基层社会治理必须注重从源头上防范化解重大安全风险，在突发事件、公共安全、群众信访、公共卫生、网络舆情等方面着眼着力，开展风险监测和预警，坚持常态管理和非常态应急相统一，提高区域内整体治理系统的稳定性。三是加强协商治理。服务群众是基层政府的治理目标，以实用和务实为导向让居民充分参与，通过民主协商机制嵌入治理过程，提升居民体验度，激发居民活跃度。对于治理过程中出现的新问题、新矛盾和新分歧，继续组织利益相关方进行民主协商，把“民办”和“民议”动态持续地结合起来，推动形成基层微治理。

（二）生态整合，以柔性治理机制打造有机生命体

构建党领导下的政府、市场、社会组织、公民等协同共治的基层治理生态体系，使其具备高效稳定、高度适应和行动一致的治理韧性，切实增强基层社会治理的组织力，真正实现就地解决问题。一是坚持党建引领。由党委牵头开展基层治理工作可加强基层的资源调配能力，引导各方主体有序参与基层治理，特别是要建立以社区党组织为主导的社区、业委会、物业、志愿者在基层治理的有机配合和联动机制，化解“碎片化”治理困局。二是激发社会活力。推动“放管服”改革，建立社会组织孵化基地，鼓励和引导社会组织的自主性和积极性，整合各类资源构建联动机制，建立社会力量参与治理服务的统一端口，发挥其凝聚社会共识、传递社会需求和提供社会服务的功能。三是扩大群众参与。引导群众开展自我管理、自我教育、自我服务和自我监督，提高基层治理群众参与度，把主场和主动权交给群众，零距离议事、面对面沟通，实打实回应群众关切；同时，通过网络平台建设，实现远程协商民主，推动实现基层治理扁平化。

（三）制度重塑，以创新治理机制打造社会联合体

注重基层治理空间层次性，打造权责明晰、高效联动、上下贯通、运转灵活的基层治理韧性制度体系。一是实现上下联动。建构“纵向到底、横向到边”的基层治理网格系统，在横向上构建“党委领导、政府负责、群团助推、社会协同、居民参与”的韧性基层治理共同体的最大同心圆；在纵向上着力打造韧性治理协同链，明确基层党委政府、社区党委会、居委会以及业委会等不同基层治理主体的职责功能和职能界限。二是强化思维韧性。以发散性思维推动社会治理，其过程体现为“问题研判-制订方案-征集民意-实施与反馈”，广泛收集民意，获取更多的治理方案。三是加强流程再造。以“全周期治理”理念为指导，从源头、过程和结果等三个维度加强精细化韧性治理，强化事前、事中、事后全流程共建共治的实现路径。

（四）技术赋能，以数据治理机制打造数字融合体

在万物互联的数字时代，必须持续优化社会治理效能，加强数字治理应用场景，加快数据化、网络化、智能化平台建设，积极拓展基层社会治理新空间。一是强化治理预警。健全完善一体化信息采集、会商研判、指挥调度、应急处置的综合指挥服务体系，提升基层安全类数据的采集、汇总、应用能力，提升全时空、全地域安全预警预报、防控指挥能力，有效解决预警信息发布的“最后一公里”问题。二是优化信息分析。为破解治理碎片化问题，在整体性治理范式下，通过打破信息壁垒、及时有效共享数据，形成跨部门、跨区域、跨领域的合作，实现社会治理诸多问题最多跑一次、一网通办。三是实现数据互联。充分利用互联网、大数据、人工智能等现代信息技术，构建大数据驱动的全时空全场景基层治理服务平台，实现信息孤岛的无缝对接，构建大数据公共安全部门合作机制，在确保数据安全的前提下，以数据驱动倒逼线下基层治理变革。