高等教育治理现代化的法治之道

杨再峰，高 鹏，潘燕婷

(1.梧州学院 教师教育学院， 广西 梧州 543002;2.上海财经大学 公共经济与管理学院， 上海 200433)

法治是国家现代治理的基本方式。教育治理是国家治理体系的重要组成部分，《中国教育现代化2035》将法治作为战略目标之一[1]。历经时代发展，大学成为现代社会中最重要的组织机构之一，并且其重要性与日俱增[2]。大学是民族灵魂的反映[3]，大学的性质使其成为推进教育治理现代化的关键。在一定程度上直接影响其他领域实现现代化，推进法治方式是中国高等教育管理体制机制改革的发展趋势，如何推进治理法治化成为当前我国高等教育领域改革最热门话题之一，受到社会各界关注。2020年教育部印发《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》，加速了我国高等教育治理现代化法治进程。[4]

1 法治是高等教育治理现代化应有之义

厘清法治与高等教育治理现代化之间内在逻辑关系，成为推进高等教育治理现代化法治的首要任务。高等教育的性质使其成为现代治理法治化的重要对象，法治是高等教育治理现代化的内在要求，是高等教育治理现代化的应有之义。

1.1 法治是高等教育治理现代化的载体

法治思想在我国历史源远流长，如《淮南子·氾论训》中就有“知法治所由生，则应时而变；不知法治之源，虽循古终乱。”所倡导的认法及法治思想。高等教育治理现代化法治的实质是高等教育领域相关法律制度建设及实施情况。民国时期是我国近代积极探索高等教育相关法律制度建设的启蒙期，如蔡元培主持制定的《大学令》，是我国近代高等教育的第一个法令，使得民国高等教育治理和制度具有较为完整的体系。中华人民共和国成立之初，我国高等教育在向苏联学习相关立法制度进行了艰苦探索，但未建立起一套完整高等教育立法体系。

为促进高等教育健康有序发展，探索相关法律制度建设势在必行。在总结过去经验的基础上，20世纪80年代初国家印发《中华人民共和国学位条例》(以下简称《学位条例》)[5]，《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)[6]，尔后《高等学校章程制定暂行办法》(2011年)[7]、《加快推进教育现代化实施方案(2018—2022年)》(2018年)[8]、《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》(2018年)[9]、《关于进一步加强高等学校法治工作的意见》(2020年)[10]等国家层面的高等教育相关立法条文陆续出台。此外，许多地方政府也发布区域性相关政策文件，在微观层面各高校也制定了各种相应的规章制度。我国高等教育治理现代化法治思想以各种相关法律政策文件为载体表现出来，如,高等教育事业发展、学位授予、高校依法办学、内部治理结构和组织框架，以及各管理层级、系统之间的职责权限，管理的程序与规则等。高校各种责任权利等均反映在这些法律政策文件里，保障了我国高等教育事业的整体发展。法治规定高等教育治理现代化制度建设，促进高等教育治理规范化、科学化、程序化。加快推进教育法治，依法治教、依法办学、依法治校的制度建设，使得我国高等教育改革发展有法可依。特别是，近年来随着高等教育法制建设的快速发展，与高等教育相关的法律法规应运而生，这些法律法规共同促进高等教育事业的发展。依法治教、依法治校，建设现代大学制度，推进高等教育可持续发展。

1.2 法治是高等教育治理现代化的重要内容

高等教育治理现代化的提出，是为了建设教育强国，是高等教育治理范式变革。高等教育治理现代化既是理念现代化也是实践现代化。高等教育治理现代化包括教育理念、体系、制度、内容、方法等现代化，内容涉及教育法治、政府管理服务、教育督导体制机制、高校治理结构、现代学校制度等。由此可见，高等教育治理现代化是一项系统复杂的工程，在诸多内容之中以法治是高等教育治理现代化的关键，法治是其他内容建设实施的基础。法治是完善的高等教育法律和制度规则，是对法律法规的遵守执行，是实现民主治理、科学治理的保障。

法治确立了高等教育治理的模式，贯穿于高等教育治理体系和治理能力之中。高等教育治理现代化要求提高教育法治化水平，构建完备且适应当今高等教育发展的高等教育法律法规体系，健全各类高等教育机构办学法律支持体系，健全高等教育法律实施和监管机制。高等教育治理体系建设要求建立健全高等教育法律体系，使得高等教育治理做到有法可依，执法有据，高等教育能够依法治教、依法治校。高校法治工作是学校工作的重要方面，既具有把握方向、顶层设计的引领性作用，也具有支撑保障、化解矛盾的基础性功能。高等教育治理是依托《高等教育法》等得以实现，《高等教育法》使得高等教育治理方式规范化和具体化，高等教育治理是随高等教育法律变化而变化的。

1.3 法治是高等教育治理现代化的外在表现

法治是高等教育治理现代化的重要表现。法治既是高等教育治理现代化的载体和重要内容，又是高等教育治理现代化的重要理念。良法是高等教育治理现代化的外在表现，以良法来实现高等教育善治。在高等教育治理中法治保障了不同群体的利益，如，《学位条例》规定具有一定学术水平的公民，都可以按照本条例的规定申请相应的学位；《高等教育法》规定了高等学校学生的合法权益，受法律保护等。

21世纪以来，我国高等教育事业发展取得巨大成就，目前我国已拥有世界上最大的高等教育发展规模。但是，高等教育发展也面临着资源供给不均衡，地域及校际之间的教育发展差距明显等问题。因此，高校应抓住实施新修订《高等教育法》的契机，以建立现代高等教育治理体系和现代大学制度为目标，更新高等教育行政法治理念，调整高校行政管理方式，强调高校行政程序价值，对政府与大学之间的行政法律关系进行深层次的调适。以法治思维和法治方法抓高等教育治理，推进高等教育治理体系和治理能力现代化，回应高等教育治理问题。

2 高等教育治理现代化的法治之困

目前，我国的高等教育治理已取得一定成效，但随着社会发展，高等教育在改革和发展中也出现各种问题，现行的高等教育立法、执法等难以适应高等教育治理的内在需求。

2.1 高等教育立法体系难以满足高等教育改革的需要

高等教育系统作为社会重要组成部分，不仅为社会发展培养人才，更是推动社会发展的重要力量。高等教育为适应现代社会发展而不断变革，我国高等教育就是在改革中不断发展、不断前行，其改革的步伐从未停止。

这种改革举措体现在多方面，如高校办学由过去的“条块分割、部门办学”的体制，转向“共建、调整、合作、合并”的管理体制，高等教育理念由精英教育变成大众教育、普及教育，及近年出现的“双一流”建设，高等教育领域人工智能出现等。过去高等教育追求规模扩张，现在高等教育到了更加注重内涵发展的新阶段。随着高等教育改革的不断深入，高等教育改革发展所面临的挑战更为艰巨。

经过多年不断补充、修订和完善，我国高等教育立法框架已逐渐成型。但是，在法律条文之间尚留下一些空白和不一致。社会发展的不确定性导致高等教育发展的不确定性，高等教育领域新问题不断涌现，多种因素交织使得高等教育立法变得愈加艰难。高等教育领域立法出现跟不上高等教育改革发展变化的情况，高等教育立法难以满足高等教育需求。高等教育法律主要是针对现有高等教育领域的常规问题，而对于新领域、新学科的出现，高等教育存在立法盲区。如近年兴起的人工智能，促使高等教育考虑培养人工智能人才，许多高校开设人工智能专业，教育部也印发了《关于高等学校加快“双一流”建设的指导意见》[9]，但对人工智能可能涉及相关理论性等潜在风险问题尚未提出如何应对和处理，由此可反映出高等教育立法可能会滞后于高等教育改革的需求，高等教育领域法律监督机制和程序无法及时跟上现实发展需求。

2.2 高等教育执法效能难以适应高等教育行政方式的转型

教育行政方式影响高等教育发展活力。依法行事、依规办事是高等教育治理过程中法治制度执行的体现。个别大学还依靠那些未见诸文字的惯例和人们共同遵守的经验行事[11]。高等教育治理现代化要求改变以往教育行政方式，提倡“管办评”分离、简政放权、高等教育评价改革，将高校职称评审下放到学校等转变，赋予学校更多的自治权及自主性，这种变化也体现高等教育执法效能更加复杂。基于现有的高校法律条文，各高校发展所面临的问题均不同，高等教育行政方式具有特殊性，在短时间内高等教育执法难以嵌入校级层面的这种行政方式的转型，高校依法行政能力还有待提升。学校办学自主权进一步落实，内部治理法治化、制度化、规范化的要求更为凸显，师生对民主、法治、公平、正义的诉求日益增长，参与学校治理和保障自身权益的愿望更加强烈。

2.3 高等教育纠纷解决机制难以回应权益保障的诉求

高等教育发展涉及人数众多，难免产生各种矛盾纠纷，这些纠纷涉及行政、民事及刑事类型，体现在学术权力、学位授予等方面。随着社会发展，师生们的法律意识在不断增强，高校被学生起诉、被教师起诉等情况时有发生，高等教育领域纠纷事件也并不少见[12]。对于高校纠纷，已有的相关法律条文内容对纠纷异议都有提到，如《学位条例》规定对于授予学位的决议和决定持有不同意见时，可以向学位授予单位或国务院学位委员会提出异议。学位授予单位和国务院学位委员会应当对提出的异议进行研究和处理。高等教育法在宏观层面提出保障不同群体权利，如《高等教育法》明确提出学生的合法权益，受法律保护。社会治理需要“定分止争”，高等教育发展涉及多方利益群体。但从现实来看，高等教育纠纷解决机制难以及时回应教师与学校、学生与学校之间不同群体权益保障的诉求。高等教育相关法律条文较多从宏观或中观层面提到不同群体具有诉讼权利，但在微观实践层面可操作性还有待加强。从目前看，高校教育纠纷机制解决在申诉、诉讼及行政复议等机制还存在局限性。

3 推进高等教育治理现代化法治之策

人类社会发展的事实证明，依法治理是最可靠、最稳定的治理[13]。法治是高等教育治理现代化的重要依托，高等教育要为国家培养高质量人才，应先有与之相应的治理环境。

3.1 健全高等教育立法体系，以良法促进善治

制度是治理之本，法则是制度之根。高等教育法治建设和高等教育法律体系的完善正在推进高校良法善治的发展。高等教育治理现代化应以立法为保障，健全高等教育立法体系是高等教育治理现代化法治之首。在推进高等教育治理现代化进程中，应加强高等教育相关法律条文的出台，只有法律体系健全，才能通过良法促进善治。高等教育领域立法体系的建设主要包括制定新法和修订旧法。

首先，高等教育新法制定。高等教育随着社会发展不断改革调整，高等教育事业发展所面临的新问题及新挑战在不断增多，如人工智能、“双一流”、高等教育国际化、新型研究型大学、区域高等教育发展、高等教育治理体系、高等教育线上教学、高等教育思政课程改革、劳动教育等新领域，乃至在大数据背景下各种智能技术在高等教育领域中渗透，这些是高等教育发展的方向，过去高等教育立法涉及新内容较少，甚至有些内容尚未涉及到。在推进高等教育治理现代化背景下，应加速对这些领域制定相关法律法规，通过将相关法律法规细化、以便在解决新领域出现的问题时有法可依。

其次，是修订旧法。法律制定是基于时代社会背景的，如2004年，我国对1980年发布的《学位条例》进行相关修正。1998年，我国首次出台《高等教育法》作为我国高等教育领域宪法，维护高等教育事业的有序发展。现代社会发展日新月异，高等教育发展环境也在变化，应根据社会发展对旧法做出相应修正。2015年,全国人大根据《教育法》新规对《高等教育法》做出新的修正，增加了高等教育社会责任感等。与旧法相比修正后的《高等教育法》有了明显的变化，是对已有做法和规定的强度升级和持续化。2018年再次对《高等教育法》进行修正使得其更能体现时代性。

此外，高校内部制度建设。学校要健全领导机制、加大法治工作力度，以法治思维和法治方式引领、推动、保障学校改革与发展，努力在法治高校治理中发挥引领示范作用。在治理过程中健全学校相关制度条文的解释和修订程序，使这些制度条文与高等教育法的适用性有机统一。遵循高等教育规律和法律保留原则，积极主动利用制度，修订、完善、推进制度创新，做到重大改革于法有据、于制度有据。加强统筹规划，提高制度供给水平和制度建设质量，推动形成以章程为核心，规范统一、分类科学、层次清晰、运行高效的学校规章制度体系。健全校内规范性文件制定发布机制，明确起草、审查、决定、公布的程序，明确合法性审查的范围和具体办法。

3.2 规范高等教育执法行为，提升高等教育行政效能

高等教育治理过程中应提升法的效能。行政上为社会第三方参与高校治理腾出空间，如高校专业认证，由社会第三方组织来执行。促进高等学校依法治校、科学发展，依据教育法、高等教育法及其他相关法律法规，本着既有利于推进教授治学、民主管理，也有利于调动基层组织积极参与治理。同时，高等教育治理过程中要利用大数据、人工智能等现代技术促进监管理念和机制的创新，通过“技术治理”实现监管的数字化、稳定化、动态化和精准化，加快事前干预向事中事后监管的转型，避免高等教育治理过程中的监管缺位或过度监管。过去高等教育法实施的“软化”在很大程度上源于教育执法体制机制不健全，导致有法但执法不严。在推进高等教育治理现代化的过程中，有必要探索高等教育行政执法机制的创新，尽快解决高等教育领域之间跨部门协同执法、跨行政区域执法，以及执法主体、 编制、管辖、职责、程序等重点难点问题。高校书记、校长等相关校领导应当切实履行依法治校组织者、推动者和实践者及监督者的职责，对学校章程的制定实施、规章制度体系建设、法治工作机构和队伍建设、学术治理等重要工作要亲自部署、亲自协调、亲自推进。建立学校权责清单，进一步健全办学自主权运行机制和监督机制。重大决策全面落实师生参与、专家论证、风险评估、合法性审查和集体讨论决定的程序要求，确保决策制度科学、程序正当、过程公开、责任明确。探索建立法治工作机构负责人参与学校决策会议并发表法律意见的机制。

3.3 完善高校多元解决纠纷机制，满足师生权益救济需求

法律的本质在于保护不同群体的权利，在推进高等教育治理现代化法治建设过程中，应健全高校师生权益保护救济机制。要着手建立相应机制解决高校不同群体之间利益纠纷。高校推进高等教育治理现代化，离不开在校园里弘扬社会主义法治精神，努力培育高等教育治理现代化法治文化，促进全校师生形成学法、遵法、守法、用法的良好氛围。高校在治理过程中应在申诉制度、行政复议制度、行政诉讼制度及仲裁制度建立一套完整的法律程序。在教学工作中发生纠纷时对教师、学生的处理、处分，应坚持教育与惩戒相结合，遵循客观公正原则，严格履行高等教育法及学校章程所规定的相关法律程序，处理、处分决定作出前应当进行程序及过程形式的合法性审查。各高校应根据自身实际情况建立健全校内不同群体、不同类型的权益救济制度，完善教师、学生申诉的规则与程序。探索建立听证制度，对涉及师生重大利益的处理、处分或申诉，必要时采取听证方式，确保作出处分或申诉决定程序的公平公正。建立校内救济与行政救济、司法救济有效衔接机制，保障教师、学生救济渠道的畅通。探索设立师生法律服务或援助机构，为师生依法维护权益提供咨询和服务。推进高等教育治理现代化，需要国家层面法治建设的引领，需要高校层面的相关条例限制，更离不开全校师生“自下而上”的努力，使遵纪守法成为一种自觉，使依法办事成为一种自然，使每所高校的师生汇聚成整个高等教育领域推进法治的不竭源泉。

此外，高校应结合自身实际情况完善学校内部的法律风险防控体系。积极推动建立第三方调解制度和校方责任险、学校安全综合险、意外事故伤害险等保险制度，健全师生人身伤害事故纠纷的预防、处置和风险分担机制。完善工作流程，妥善应对涉及学校的诉讼、复议、仲裁等，维护学校合法权益。充分利用现代信息技术优势，加强学校间的信息共享和风险预警，探索发布学校法律风险处置指南、建立案例库等机制。