老年教育政策执行组织结构碎片化及治理策略——基于整体性治理理论

○岳 君 邢丽婷

从2016年开始，我国老年教育发展进入创新阶段［1］，在此阶段，老年教育政策体系日趋完善，但政策制定之后必须经过有效的执行环节才能够发挥作用。影响政策执行的因素多种多样，政策执行组织理论学派强调政策执行组织机构的作用，认为政策组织问题是政策执行不力的恒定关键原因［2］。国内一些学者继续对政策组织问题进行深入研究，认为政策失真的根源在于政策执行的组织结构碎片化［3］。老年教育政策执行既涉及纵向层级政府互动和横向职能部门协调，又涉及企业、社会组织等多元主体合作，容易遭遇政策阻滞，与执行过程中存在的组织结构碎片化问题密不可分。整体性治理理论是在对政府治理碎片化问题的回应中发展起来的，将其引入老年教育政策执行领域，有利于破解组织结构碎片化困境。

一、理论依据：整体性治理理论

整体性治理理论作为后新公共管理时期的新典范，首先要解决的问题就是“碎片化”。碎片化常见于“后现代主义”的有关研究文献中，原意是指完整的东西破碎成诸多零碎的小块，后被引入社会学、传播学、政治学、行政学等研究领域并被赋予各具学科特色的内涵与外延解读。整体性治理理论的集大成者希克斯将碎片化与政府组织结构分析相结合，提出“碎片化政府”概念，认为“碎片化政府”是指不同职能的部门在面临共同的社会问题时各自为政，缺乏相互协调、沟通和合作，导致政府的整体政策目标无法达成［4］。为破解碎片化困境，希克斯又进一步提出“整合”概念，并将政府组织结构整合为三个方面，即“层级整合、功能整合与公私部门整合”。层级整合针对上下级政府间的碎片化关系，强调政府层级数量的整合并建立政府间纵向关系的协调机制；功能整合主要解决政府部门之间分立与隔离的困境，倡导大部门式治理；随着公共服务市场化改革的不断推进，希克斯将对政府组织结构的研究由政府组织内部关系拓展至政府之外的私营部门，并致力于构建公私合作伙伴关系即为公私部门整合。

二、困境分析：老年教育政策执行组织结构碎片化表征

政策执行组织结构碎片化是指政策执行组织在面对同一政策问题时存在的沟通不畅、信息不对称以及难以协调的状态［5］。作为公共政策的有机组成部分，老年教育政策执行既依赖于纵向层级政府间的分工与协作，又离不开横向职能部门间的协调与配合。随着老年教育多元供给机制的建立，企业、社会组织等私营部门的行为提升政策执行效果的作用不断凸显，公私部门关系成为政策执行领域的新命题。依据整体性治理理论，可以从层级、功能和公私部门关系三个维度分析老年教育政策执行组织结构碎片化问题。

（一）执行偏差困境：央地关系碎片化

央地关系碎片化是指中央与地方政府在老年教育政策执行过程中因目标追求不一致而导致政策执行出现偏差的现象。不同于中央政策对整体利益的追求，各级地方政府代表的是地方局部利益。中央政策出台之后，需要依赖于政府内部的纵向层级组织体系才能落实到政策末端场域，既定的政策目标会随着执行层级的增多而增加新的地方目标。我国政府层级设置多为五级制，中央层面的老年教育政策出台之后往往是黏合了省级、市级、县级等多层级目标后才进入乡镇、社区等基层场域的，在逐级传递的政策链条中，地方政府出于自身利益考虑会对中央政策选择性采取行动，这不仅影响中央政策在地方的真实执行，也会导致政策执行效果偏离政策目标。

在我国单一制国家结构中，激励因素是影响政策执行效果的关键变量［6］。中央政府对地方政府的激励可分为政治激励和经济激励，政治激励通过行政分权、政治晋升和问责机制等手段调动地方政府的积极性，经济激励通过财政分权、转移支付、优惠政策等手段，使地方政府获得较大的经济收益。当政治激励和经济激励均有效时，地方政府会积极、真实执行中央政策，其中一项激励不足时，地方政府会采取拖延性、象征性甚至抵制性策略，致使中央政策执行出现偏差。

在我国，老年教育长期处于终身教育体系薄弱地带，其政策体系从无到有，正处于逐步完善的演变阶段［7］。2016年，国务院办公厅印发《老年教育发展规划（2016—2020年）》（以下简称《规划》），填补了老年教育专项政策领域空白。作为中央层面的创制性政策，《规划》只是指出政策目标实现的基本方向和基本原则，比较笼统和抽象，且缺乏内容明晰、易于衡量的配套性政策予以支撑，难以对地方政府下达刚性指标任务进而难以考核执行结果，致使政治晋升和问责机制等政治激励难以实施；老年教育作为准公共产品，投资回报率低，对经济增长的贡献有限，对于习惯采取市场亲善性行为的地方政府而言，其在老年教育事务中的“不行动”现象较为严重。在政治激励和经济激励均不足的情况下，地方政府在纵向“命令—服从”机制下会倾向于模仿中央政策，不能根据实际情况提出政策执行的指导性文件。因此，纵观各地出台的老年教育专项政策，虽有部分省份在政策目标方面表现出了一定的属地针对性，但总体来看，与《规划》在整体框架和行文内容方面基本一致［8］，缺乏对总体目标的分解和细化，对于支撑政策落地的经费、场地、人员等关键因素均无实质性安排，导致下级执行机构无所适从，从而使政策执行趋于弱化。

（二）部门合作困境：部际关系碎片化

部际关系碎片化是指涉及老年教育政策执行的职能部门之间囿于部门利益缺乏沟通与协调，导致政策执行效率低下的状态。老年教育承载满足老年人的个体心理需求和社会化需求等多项任务［9］，属于多属性目标的公共政策领域，其政策实施涉及教育、老干部、老龄、文化等行政部门，执行过程需要跨部门合作。在科层制行政组织体系中，不同职能部门的目标、激励与约束差异越大，整体科层结构越容易出现分化状态，导致跨部门合作中容易产生分歧和冲突，需要通过协调来解决。由于历史原因，我国政府机构设置形成了“上下对口、左右对齐”的职责同构模式，职能部门需接受地方政府和上级主管部门的“双重领导”，导致各个部门之间难以进行有效沟通和交流。在我国，成立协调议事机构，明确部门合作机制是解决部门合作困境的通行做法。中央层面的《规划》及各地地方政策明确指出老年教育政策执行需要教育、老干部、老龄、文化等部门密切配合，但并未明确具体的部门协调配合机制，导致各部门在政策执行中各自为政，使得本应作为整体存在的老年教育呈现出鲜明的“教育”“老龄”特色。

长期以来，老年教育作为老龄事业的重要组成部分，主要的办学力量为老干部系统的各级老年大学。近几年，随着老年教育被纳入终身教育体系，开放大学系统因其体系办学和远程教育优势在增加老年教育资源供给方面成效显著，成为一支重要的办学力量。两大办学系统分属不同的行政部门，在实施政策过程中各自独立、平行运行，形成了泾渭分明、各具特色的办学格局。从全国实践看，老干部部门和教育部门作为各地老年教育政策的主要执行机构，由于沟通协调机制的缺乏造成教育资源重复建设和使用率低，并在很大程度上影响基层老年教育机构功能的有效发挥。当前，大力发展社区老年教育，做好社区教育机构和老年教育机构的整合工作，是扩大基层老年教育增量的有效途径，但当前的部门分割障碍使基层机构面临任务应接不暇又无人协调的尴尬局面［10］。

（三）角色转变困境：公私关系碎片化

公私关系碎片化是指在老年教育政策执行过程中，政府部门与企业、社会组织等私营部门互动不畅，未能形成合力共同推动老年教育问题解决的一种教育状态。随着老年教育公共服务多元供给机制的不断推进，传统的政府“一家独大”的政策执行模式必须向多元主体参与的治理模式转变，政府部门与私营部门的角色也应随之转变。政府部门不再是居高临下的“命令者”，应逐步转变为“主导者”和“协调者”，充分调动私营部门参与老年教育的积极性，企业和社会组织也应树立主体意识，由“被命令者”转换为“参与者”。

当前，我国老年教育机构性质以政府办学为主，企业、社会组织等私营部门参与有限。根据中国老年大学协会于2019年在全国范围内的调查数据显示，我国政府办学的老年教育机构为19184所，占总数的71.4%，公办民助性质的学校占比22.8%，民办公助和社会力量办学的机构仅为总数的5.8%［11］，公私部门力量对比悬殊。究其原因一方面在于政府部门引导作用有限，另一方面在于私营部门缺乏主动参与的意识和能力。各地虽然鼓励企业、社会组织等社会力量参与老年教育，但并未发布与实施可操作性的实施细则，亦未明确规定奖惩机制、监督评价和经费保障等关键内容，导致政策难以落地实施。老年教育作为人生最后阶段的补充性教育，短期内难以产生可衡量的经济收益，以盈利为目的的企业部门一般较少涉足老年教育事业，少数企业会基于社会责任意识开展老年教育，但利润波动和市场环境会影响其提供老年教育服务的持续性和稳定性。受发展历程和政策导向影响，我国大多数社会组织承接业务以民政领域服务为主，社会组织承接老年教育服务在一线城市刚处于起步探索阶段，专业能力有待提高［12］。

三、制度化整合：老年教育政策执行组织结构碎片化的内部治理策略

国内外学者对整体性治理的实现路径进行了大量探索，并提出协调、整合与责任是整体性治理的三大机制，其中，整合机制是实现政府内部整体性治理的制度化路径［13］。本部分将依据希克斯关于政府组织结构的整合策略，结合我国老年教育政策执行现状，探索老年教育政策执行组织结构碎片化的内部治理策略。

（一）整合央地关系，建立政策学习机制

整体性治理理论多从减少政府层级和建立政府间纵向关系协调机制的角度探讨央地关系整合。在当前我国政府层级保持相对稳定的前提下，探索政府间纵向关系协调机制是应对央地关系碎片化的关键所在。当前学术界多从建立地方利益的表达与平衡机制和央地双向监督机制的角度探寻政府间纵向关系协调机制，但老年教育政策作为一项创制性政策，政策本身的模糊性导致监督机制的运行无从下手，加之当前老年教育工作未纳入国家统计指标，难以为其高质量发展的科学决策提供精准依据。目前的政策多是基于有限认知制定的，在此背景下，建立政策学习机制不仅有助于保障老年教育政策执行效果，而且有利于完善政策内容［14］。建立政策学习机制的关键在于识别学习能力强的地方政府，由上级政府给予政策优惠或财政支持，促使其建立老年教育专项学习机制，开展内部学习和外部学习，并组织政策研究专家基于本地实际情况细化上级政策，建立评估考核机制，开展试验性执行，进而将成功的地方经验纳入中央政策。

（二）整合部际关系，依靠“党政融合”高位推动机制

针对部际关系碎片化，整体性治理理论强调进行大部门体制改革，整合业务相近、职能相似的部门，基于满足公民整体性需求成立管辖范围较宽的新部门。十七大之后，我国已开始能源、交通、环保等领域的大部门体制实践探索，但关于老年教育领域的大部门制改革尚未涉及。在此背景下，依靠“党政融合”高位推动机制是整合部际关系的关键。“高位推动”是我国公共政策执行的鲜明特征，在我国政治生态中，党对一切工作的全面领导是最基本原则，随着最新一轮机构改革的不断推进，党政关系呈现深度融合的趋势［15］。实践中，成立“党政融合”的工作领导小组是被证明的行之有效的跨部门协调机构，如由党政领导共同参与的各级疫情防控领导小组的成立是我国疫情防控工作卓有成效的强大组织保障。目前，教育、老干部、老龄、文化等相关部门均在发挥各自优势积极参与老年教育，但相互配合不够、沟通协调不畅、合力推进不足，亟须成立具有党政双重属性的老年教育工作领导小组，设立领导小组办公室以明确负责日常统筹协调的主导部门，并通过联席会议制度共同研究解决老年教育发展中的重大问题。纵观全国实践，上海、福建均成立了省级层面的老年教育工作领导小组，且由教育部门牵头统筹推进工作，是理顺老年教育管理体制的有益探索，但只有形成“由点及面”的辐射效应才是实现老年教育高质量发展的关键所在。

（三）整合公私关系，完善政府购买服务机制

基于整体性治理理论，构建公私合作伙伴关系的前提是合作理念的整合，并在合作理念的指导下构筑公私合作机制，合力满足公民多元公共服务需求。习近平总书记提出的“共建共治共享”理念是引领我国社会治理活动的根本指引，构建老年教育领域的公私合作伙伴关系必须树立“共建共治共享”理念，重新正视企业、社会组织等私营部门的治理主体地位。

公私部门通过合理有效的沟通商谈、政社联动及政市合作等制度构造来共同治理老年教育事务［16］。政府购买服务作为“共建共治共享”理念在实践中的推动机制，其制度建构在新颁布的《政府购买服务管理办法》的规范下渐趋合理。为满足老年群体的学习需求，建立并完善老年教育购买服务机制是公私部门共同治理老年教育事务的可行选择。各级政府应树立有限政府理念和职能外包意识，厘清与市场和社会的边界，坚持普惠性和市场化相结合，对政府老年教育职能转移的标准和内容进行合理规定，结合上海、广州等地的实践探索，出台并完善区域内政府购买老年教育服务具体政策。同时，企业、社会组织等服务承接方应树立老年教育主体责任意识，积极探索老年教育多元合作共建模式，破解老年教育发展不均衡、资源供给不足、服务不规范等难题。

四、政策执行监测信息系统：老年教育政策执行组织结构碎片化的外部治理策略

信息技术是实现整体性治理的关键工具。依据整体性治理理论，治理目标的实现依赖于组织结构整合和信息技术的充分融合。斯蒂芬·戈德史密斯等指出，“信息技术可以有助于推倒组织之间的壁垒，赋予政府及其合作伙伴各种工具，以跨越组织界限进行有效的合作”［17］。现代信息技术尤其是互联网的应用，为集成信息资源、挖掘利用数据、增进信息共享，提供了重要途径和手段。国内学者倡导建立政策执行监测信息系统，以外部监督方式消解组织结构碎片化问题。

当前，关于政策执行监测信息系统的研究主要集中于教育政策和环境政策领域，可以借鉴其研究成果，构建从中央到县级的老年教育政策执行监测信息平台，由独立于政策执行机构的各级督导机构负责平台的建设和维护，地方各级的监测信息系统通过中央老年教育政策执行监测信息平台实现数据互联互通和信息整合。各级督导机构依据老年教育政策目标设立监测指标，依据监测指标收集和分析同级政策执行机构的数据信息，并将真实信息共享至同级监测信息平台，上级督导机构依据平台数据实现对下级执行机构的监督，中央督导机构可以实时监测全国范围内的老年教育政策执行活动，跨越政府层级和部门藩篱把握老年教育政策的真实执行情况，为政策进一步优化提供客观、精准的数据支撑。

五、结语

我国老年教育政策处于创制阶段，其发展完善既要基于自身发展现状，又要适应外部政策环境变化。当前，建立政策学习机制、依靠“党政融合”高位推动机制、完善政府购买服务机制进行内部制度化整合是破解老年教育政策执行组织结构碎片化的可行选择。随着数字治理的不断推进，老年教育治理活动必须重视信息技术的作用，借鉴其它教育政策和环境政策领域治理实践，尝试构建老年教育政策执行监测信息平台，为老年教育政策执行组织结构内部制度化整合提供外部技术支撑，以外部监督方式消解组织结构碎片化问题。