我国教育法法典化的证成与构想

2022-03-11王琦

高教探索 2022年1期

摘要：教育法法典化是时代之需。在推进“依法治教”方略的现实背景下，教育法法典化既有现实必要性，也有实践可行性。教育法法典化是享有立法权的国家机关依照立法程序，以编纂或者制定《教育法典》为直接目的的立法活动或立法过程。教育法法典化既能推动教育法和教育法学的协同发展，还将统一教育诉讼案件的法律适用标准。我国《教育法典》应当选择编纂整合模式，采用总分框架结构，围绕保障受教育权这一核心目标来设计具体内容，采取分步实施的立法策略。

关键词：教育法;法典化;教育法典;教育法律法规体系;依法治教近年来，随着全面推进依法治国战略的深入推进，已有全国人大代表和专家学者陆续提出了编纂行政法典、环境法典、知识产权法典、教育法典等法典的立法建议。[1]由此可见，某一领域法律法规体系的法典化已经成为我国立法活动的主要趋势。2021年3月8日，栗战书委员长在全国人大常委会工作报告中指出要“适时启动条件成熟领域法典编纂工作”。全国人大常委会2021年度立法计划表明要研究启动“教育法典”等领域的法典编纂工作。因此，教育法法典化是时代之需。

从研究成果来看，我国关于教育法法典化的理论研究相对其他法律部门来说已经较为落后，亟需引起相关学界的重视。早在2017年，就有学者提出了制定《教育法典》的设想，并指出这将是一项庞大、复杂且具有很强挑战性的任务。[2]但是，可能由于研究旨趣的不同，我国针对教育法法典化的现有学术研究成果仍然偏少。可以预见的是，教育法法典化必将促进教育法学的基本范畴和研究范式的重大转变和深入拓展，能够助推教育法学科的发展和独立化。因此，我国教育学界和法学界首先需要厘清教育法法典化的核心概念，继而理性思考和科学回答“教育法为何需要法典化”“教育法法典化是否可行”“教育法法典化的意义何在”“如何实现教育法法典化”等基本理论问题。本文尝试从这些问题出发，厘清教育法法典化的核心概念，分析教育法法典化的必要性和可行性，论述教育法法典化的重要意义，最后对教育法法典化的模式选择、框架结构、内容设计和实施步骤等进行构想，为推进“依法治教”方略提供一定的智力支持。

一、教育法法典化的核心概念论析

首先，本文试图厘清教育法法典化的核心概念，为教育法法典化做好理论准备工作。具体来说，教育法应当是各类教育法律法规的总和;法典与法典化这一对概念之间的关系需要厘清;教育法法典化的内涵界定要以准确厘清教育法典的规范意涵为基本前提。

（一）教育法：教育法律法规的总和

回溯我国教育法治事业的发展历程，笔者发现，《中华人民共和国教育法》于1995年通过，并在2009年和2015年做出了两次修正，是规范我国境内的各级各类教育的基本法。然而，教育法仅指全国人民代表大会通过的《中华人民共和国教育法》吗？这种观点显然对教育法的认定太过狭隘，不符合逻辑和事实。

关于教育法的概念界定，我国学界形成了一些具有代表性的观点。例如，教育法是调整国家教育行政权力和公民行使受教育权利过程中所发生的各种社会关系的一类法律规范的总称[3];教育法是指一切调整教育关系的法律规范的总称，包括所有的教育法律、法规、规章以及其他法律法规中有关教育的规定[4];教育法是指国家权力机关依照法定的权限和程序制定或认可的，以国家强制力保证实施的有关教育的法律概念、法律原则以及行为规范的总和。[5]以上观点是从不同的角度对“教育法”这一概念进行了界定，但是没有完全把握教育法的全部特征，因此仍然不够精确。

教育法的概念界定可以从内涵和外延两个方面来理解。首先，我们需要把握教育法的特征，准确厘清教育法的内涵。教育法的特征包括：教育法作为具有规范性的行为规范，规定了假定条件、行为模式和法律后果;教育法的制定和认可必须由具有职权的特定国家机关来行使;教育法的实施和执行是以国家强制力保障实施的;教育法是以调整教育法律关系的，以权利和义务为基本内容的。其次，从外延上说，教育法是调整教育关系的各类教育法律法规的总和。近年来，教育领域的立法逐渐完备且趋向体系化，并被统称为“教育法”。[6]在美、德等国，研究者一般也将教育法视为教育法律法规的总和。综上所述，教育法是指具有职权的特定国家机关制定或认可并由国家强制力保障实施的，以调整教育法律关系的，以权利和义务为基本内容的，具有规范性的各类教育法律法规的总和。[7]

（二）法典化：制定法典的动态过程

优士丁尼于公元6世纪组织编纂了三部法律汇编，并最终确定了“法典”这一概念在罗马法中的重要地位。一般来说，法典是指在理性主义的指导下，法律创制部门通过研究和整理某一领域的法律条文和法学专业学者的权威观点，运用科学的立法技术，汇编而成的系统完备、逻辑严密、内部和谐统一的法律规范体系的总和。[8]从这一概念出发，我们可以看到，法典绝不是单一法律的简单汇编，而是建立在已有法律规范体系和法学研究的基础之上，是对法律规范和法学知识的系统提炼和整合，目标是构建体例科学、协调统一的法律体系。法典是成文法的一种高级表现形式，与其他单行法律相比较，具有系统性和全面性的特点。

·教育法学·我国教育法法典化的证成与构想与法典的概念相对应，法典化就是把其他形式的法律編纂为法典的过程，是一种制定法典的趋势和运动。[9]“法典化”这一概念最早是由边沁提出的，他将“法典化”区别于传统的“立法”概念。[10]欧洲18世纪启蒙运动以来的法典编纂运动通过系统化和具有创造力的法律设计为现代法治国家提供了一个独特的立法模式，而且这种法典化模式也深刻地影响了世界上其他国家的法律实践活动。从概念界定的角度来看，《布莱克法律词典》将“法典化”定义为：为了形成一个有序的法典，对有着一个既定管辖范围的有关法律或者是一个独立的法律部门的法律的汇编和体系化的过程。[11]笔者认为，法典化是法律创制主体按照一定的立法原则和价值取向，通过特定体例结构把具有内在逻辑性的具体规范编纂在一部法律中的立法活动。简单来说，法典化就是形成法典的过程，是重新制定一部系统性法典的过程。

从法典与法典化的概念关联来看，法典是对某一领域的法律法规进行编纂而形成的法律规范体系，而法典化是指形成法典的过程。[12]如果说法典是一个静态的描述性概念，那么法典化则是指制定法典的动态过程。法典化的终极目标是把有关法律规范凝练、整合、体系化为一部完备的法典。从我国具体语境来看，法典是当代中国特色社会主义制度集成化、定型化、典范化、体系化的高级结晶形式，是国家治理的基础性法律。法典化是调动各方力量、整合制度资源、平衡各种利益的高效国家治理形式，对坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重大意义。因此，我们要借助法典和法典化为全面推进依法治国、推进国家治理体系和治理能力现代化提供动力资源。[13]

（三）教育法法典化：编纂《教育法典》的立法活动

教育法法典化这一范畴的规范意涵需要被科学厘定，这一过程的实现要以准确厘清教育法典的规范意涵为基本前提。首先，教育法典是法律，因此具有法律规范的基本属性，例如强制性、普遍性、规范性、可诉性、一致性、程序性等。其次，教育法典具有全面性，这是它区别于单行教育法的主要方面。教育法典不是针对教育领域某一个教育层级、教育主体或教育方面而专门制定的法律，而是针对教育领域的所有法律关系而制定的一部较为系统、全面的法律。[14]再次，教育法典是一部全新的法律。教育法典绝对不是已经出台的教育法律法规的简单拼凑，而是将原有教育法律法规体系进行修改、补充、清理后，按照一定的逻辑体系进行重新整合的法律。概言之，教育法典是指享有立法权的国家机关依照一定的立法理念、立法方法和立法程序，将现行教育领域的法律文件进行整理、修改、补充、清理后整合成的一部全新的、具有逻辑层次的、体系化、系统化的教育法律文件。

教育法法典化的内涵界定应当把握好：教育法法典化的目的是要编纂出一部具有全面性、系统性和权威性的现代化的、精炼化的《教育法典》;教育法法典化的形式是按照一定的价值理念和体例结构编纂《教育法典》的活动;教育法法典化的核心是《教育法典》的抽象化与系统化。综上所述，教育法法典化是享有立法权的国家机关依照立法程序，以编纂或者制定《教育法典》为直接目的的立法活动或立法过程。

二、教育法法典化的必要性与可行性分析

改革开放四十多年来，教育法律法规体系已经完成了体系化的初级目标。2019年，中共中央、国务院印发了《中国教育现代化2035》[15]，将“依法治教”作为教育现代化的基本理念;《加快推进教育现代化实施方案（2018—2022年）》提出“加快完善教育法律制度体系”。因此，在推进“依法治教”方略的现实背景下，教育法法典化既有现实必要性，也有实践可行性。

（一）教育法法典化的必要性

第一，现行的教育法律法规体系尚不完备。尽管我国已经制定了《教育法》《教师法》《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《国防教育法》《民办教育促进法》《学位条例》《民办教育促进法实施条例》《残疾人教育条例》《中外合作办学条例实施办法》等法律法规[16]，但是一些重要的教育单行法难以列入国家的立法规划。例如，关于学前教育、家庭教育等方面的教育法律规范付之阙如，从法律层面对受教育者权利的保障还不充分，亟需补充完善。因此，现行的教育法律法规体系不完备，客观上需要教育法法典化。

第二，现行的教育法律法规体系较为松散，立法重复之处较多。虽然我国已经制定了许多教育法律法规，但总体来看还比较松散。此外，由于教育法还未实现法典化，已有的教育法律法规的立法重复现象较多。例如，有关“教师法律地位”问题在多部教育单行法中都有規定，但是往往是对同一内容的反复阐释，严重浪费了立法资源。[17]我国在过去的立法工作中是以解决迫切的实践问题为主要导向，以制定教育单行法律法规的逻辑来构建教育法律法规体系的，尚未重视法律法规体系内部协调一致的要求，也没有从宏观上思考教育法的法典化。因此，现行的教育法在逻辑严密、系统完备、概念统一、与时俱进等目标要求方面，还有所不足，需要实现法典化。

第三，现行的教育法律法规体系不能满足教育行政执法的实践要求。从内容上来看，已经实施的教育单行法律法规中多有倡导性、指示性和原则性条款，这些法律条文缺乏法律后果条款，明确的法律责任也付之阙如，对教育行政执法而言缺乏强制性和较强的可操作性。随着“依法治教”水平和能力的不断提升，教育行政执法的实践也迫切需要教育立法在内容上更加明确化和具有可操作性。教育法实现法典化，可以更加注重相关法律条文的规范逻辑、权利义务的清晰界定以及法律责任的统一明确，为教育行政执法提供明确的法律适用标准，指引教育行政执法规范化作业。

第四，教育法的特殊性要求其法典化。教育法的特殊性集中表现为它的交叉性。尽管教育法属于比较独立的法律部门，但是教育法与较为单一的法律部门之间存在诸多差异。这主要表现在：教育法兼具行政法性质和司法性质;教育法和民法、刑法等法律部门存在内容上的交叉（例如中小学教师的教育惩戒行为）;教育法中有的主体存在着权利与义务的交叉性（例如适龄儿童接受义务教育）。因此，从教育法的特殊性出发，为了实现教育法与其他法律部门的协调，将教育法的基本原则和行动逻辑一以贯之，让教育法趋于稳定，为教育法律关系主体提供明确的规范指引，教育法应当法典化。

（二）教育法法典化的可行性

第一，现行的教育法律法规为实现法典化提供了现实基础。我国教育立法工作仰赖各界的通力合作，取得了一定的发展，已经制定了《教育法》《教师法》《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《国防教育法》《民办教育促进法》《学位条例》《民办教育促进法实施条例》《残疾人教育条例》《中外合作办学条例实施办法》等法律法规，初步形成了教育法律法规体系。从教育法律体系的结构来看，《教育法》和其他教育单行法大体属于“总——分”的结构关系，为《教育法典》体例的构建提供了参照，为教育法法典化奠定了基础。

第二，“一揽子”教育立法计划为教育法法典化提供了契机。虽然当前我国初步形成了教育法律法规体系，但是许多教育单行法还未正式出台，《教育法》《教师法》等法律仍然有待进一步完善。2012年，教育部首次提出要对包括《教育法》在内的四部法律进行“一揽子立法”。[18]根据《国务院办公厅关于印发国务院2020年立法工作计划的通知》，教育部负责起草《教育法》修正草案，拟由国务院提请全国人大常委会审议。当前，国家层面的顶层设计已明确采取“六修五立”的“一揽子”教育修法、立法计划，这些举措为教育法法典化提供了一个绝佳机会。

第三，《民法典》为教育法法典化提供了借鉴和参考。法典在我国健全和完善中国特色社会主义法律体系的进程中发挥着举足轻重的作用。《民法典》已经颁布实施，已有的、比较成熟的立法经验可以为教育法法典化提供借鉴和参考。譬如，《民法典》在起草过程中形成了大量的立法专家建议和学术成果。教育法在改革开放之后就有相关立法建议，尤其是近20年来涌现了大量的研究成果，为《教育法典》的起草提供了可供借鉴的宝贵材料。此外，《民法典》立法的分步实施路径也可以为教育法法典化提供参照。

第四，域外教育法法典化的实践为我国提供了有益经验。在《教育法典》的表现形式方面，每个国家的立法实践都存在一定程度上的差异。这其中主要可以分为三种形式：一是以法国为代表的“法典模式”，二是以美国为代表的“汇编模式”，三是以日本和英国为代表的“基本法+单行法模式”。[19]我国在立足于自身国情的前提条件下，在编纂《教育法典》时可以从域外教育法法典化的立法实践中汲取有益经验。

三、教育法法典化的重要意义

教育法法典化既反映了我们认识世界和改造世界的基本规律，也是教育法律关系主体的行为规范化、程序化的外在表征。教育法法典化可以强化教育法律法规的体系化、规范化和科学化，促进教育法治事业的繁荣发展。此外，统一教育诉讼案件的法律适用标准和推动教育法与教育法学的协同发展，也是教育法法典化的重要意義。

（一）促进教育法的体系化发展

目前我国已经形成了数量较多的教育法律法规，未来还将会有许多教育立法，这意味着我国正在形成一个体系庞大的教育法律法规体系，使得教育法更加复杂和分散。教育法法典化的主要目标之一是将教育法律法规进行系统整合和深度凝练，使得体系内部协调一致，从而促进教育法的体系化发展。这主要可以表现为以下三个方面。

第一，教育法法典化能够防止教育领域的重复立法，节约立法资源。[20]在制定教育单行法的时代，立法者常常是“头痛医头，脚痛医脚”，希望用立法来规范教育管理行为，回应社会关切，因此客观上难免会存在重复立法的现象，大大耗费了宝贵的立法资源。例如，规范教师权利和义务的规范就散见于《教师法》《义务教育法》《高等教育法》《职业教育法》等等教育法律。通过分析这些法律条文，笔者发现它们的内容几乎完全一致。如果在教育法法典化的过程中，在编纂《教育法典》时专门设立一章“教师的权利与义务”，归类和整合上述法律规范，那么重复立法问题就可以得到很好地解决，[21]立法资源可以集中到目前尚处于立法空白的教育法律规范，从而加快教育法法典化的进程。

第二，教育法法典化可以矫正杂乱的教育法律法规体系。法典化的立法模式是编纂一部符合我国实际国情、体例科学、结构严谨、规范合理、内容协调一致的法典。教育法法典化不是对现行教育法律法规的“缝缝补补”和“简单相加”，而是站在国家教育长远发展的战略高位，制定一部具有综合性、系统性、时代性的《教育法典》。现行的教育法律法规没有法典化，教育法自身也具有分散性和交叉性的特征，因此不同法律条文在对同一问题进行规范时经常会出现矛盾冲突之处。教育法法典化的目的之一就是要归类和整饬教育法律法规，统一教育立法的价值取向，形塑教育法的体系性结构。[22]

第三，教育法法典化能够保证教育法体系内部的协调统一。我国已经制定了针对不同教育环节、主体和层级的教育立法，这些立法文件数量众多且复杂多样。此外，教育管理实践也衍生出许多规范性文件。例如，我国已经就中小学教师教育惩戒行为做出了许多规范性文件，这些规范性文件需要借助备案审查制度来保证其与教育法律法规的统一和协调。然而，由于教育法律法规体系庞大、内容复杂，因此备案审查的时间跨度比较大，会耗费立法机关的大量人力、物力和精力，进而影响《中小学教育惩戒规则（试行）》等规范性文件的实施效果。我们如果能够在《教育法典》中系统整合涉及教师教育惩戒权的法律规范，对中小学教师教育惩戒权作出体系化的定位，那么这一问题就迎刃而解了。因此，从维护教育法律秩序统一的角度来看，教育法法典化对于促进教育法的体系化发展而言具有重要意义。[23]

（二）统一教育诉讼案件的法律适用标准

教育法法典化不但可以让教育法律关系主体了解自己的权利、义务和责任，还能统一教育诉讼案件的法律适用标准。《教育法典》具有明确性和稳定性的特征，能够提供确定的规范文本供法官裁判，从而约束法官的行为，统一法律适用标准。

第一，教育法法典化能够保证类似案件类似审判。《教育法典》的缺失是教育诉讼案件司法裁判混乱无序的重要原因。我国的教育法律案件是否具有可诉性经过了一段历史发展过程，“陈海云案”“刘国聚案”等案件都因为没有明确的法律依据而被法院驳回起诉;1998年的“田永案”开启了高等教育法律案件的可诉化时代。当下，高等教育诉讼已经趋于常态化，但其中还有许多问题需要解决。例如，公立高校招生权是否具有可诉性？高校校规是否具有可诉性？因此，在《教育法典》的总则部分明确规定教育法律纠纷的可诉性，并贯穿教育法的始终，便可以消解高等教育诉讼的合法性问题，为司法裁判提供统一的法律适用标准。

第二，教育法法典化能够约束法官的行为。至迟自19世纪，法官的裁判就已经受到法典的约束，法官的任务便是寻找法典在判决过程中的意义。约束法官的行为是实现司法公正目标的主要途径，法典的存在可以规范法官形成和做出判决等一系列司法活动，通过制约司法权来保障公民权利的实现。因此，教育法实现法典化以后，法官在裁判教育诉讼案件时，应当以《教育法典》作为裁判的法律依据。[24]

第三，教育法法典化可以促进知识系统化，帮助法官理解和解释法律。教育法法典化可以促进教育法教义学的发展，使得教育法案件的判决更加精确和细致。教育法知识的系统化在客观上会形成特定的解释方法和解释规则，帮助法官理解法律，准确区分各类案件，指引法官去寻找法律适用的标准，压缩法官选择性释法的制度空间，继而增强《教育法典》约束法官裁判行为的能力。[25]

（三）推动教育法与教育法学的协同发展

第一，教育法法典化有利于教育法成为独立的法律部门。改革开放以来，经济、社会和教育事业快速发展，教育法的发展也取得了丰硕的成果。有学者通过对教育法调整对象、调整方法以及教育法治实践、教育法学学科建设等方面进行综合分析，指出“教育法作为独立的法律部门的条件已经基本成熟”。[26]教育法作为独立的法律部门的条件虽日渐成熟，但在《教育法典》缺失的背景下，其独立性地位仍备受质疑。与环境法、知识产权法等部门法追求法典化类似，教育法法典化的一個目标就是获取立法者对其独立的法律部门地位的肯定。[27]教育法法典化可以促进教育法的体系化，进而有利于教育法成为独立的法律部门。教育法成为独立的法律部门以后，我们可以更加深入地探讨和解决教育法律关系中的各类问题，更好地为经济、社会和教育事业的发展做出贡献。

第二，教育法法典化有利于教育法教义学的兴起，推动教育法学的发展。拉德布鲁赫指出，“人们不只将法典视为那种令人瞩目的、深思熟虑的人类创造的成果，而且还附带地赋予它以神的启示的完美性，……对于法律本身中没有回答的法律问题，则按照最能符合法律目的的思路回答。”[28]法典化能够推动法学学科的发展。但是，我国教育法学与民法、刑法等成熟的部门法学相比，尚欠缺缜密的理论体系，往往试图以其他部门法的视角来研究教育法律问题。上述现实问题与《教育法典》缺失这一原因是息息相关的。因此，“从教育法学自身的发展来看，当前最为迫切的是建构独特的概念范畴、学科结构和逻辑体系”。[29]如果教育法实现法典化，对教育法学科的长期发展来说是大有益处的。

第三，教育法法典化可以使教育法趋于系统化和便于研究，激发相关学界的学者研究《教育法典》的兴趣，加快教育法学的教义学理论研究范式的形成[30]，推动教育法与教育法学的协同发展。具体来说，教育法法典化与教育法学理论研究是密切联系、相互影响、相互促进的关系。一方面，教育法法典化的过程有可能推进教育法学在基本概念、体系框架，甚至研究范式等方面的转变，给教育法学发展拓展出崭新的空间。这既是时代发展对教育法学研究的挑战，更是教育法学发展的机遇。另一方面，正如前文所述，教育法学的理论研究逐渐深入，能够为教育法法典化提供智力支持，加快《教育法典》的编纂进程。

四、教育法法典化的实现路径

教育法法典化的重要性已无需赘言，然而如何实现这一目标是我们需要共同解决的难题。《民法典》的编纂经验告诉我们，编纂一部具有综合性、系统性、统一性的法典不是一件容易的事情，切勿操之过急，需要徐徐图之。总的来说，教育法法典化的实现路径，是制定一部结构严谨、逻辑严密、体例科学、系统完备、与时俱进的《教育法典》。[31]

（一）选择编纂整合模式

从古到今，世界各国的法典编纂活动主要分为三种模式。第一种是汇编合并模式，比较典型的是《优士丁尼法典》和《学说汇纂》。这种模式的立法技术较为粗糙，立法水平较为低下，立法者只是将各种不同形式的法律汇编在一部法典中，缺乏统一的概念表达、严谨的逻辑思考和规整的体例结构。美国就是采取汇编合并模式来编纂《教育法典》的。[32]第二种是编纂整合模式，比较典型的是我国的《民法典》。立法者在编纂现行的单行法、习惯（法）、判例（法）和法律学说的基础上，将既有的法律规范整合为一部综合性法典。这种模式的立法技术较为成熟，立法水平较为高超，立法者不是简单地将各种不同形式的法律汇编在一部法典中，而是使用统一的概念表达，运用严谨的编排逻辑和规整的体例结构，使既有的法律规范融合成为一个颇具体系性的有机整体。第三种是集成模式法典。相较于汇编合并模式和编纂整合模式而言，集成模式主要是指立法者通过大规模、整体性和集成化的方式“从无到有”“一步到位”地创建大批量、组合性、成系列的众多法律，并且将这些法律集成为一部具有体系性、融贯性法典的模式。[33]

从我国教育法法典化的模式选择来看，汇编合并模式并不适应我国当前教育立法的现状，因此不宜采用。我国绝不仅仅是想将已有的教育法律法规进行简单汇编，而是需要制定一部结构严谨、逻辑严密、体例科学、系统完备、与时俱进的《教育法典》。集成模式法典同样与我国实际国情不甚相符，这种立法模式难度太大，且需要耗费大量立法资源，不具有经济性和可行性。编纂整合模式是我国编纂《教育法典》应当选择的模式。首先，这种模式能够保障《教育法典》的体例编排高度统一。其次，这种模式能够从逻辑上统一《教育法典》中的相关概念、核心内容和基本制度，能够有效避免立法重复和矛盾冲突等现象的出现。再次，这种模式能够促进我国教育法的体系化发展。最后，这种模式有《民法典》的成功经验可供参照，具有较强的经济性和可行性，可以有效减少立法上的争论，加快《教育法典》的编纂进程。

（二）采用总分框架结构

《教育法典》的框架结构是指法典编排的逻辑结构。笔者认为，我国《教育法典》应当采取总分框架结构。主要理由包括以下两个方面。

第一，从我国其他部门法来看，总分框架结构得到了普遍采用。因此《教育法典》的编纂采取总分框架结构既符合立法者的逻辑思维，又有大量成功经验可供借鉴。以《民法典》为例，除总则编外，还包括物权编、合同编、人格权编、婚姻家庭编、继承编、侵权责任编六个分则部分。[34]总则部分是采取“提取公因式”的立法技术，规定一些共同的、一般的、普遍的内容，既避免了立法重复，又方便用法主体学习和查找。分则部分是规定一些无法被“提取公因式”的内容，并按照一定的逻辑结构排列组合。我国在编纂《教育法典》时，也应当使用“提取公因式”的立法技术，将教育法中共同的、一般的、普遍的内容规定在总则部分，分则部分规定那些不便于在总则中统一纳入的法律规范。

第二，从教育法自身特征来看，《教育法典》采用总分框架结构更为合适。结合前文所述，教育法兼具行政法性质和司法性质，与民法、刑法等法律部门存在内容上的交叉，有的主体存在着权利与义务的交叉性。因此，《教育法典》总则部分的重点内容应当是以受教育权为核心，并围绕教育行政权、学校教育权、家庭教育权和社会教育权等权利（权力）结构分层展开，规定教育领域的一般性法律规范。[35]《教育法典》分则部分内容应当是那些不便于在总则中统一纳入的法律规范，主要涉及学前教育、义务教育、高等教育、职业教育、特殊教育、终身教育、民办教育、教师、学位等内容。同时立法机关应当考虑到《教育法典》颁布后有可能出现的新的教育法问题，既可以在《教育法典》的修订过程中予以纳入，也可以采取教育特别法的形式予以规定。总之，《教育法典》通过总分框架结构的系统编排，必定能够建立起围绕受教育者权利与义务、教育者权力与责任的制度体系，实现教育法法典化。

（三）围绕保障受教育权进行内容设计

根据《教育法典》的总分框架结构，《教育法典》的内容应当包括总则和分则。从内容设计方面来看，由于教育法的出发点是保障受教育者的权利，因此《教育法典》的重点内容应当紧紧围绕保障受教育权这一核心目标来科学设计。

首先，《教育法典》的总则部分应当规定教育法中的共同的、一般的、普遍的内容，为《教育法典》的实施起着“提纲挈领”的作用。笔者认为，总则部分应当包括六大方面的内容。一是教育法典的立法目的，即为了保障受教育者的受教育权，发展教育事业。二是教育法典的适用范围，即在中华人民共和国境内的各级各类教育，都适用本法典。三是教育法典的基本原则，主要包括立德树人原则、为社会主义现代化建设服务原则、符合国家和社会公共利益原则、权利与义务相统一原则、受教育机会平等等原则。[36]四是教育法典的核心概念，例如教育、受教育者、受教育权、教师、学校、教育机构、教育管理部门等概念都应当被统一规范，这对《教育法典》的顺利实施来说至关重要。五是教育法律关系主体的权利、权力和义务。教育法律关系主体包括受教育者、教师、学校及其他教育机构、教育管理部门、家庭、社会。针对受教育者的法律规范应当详尽规定其权利和义务;针对学校及其他教育机构则重点规范其权力和职责。六是教育法律责任，针对不同教育法律關系主体违反《教育法典》所应承担的责任形式都应当进行明确、具体的规定，实现权责统一、责任法定。

其次，《教育法典》的总则部分应当按照教育类型的特定逻辑，以《教育法》中规定的“教育基本制度”为基本参照来进行抽象概括的制度设计。教育基本制度主要包括学前教育制度、初等教育制度、中等教育制度、高等教育制度、职业教育制度、继续教育制度、国家教育考试制度、学业证书制度、学位制度、教育督导制度、教育评估制度。[37]笔者建议，《教育法典》分则内容可以参考如下顺序进行排列，并进行系统整合，主要可以分为七编。一是学前教育编，该部分可以参照目前我国正在规划的《学前教育法》（草案）作为参考。二是义务教育编，该部分可以参照现行的《义务教育法》，充分规范小学、初中（如果义务教育延长至12年，则包括高中）的教育和教学行为。三是高等教育编，该部分可以参考现行的《高等教育法》，并将学位制度进行一并规定，明确高校教育行政行为的可诉性，着力保障高校学生的受教育权。四是职业教育编，该部分可以将现行的《职业教育法》作为主要参照，发展并保障公民接受职业学校教育或者各种形式的职业培训。六是终身教育编，该部分应当规定多种形式的继续教育，主要包括成人教育、继续教育、老年教育等，促进不同类型学习成果的互认和衔接，推动实现全民终身学习这一目标。[38]七是其他教育编，该部分可以规定不适合被规定在上述分编的教育类型，例如特殊教育、家庭教育、社会教育、网络教育等等，并且可以设置开放性兜底条款，为新的教育类型以修正案形式进入《教育法典》提供正当性和可行性。

（四）采取分步实施的立法策略

教育法法典化是一项具有综合性、复杂性和全局性的宏伟工程，因此立法机关应当考虑采取什么样的立法策略来实现教育法法典化？笔者认为，教育法法典化应当借鉴《民法典》的成功经验，采取分步实施的立法策略。

第一步，为教育法法典化做好准备工作。首先，我国应当组织起草目前尚处于立法空白的教育法律规范，例如关于学前教育和终身教育的教育法律规范。待到这些教育法律规范出台以后，立法机关应当充分听取、收集和整理社会各界的意见和建议，分析研判这些教育法律规范实施过程中出现的问题，再将这些教育法律规范进行进一步的修订、补充和完善。其次，我国应当对已有的教育单行法（例如《教育法》《义务教育法》《职业教育法》《高等教育法》《民办教育促进法》等）进行修订，为《教育法典》的编纂工作做好充足的准备。

第二步，制定《教育法典》的总则编。我国应当组织相关专家学者重点研究《教育法典》中抽象概括的制度设计，起草《教育法典》总则编（专家建议稿），送交全国人民代表大会相关工作委员会进行审议，在等待总则编出台的同时，加快对《教育法典》各分则编的理论研究和立法规划。

第三步，制定《教育法典》的分则编，并与总则编整合为《教育法典》。我国应当分头组织专家学者制定义务教育编、高等教育编、职业教育编和其他教育编，推动其尽快进入立法程序，之后将第一步形成的主要成果——学前教育编和终身教育编，以及第二步形成的主要成果——总则编，由全国人民代表大会常务委员会按照科学的立法逻辑予以系统整合，最终形成《中华人民共和国教育法典》（草案），提请全国人民代表大会进行审议、表决和通过。

特别需要注意的是，上述三个步骤必须依次有序地递进实施，否则《教育法典》的逻辑性、体系性和科学性将很难被充分保障，进而影响其顺利出台和有效实施。[39]

总之，教育法法典化是完善教育法律法规体系的基本途径，是推动实现国家治理体系和治理能力现代化的重要方面，在“依法治教”的背景下具有重大的现实价值和时代意义。同时，教育法法典化具有现实必要性和实践可行性。教育法法典化的实现路径，是制定一部结构严谨、逻辑严密、体例科学、系统完备、与时俱进的《教育法典》。但值得注意的是，立法机关在编纂《教育法典》的过程中不能操之过急，需要遵循“先总则、后分则”的立法策略。教育法法典化作为一项具有综合性、复杂性和全局性的宏伟工程，还有诸多理论问题值得教育学界和法学界进一步探讨，例如教育法法典化的方法论问题、编纂《教育法典》过程中需要协调和处理的关系问题等等。

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