无法跨越的鸿沟：韩国影子教育发展历程、动因与治理

凌 磊

影子教育（Shadow Education）也称课外辅导、校外培训，它旨在提高学生的学术类课程成绩，是一种游离于正规教育体系之外需要支付一定酬金的有偿补充性教育方式。东亚地区受儒家文化和激烈的升学考试竞争影响，影子教育扩张势头显著。①Bray M & Lykins C. Shadow Education: Private Supplementary Tutoring and its Implications for Policy Makers in Asia[M].Manila: Asian Development Bank, and Hong Kong: Comparative Education Research Centre, The University of Hong, 2012: 1.在韩国影子教育被称作“私教育”（사교육），主要面向小学、初中、高中提供学术类课程辅导、考试强化和升学咨询等有偿服务。“私教育”的提供方通常由私人或企业来运营，是在市场和教育行政管理部门注册备案的教育机构，从业教师不能是正规学校的专任教师。2019年韩国影子教育家庭支出总金额为20 997亿韩元（约合1 300亿元人民币），每位学生影子教育家庭月平均支出32.1万韩元（约合1926元人民币），影子教育平均参与率为74.8%，每位学生每周参加影子教育平均时长为6.5小时。①통계청. 초중고사교육비조사[EB/OL]. (2020-03-10)[2020-11-27]. https://kosis.kr/statisticsList/statisticsListIndex.do?menuId=M_01_01&vwcd=MT_ZTITLE&parmTabId=M_01_01#SelectStatsBoxDiv.由此可见，韩国影子教育的市场规模大，学生参与度高，影响十分深远。

国内外学者对韩国影子教育治理已有一些关注，当前研究主要呈现出研究视域多维度、研究内容多方面、研究方法多样化等特点。从研究视域上看，不限于对韩国影子教育治理政策和制度本身的探讨，还涉及基础教育公平、学生科学素养养成、名校效应与影子教育的关系，韩国影子教育政策与我国影子教育政策比较研究等多层次、多方位的分析与解读。例如，肖凤翔、王瑞梳理韩国“影子教育”治理的演变历程，剖析了基于平等主义教育理念下导致韩国“影子教育”的需求机制。②肖凤翔, 王瑞. 韩国“影子教育”治理及其对我国的启示[J]. 外国中小学教育, 2017(08): 1-7.何晓宇认为韩国影子教育是名校效应的产物，并且分析了韩国影子教育热背后的原因。③何晓宇. 基于名校效应视角的韩国影子教育热解[J]. 开封教育学院学报, 2016(05): 293-294.从研究内容上看，主要包括对韩国影子教育发展历史和韩国影子教育政策内容等方面的探讨。例如，周霖、周常稳梳理了韩国影子教育发展的历史，认为韩国影子教育是以经典自由主义、新自由主义以及人力资本理论为基础的社会竞争和市场规则的力量相互博弈的结果。④周霖, 周常稳. 韩国影子教育治理政策的演变及其启示[J]. 外国教育研究, 2017(05): 66-76.从研究方法上看，多数研究都采用了理论分析、历史分析的方法，实证研究和案例研究较少。例如，洪佑静在其硕士学位论文中以韩国首尔大峙洞某影子教育辅导机构为案例，分析了影子教育从业人员学习方法、教学方法的问题和特点。⑤홍유정. 사교육 종사자의 무형식학습 경험에 관한 사례연구: 대치동 A학원을 중심으로[D]서울: 연세대학교, 2016: 2-3.占小红、杨润、杨笑基于中国与韩国PISA2015的测评数据，采用实证的研究方法建立多元线性回归方程，分析科学影子教育时间对学生科学素养的影响。⑥占小红, 杨润, 杨笑. 中国与韩国科学影子教育时间对科学素养的影响研究--基于PISA2015测评数据分析[J]. 基础教育, 2021(01): 92-103.综上所述，国内外关于韩国影子教育的研究成果无论是在理论还是实践层面都取得了一定的成果，为影子教育政策实施提供了理论支撑。然而在分析韩国影子教育治理政策、措施和成效方面的研究成果还略显不足。我国与韩国同处东亚文化圈，“学而优则仕”观念根深蒂固，无论影子教育提高了学生的学习成绩，还是说影子教育本身只是一剂被家长和学生共同服下的“安慰剂”，它都真实地存在于我们的教育体系当中。梳理和分析韩国影子教育的发展趋势、成因及治理方式，以期为我国有效治理影子教育提供参考。

一、韩国影子教育发展的历程与动因

韩国影子教育的发展经历了三个阶段，从影子教育不合法到影子教育合法化再到影子教育科学治理，影子教育发展的每个阶段都有着不同的时代背景和动因。

（一）韩国影子教育发展的历程

韩国影子教育的形成和发展都是围绕着高利害性的考试招生而展开的。这里的考试招生不仅包含高等院校的考试招生，还包括高级中学的考试招生。韩国影子教育的形成和发展主要经历了三个阶段，这三个阶段同时也是韩国高利害性考试剧烈变革的关键时期。

1. 影子教育发展萌芽时期（1960年至1980年）

朝鲜半岛光复后，社会经济发展百废待兴。截至1950年6月，韩国已有42所高校，其中综合大学4所，单科大学30所，其他大学8所；教职员工总数为2 052人，平均每所大学拥有教职员工50人左右。短短四年后的1954年便增至66所高校，其中综合大学13所，单科大学31所，二年制专科院校7所，其他专科院校15所。1959年大学数量更是达到80所。①김종철. 한국교육정책연구[M]. 서울: 한국교육과학사, 1989: 167.由于在美军政的控制之下盲目引进欧美大学制度，迅速扩大大学的规模，导致教授、基础设施、办学资金严重不足，进而出现了轻视教学质量、忽视科学研究等不良现象。当时的韩国政府无力从根源上解决上述问题，只有通过调整考试招生方式，实施统一考试招生，严格控制招生人数来提高生源质量。1961年8月12日公布的《初级中学、高级中学和大学入学相关临时措施法案》（法律第618号）规定，为了让教育正常化发展，提高教学质量，初级中学、高级中学和大学入学考试由国家组织命题、实施，大学考试招生方式变更为国家统一考试，各大学单独考试就此废止。②이진재외. 우리나라 入試制度의 變遷史: 入試制度改善硏究(Ⅲ)[R]. 중앙교육평가원, 1986: 273-275.高等教育规模和大学入学考试是社会资源分配与调节的手段之一，控制大学规模和招生人数意味着考试的竞争性大幅提高，学生为了争取数量有限的招生名额不得不采用课外补习、辅导的方式来提升自己的竞争力，如此种种为影子教育的发生和发展提供了“土壤”和“温床”。

2. 影子教育全面禁止时期（1981年至2000年）

1980年实行了“7·30”教育改革，公布了《教育规范化及消除过热课外辅导方案》，旨在营造良好的教育氛围，减轻过热的课外辅导带给学生的负担。由于大学入学预备考试加剧了考生间的竞争，相应地，入学考试准备教育（即影子教育热）开始蔓延。为了提高考试成绩，学生和家长热衷于参加影子教育而不重视学校教育，并且重读生的人数也较之前大幅增加，这些都成为了当时韩国的社会热点问题。学生忽视学校教育的理由之一是为了顺利升入大学，只要大学预备考试和各大学单独考试招生成绩高即可，学生的在校成绩和学校生活表现对能否升入大学没有任何影响。为了解决这一弊端，韩国教育部提出了“高等教育内部审查制度”，即审查学生的在校平时考试成绩和生活表现，主要以“生活记录簿”的形式呈现。到1981年，大学预备考试成绩占总成绩的50%，高等教育内部审查成绩占20%。此外，规定公务员子女禁止参加课外考试辅导，在职教师禁止在课外考试辅导机构任职，并且提高课外考试辅导老师的赋税。虽然政府层面全面禁止影子教育，但韩国影子教育机构数量由1980年的381所增加到2000年的14 013所，增长了36.77倍。①周霖, 周常稳. 韩国影子教育治理政策的演变及其启示[J]. 外国教育研究, 2017(05): 66-76.这说明，影子教育的市场需求量很大，简单的“禁止”并不能将影子教育根除。

3. 影子教育合法化时期（2000年以后）

韩国政府希望通过增加高校自主招生的方式来全面考查学生的综合素质，而不仅仅以单一的统一考试成绩来录取学生。此举既可以增加考生的入学机会，又可以减少影子教育对考试招生的负面影响。想法很美好，但现实却很骨感。韩国在推出自主招生制度之后，各种针对考生量身定做升学方案的辅导机构如雨后春笋般出现。为考生制作参与活动证明、辅导或代写入学申请书、模拟高校面试等业务深受考生及家长欢迎。2000年6月，韩国教育部对外发布了《预防过热影子教育与提高正规教育质量方案》，标志着韩国影子教育由全面禁止向合法化过渡。该方案强调正规教育体系要夯实教育基础，全面提高教育教学质量；影子教育作为正规教育的补充形式，在法律法规的要求下，合理化、多样化发展的同时，要考虑到影子教育对不同阶层和教育均衡发展的影响；政府层面要采取必要措施，协调正规教育与影子教育之间的关系。

（二）韩国影子教育发展的动因

韩国影子教育的发展从表面上看是游离于正规教育之外的教育模式，它本身具有非正统、非官方等特性。但在东亚儒家文化圈，影子教育无疑被赋予了更多的社会意义和功能，与很多教育制度之外的种种因素有着诸多牵连。因此，研究韩国影子教育不能脱离文化、社会、教育等要素，而需将其放入宏观大背景中进行审视。

1. 考试文化是韩国影子教育形成和发展的内在驱动

20世纪90年代以来，人类学者认为所谓的文化可以分为两个层面：一是社会结构意义上的文化；二是个体行为意义上的文化。社会结构意义上的文化主要指社会中普遍、长期起作用的行为模式和行动准则，这些行为模式和准则常常会出现周期性的变化，并逐渐形成了所谓的“生活方式”；而个体行为意义上的文化则是社会成员个体为了参与社会活动而需要适应和遵守的活动规则。②夏建中. 当代流行文化研究: 概念、历史与理论[J]. 中国社会科学, 2000(05): 91-99.考试文化则是在考试活动中形成的、人们共同遵守和维护的心理特质和行为准则，它具有长期性、阶段性和稳定性的特点。我们常说，韩国地处东亚地区，与我国有着相似的文化背景。事实也的确如此，特别是在考试文化方面，可谓有过之而无不及。考试贯穿韩国人的一生，小到学期间的期中、期末考试，大到高中入学考试、高校招生考试、入职考试、职业资格考试等等，考试无时不刻不影响着韩国国民的生活，“万般皆下品，唯有读书高”的观念深入人心。影子教育正是抓住了人们这种 “学而优则仕”的文化心理，打着“帮助学生迅速提高考试成绩”“升入重点大学的必胜宝典”等宣传口号，将学生拉入各类针对考试、升学辅导的课后培训之中，学生和家长都 “乐此不疲”。笔者曾在韩公派留学期间访谈过经历过备考韩国高考、入职考试的学生，他们普遍认为：韩国的影子教育是教育体系中不可或缺的一部分，如何参与影子教育已经不是他们在备考阶段焦虑和思考的问题，如何参与高质量、快速提分的影子教育才是他们的想法。

2. “中产焦虑”是韩国影子教育形成和发展的外部动力

考试已经成为韩国普通民众改变身份、地位和收入并获得新生活的有效途径之一：对于社会中下阶层群众来说，考试是他们可能改变命运的唯一方式；对于社会中产阶级以上群众来说，考试也是他们让下一代维持现有阶层的唯一出路。有学者认为“中产焦虑”是全球范围内的普遍现象，“中产焦虑”主要表现在两个方面：一是职业和地位的危机感，二是家庭社会经济地位的危机感，担心自己的孩子不能进一步向上流动或至少继承自己的社会经济地位。①熊易寒. 精细分层社会与中产焦虑症[J]. 文化纵横, 2020(05): 112-120+159.正是这种“中产焦虑”在整个社会蔓延并在教育领域内扩散传播，为影子教育的形成和发展提供了“温床”。数据显示，2018年韩国影子教育的平均参与率为72.8%，而月收入在500至600万韩币（约合3万人民币）的家庭影子教育参与率为79.1%，月收入在600万韩币以上（约合3.6万人民币）的家庭影子教育参与率为81.1%，这一数据远高于月收入在200万（约合1.2万人民币）的低收入家庭47.3%的影子教育参与率。②통계청. KOSIS국가통계포털[EB/OL]. (2019-11-07)[2020-11-29]. http://kosis.kr/statisticsList/statisticsListIndex.do?menuId=M_01_01&vwcd=MT_ZTITLE&parmTabId=M_01_01#SelectStatsBoxDiv.从数据表面上来看，韩国中产以上家庭影子教育的参与率约为低收入家庭的1.71倍，较高的影子教育参与率是缓解中产以上家庭“中产焦虑症”的方式之一，实则是有限的社会资源的再分配与再争夺。长此以往，社会阶层分化会被进一步拉大，资源分配会按照原有数量的指数级变化，社会不平等问题会进一步显现和深化。

3. “对基础教育的极度不信任”是韩国影子教育形成和发展的外显因素

在分析影子教育形成和发展的成因时，我们很容易将其归因为“人们对于基础教育质量或水平的不信任、不满意、不适合”。诚然，基础教育在发展过程中会出现各类问题，基础教育所面向的对象通常是接受义务教育的未成年人并采用班级化的教育模式，学生人数多、知识水平差距大等因素使得任课教师无法顾及所有学生的个性化需求。韩国影子教育抓住了这个所谓“弊端”，提供小学、初中、高中全科“一对一辅导”“小班化辅导”，除此之外，还提供专门针对升学的先修课程、笔试和面试辅导等。韩国教育财政预算中，每年将80%左右的预算投入到基础教育中，足见国家对基础教育的重视。韩国在中小学基础设施建设、教师配备、课程改革、教材开发等方面进行了多方位的改革，以提升基础教育质量。但种种举措并没有抑制影子教育的发展和壮大，究其根本，是社会成员对自我实现和社会发展进步之间落差的焦虑，笔者认为这是韩国社会结构问题在教育领域内集中爆发的体现，教育制度本身承受着本不应该是它所应该承受的压力。

二、韩国影子教育治理的政策与举措

韩国影子教育治理经历了从“全面禁止”到“部分放开”再到“综合治理”的发展过程。当前，韩国影子教育在相关法律、政策和规章的约束下平稳运行。主要体现在影子教育法律政策层面治理；利益相关者的有效参与；制度、文化和社会治理；教育系统内部治理；影子教育市场监管以及影子教育参与者的自我约束等多个方面.各方面相互影响、相互制约，形成了具有韩国特色的校园治理体系。具体情况如图1所示。

图1 韩国影子教育治理模式图

（一）法律政策层面影子教育治理

2002年韩国民众向政府请愿，希望删除关于完全禁止影子教育的法律和规定。韩国最高法院对外宣布，包括《7·30教育改革案》在内的禁止课外补习相关法律违宪，影子教育在韩国开始走向规范化的发展道路。2014年3月，韩国教育部颁布了《公共教育正常化发展管控先行教育特别法》（简称《公共教育正常化法》）。该法律旨在根据《初中等教育法》相关规定，为了使小学、初中、高中的教育课程有序运行，限制各类教育辅导机构组织学生进行学术类课程的先行学习和补习行为，按照《教育基本法》的相关要求，促进基础教育阶段教育、教学和学习行为正常发展，提高学生的心理健康水平。①교육부. 공교육 정상화 촉진 및 선행교육 규제에 관한 특별법[EB/OL]. (2014-03-11)[2020-12-13]. https://www.law.go.kr/LSW/lsInfoP.do?efYd=20201127&lsiSeq=218139#0000.《公共教育正常化法》规定了国家及地方团体、学校、家长、教师、辅导机构（包括个人辅导）在保障学校正常课程教学秩序和预防过度的先行学习的责任和义务，学校在职教师不得参与影子教育。例如，该法案指出学校教师如果发现学生由于超前学习了学校日常教学内容而对整个教学秩序产生影响或学生由于超前学习感到压力过大时，需要与学生家长沟通协调。此外，该法案还致力于调整大学入学考试和招生方式，希望通过影子教育的“源头”来控制影子教育的进一步发展。

影子教育在韩国获得合法地位后，韩国教育部出台了《辅导机构设立、运营与课后辅导教学相关法》（학원의 설립 운영 및 과외교습에 관한 법률，법률 데 17311호，简称《辅导机构法》），规范影子教育行为，引导影子教育向健康方向发展。该法案明确规定了辅导机构的类型、设立的条件、辅导机构负责人的义务和责任、课程与教师、传染病预防信息公开等多个方面的制度，在法律层面约束和规范影子教育提供者的办学行为。《辅导机构法》第二款认为辅导机构指的是由私人开设，以营利为目的，提供大多数学习者参与的30天以上的培训课程的组织，包括以辅导学校教育课程为主的辅导机构和以终身教育为主的专业技能培训机构等两种类型。辅导机构的课程内容主要是学术性知识、专业技能、艺术体育以及为了升入上级学校所进行的升学咨询辅导等，授课方式包括线上、线下以及线上线下相结合。辅导机构经营者要公开聘用教师的年龄、学历、专业和从业经历；聘用外籍教师时，要根据《出入境管理法》的相关规定，提供无犯罪记录证明、健康诊断书和学历证明。辅导机构经营者要按照《传染病防治法》定期组织教师体检并设立传染病应急预案，并为前来学习的学生购买人身伤害意外保险。

任何法律法规的建立和变革要建立在坚实的法理学基础之上，不能凭借一股热情和情怀来决定是否更改当前韩国影子教育治理法律法规。影子教育治理是处在不断的发展变化中的，影子教育治理的法律学基础也是在特定的事件中抽象出来的产物，是难免有疏漏的。化解程序与正义之间的紧张关系是构建法理学基础的关键，影子教育治理立法前，要处理好程序与正义之间的关系，构建出具有阶段普适性的影子教育治理秩序。

（二）教育系统内部影子教育治理

为了减少影子教育对基础教育阶段学校正常教育教学秩序产生负面影响，韩国教育系统内部也根据实际情况作了相应的调整与改革，主要体现在不断提高基础教育质量、改革高校考试招生方式以及增加EBS免费课程讲座与辅导。

在韩国，无论是高校招生还是大学修学能力考试，都影响着基础教育阶段的正常教学秩序。社会上针对大学修学能力考试和各类高校招生的课外辅导机构层出不穷，学生及家长认为课外辅导机构更具有针对性，可以为学生量身定制一套“理想大学直通车”服务。在贫富差距较大的韩国，中产阶级家庭尚可应付这些课外辅导支出，但对于普通民众和贫困群众来说，只能望而却步。然而，要改变韩国社会的认知模式和生存模式是很困难的，只能通过调节高校招生模式、改革大学修学能力考试等方式来回应人们对于优质高等教育的需求。例如，规定大学修学能力考试命题要严格遵守考试大纲，在各科现有教科书内容、EBS①EBS是韩国教育广播电视台的英文缩写，全称为Educational Broadcasting System，该广播电视台由国家出资经营，播出内容包括英语、数学、物理、化学、历史、地理等课程及各科目大学修学能力考试辅导。系列教材内容里挑选相关知识点来命题，不可超范围命题；在以学生生活记录簿为主要录取标准的“入学审定官”制招生中，学生生活记录簿记载的平时课业成绩、参与学校组织的各项活动等情况可作为录取标准，而一些课外辅导机构组织的竞赛活动不能作为录取依据。

社会上针对大学修学能力考试的各种辅导机构层出不穷，学生及家长热衷于各种类型的课外考试辅导。长此以往，课外辅导对正常的学校教学秩序产生了消极影响，学生们不重视学校课堂学习，把更多的精力放在课外辅导上。2004年，卢武铉政府提出了“精减课外辅导费用对策方案”，将大学修学能力考试与EBS相连接作为一项重点工作在全国范围内推广。2010年3月10日，韩国教育部、教育课程评价院、EBS三方签署了《教育部-教育课程评价院-EBS谅解备忘录》。该备忘录明确指出要继续提高EBS的影响力。此前EBS考试讲义所占大学修学考试内容的比例为30%。从2010年起，将这一数据提高至70%，也就是说大学修学能力考试内容有70%来自EBS考试讲义及教材。因此，韩国教育课程评价院与EBS共同编写了《大学修学能力考试特别讲座》《网络大学修学能力考试》《10周完成》等辅导教材120卷，内容涉及国语、英语、数学、社会探究、科学探究、职业探究、第二外国语等科目。节目制作数量也较此前增加了近5倍。2010年全年共制作考试辅导节目27979篇，其中大学修学能力考试讲座20349篇，占比73.0%；院校申请讲座5669篇，占比20.0%；各大学单独考试及其他讲座节目1961篇，占比7.0%。②한국교육과정평가원. 대학수학능력시험20년사[M]. 진천군:한국교육과정평가원, 2014: 389.韩国教育系统内部希望上述措施减少影子教育所造成的教育不平等，也为那些无力支付高昂影子教育费用的普通家庭学生带来了希望。

（三）文化与社会层面影子教育治理

影子教育不单单是一个简单的教育问题，而是一个结构性的社会问题。影子教育之所以“野火烧不尽，春风吹又生”，是因为社会成员对其有极大的消费需求，这背后有着 “剪不断理还乱”的文化渊源。只有分析出影子教育存在的文化与社会根源，才能总结和实践出具有针对性的文化与社会层面的影子教育治理措施。韩国社会诱发影子教育需求的文化与社会因素主要有七个方面：考试与分数文化、学历与学阀主义、工具性教育观念、位阶序列文化、市场竞争文化、“一刀切”学校文化以及教育“神化”现象（见表1）。

表1 韩国诱发影子教育需求的文化与社会因素表

韩国影子教育法律层面的治理措施只能约束个体的个人行为和辅导机构的组织行为，涉及深层次的社会、文化、心理层面的治理就显得力不从心。当社会、文化和心理层面的影子教育观念一旦形成，便会对影子教育的治理带来难以克服的困难。因此，解决韩国影子教育治理问题需要社会各个层面的广泛参与：教育行政管理部门积极引导广大学生和家长树立正确的考试观和分数观，逐步改变以“分数论成败”的评价体系；摒除学历、学阀主义，克服位阶序列文化的影响，社会认可要多元化、多样化，不能过分强调就业和职业发展的学缘倾向，避免用单一的评价标准体系将大学排序分类，间接地把人分为三六九等；引导社会形成正确的教育理念，减少工具性教育理念和教育“神化”现象对学生的影响，告诉学生教育不是万能的，学习成绩也不是通向美好生活的唯一工具和途径；调节教育市场化与学校教育公益性的矛盾，防止市场竞争文化过分地向校园蔓延。综上所述，影子教育治理需要提升治理层面，充分考虑到影子教育治理的复杂性，调动社会成员参与影子教育治理的积极性，形成良性的社会文化和教育氛围。

（四）影子教育参与者自我约束与市场监管

韩国影子教育治理还看重影子教育参与者的自律性，通过影子教育提供者、参与者的自我约束，提高影子教育市场监管的效率。影子教育提供者需要为参与影子教育的学生最大限度地提供方便：在影子教育收费方面，要充分考虑社会平均收入和教育机会均等等因素，不能收取过高的辅导费用，影子教育提供者要定期公示各项收费标准，接受税务、市场和教育行政部门的监督。辅导机构经营者在营业前，应向所属地教育局备案开设课程数量、名称、教学内容、教学设施、师资力量等，教育局定期前往辅导机构进行督导、检查。影子教育提供者在为相关辅导机构起名和广告宣传时，不能使用带有明显暗示性的 “提高成绩”“保过”“无效退款”等虚假用语，误导学生和家长。辅导机构经营者、管理者、教师需要定期参加教育局组织的教育、管理、卫生、安全等方面的宣讲和培训，提高影子教育提供者的法律意识、教育意识和服务意识。

三、韩国影子教育治理的特点与成效

韩国影子教育从全面禁止到综合治理经历了约40年的时间，已经形成了相对健全和可靠的影子教育治理体系。韩国影子教育治理呈现出治理政策相对合理、治理主体相对多元、治理手段相对科学的特点，影子教育治理的效果也有所显现。

（一）影子教育治理政策相对合理：正视影子教育价值，健全影子教育治理法规

香港大学马克·贝磊（Mark Bray）教授认为影子教育系统需要受到关注：这一协同应该被正视、了解和评估。①马克·贝磊. 欧洲地区影子教育研究: 发展态势、动因及政策启示[J]. 全球教育展望, 2020(02): 35-61.政策制定者需要评估和认定影子教育当前哪些方面是值得接受和肯定的，哪些方面是需要管控和抑制的。政府则需要从法律和政策层面出台相应的治理法律和政策。韩国当前影子教育治理的政策导向十分明确：影子教育治理政策不会无视影子教育的价值，不会简单禁止影子教育，更不会任由影子教育任意发展，而是在控制与发展中寻找平衡点。韩国政府和教育行政部门从法律层面认定了影子教育的合法性，并出台了专门的影子教育治理法案《公共教育正常化发展管控先行教育特别法》和《辅导机构设立、运营与课后辅导教学相关法》，明确了韩国影子教育的“可为”与“不可为”的界限。一方面，影子教育治理政策强调正规学校教育的重要性，优先确保正规学校教育教学秩序；另一方面，影子教育治理政策规范影子教育行为，减少影子教育对正常学校教育的负面影响。

（二）影子教育治理主体相对多元：政府、学校、社会广泛参与影子教育治理

影子教育治理作为韩国教育中的一个特殊领域和关键环节，是涉及多个行政部门、多个节点、多焦点、多层次的治理议题，它涉及的相关利益者非常广泛，包含教育行政部门、学校、学生、家长、教师、辅导机构等。相关利益者在追求各自价值目标和利益分配中构成了十分复杂的网络关系。相关利益者本身所占有的资源和话语权有着相当大的差异，复杂的网络关系结构影响着影子教育治理政策的执行效果，对政策的可应用性和可推广性有着重大影响。因此，韩国通过调动各个利益主体的积极性，形成利益主体之间的正向影响和良性互动，最大程度地满足不同利益主体的诉求。例如，要求辅导机构规范自己的办学行为，不得为学生提供超出正常学校教学范围和学校教学进度的课程，学生、家长、教师等有权利和义务监督辅导机构，在维护自己合法利益的同时，帮助各类辅导机构朝着正确的方向发展。

（三）影子教育治理手段相对科学：他治与自治结合，公平与科学兼顾

最大化维持不平等（MMI）理论认为：社会优势阶层总会通过各种方式让子女受教育机会最大化，只有当社会优势阶层的教育需求达到了某种饱和，他们和弱势群体之间的教育差异才会逐步缩小。②周常稳, 周霖. “影子教育”: 一个不可忽视的教育问题[J]. 广西社会科学, 2018(01): 212-216.影子教育是一个需要不断进行资本投入的教育活动，意味着如果控制不当，会继续拉大不同阶层之间的差距，教育机会均等将成为一纸空谈。特别是韩国影子教育针对高校考试招生的辅导已成为一股“风潮”，直接影响学生考入优质大学的几率。这些需要影子教育他治与自治结合，公平与科学兼顾。韩国影子教育的“他治”主要体现在影子教育治理法规和政策中的相关条款，强制性地列出了影子教育的范围和边界，将辅导机构和影子教育提供者的办学行为限定在法律和政策允许的范围之内。韩国影子教育的“自治”表现在两个方面：一是影子教育参与者即学生的自我认识和规划要科学合理；二是影子教育提供者即辅导机构要充分自律。例如，学生要正确认识影子教育的作用和功能，它不是迅速提高学习成绩的“万能药”，只是查缺补漏的相对具有针对性的 “安慰剂”；辅导机构的自律主要体现在办学主体要明确自己办学行为的边界，完善教学的硬件和软件设施，定期公示收费目录，按照法律规定依法纳税等。

（四）影子教育治理效果开始显现：中高收入家庭影子教育参与率逐年降低

影子教育的魔爪已伸向韩国高校招生环节。韩国政府希望通过增加自主招生的方式来全面考查学生的综合素质，而不仅仅以单一的统一考试成绩来录取学生。此举既可以增加考生的入学机会，又可以减少课外辅导对考试招生的负面影响。想法很美好，但现实却很 “骨感”。在推出自主招生制度之后，各种针对考生量身定做升学方案的辅导机构如雨后春笋般出现。为考生制作参与活动证明、辅导或代写入学申请书、模拟高校面试等业务深受考生及家长欢迎。通过多年影子教育治理，韩国影子教育参与率已不再继续增加，相对保持稳定（见表2）。

表2 韩国不同月收入家庭参与影子教育情况表（单位：%）

韩国影子教育平均参与率为70.7%，但高收入家庭即月收入在400万韩币以上家庭的影子教育参与率呈现下降趋势。例如，月收入600万以上家庭的影子教育参与率已由2009年的90.1%降至2018年的81.1%。中等收入家庭即月收入在200万至400万家庭的影子教育参与率也呈现下降趋势，例如，月收入在200－300万家庭影子教育参与率由2009年的72.9%降至2018年的59.4%。也就是说，中高收入家庭逐渐认清了影子教育的实质，选择影子教育的行为也越来越理性，影子教育治理措施成效已开始显现。

四、韩国影子教育治理的思考与启示

我们不能将影子教育视为教育领域里的一颗“毒瘤”，必除之而后快，而是合理分析影子教育存在的深层次原因和运行的模式机制，为有效监管和正确引导影子教育提供“行动指南”。我国与韩国同处东亚文化圈，有着相似的历史和文化背景，影子教育产生的根源也多与文化、考试等相关联。本研究没有用比较教育学最常使用的“启示”或“借鉴作用”等字眼，而是希望通过对韩国影子教育的治理历程、动因和政策措施进行梳理和分析，在影子教育治理时处理好以下三对关系：正确看待新时期学校教育教学与社会发展之间的关系；协调好考试招生与影子教育发展之间的关系；处理好相关政策法规与影子教育市场监管之间的关系。

（一）正确看待新时期学校教育教学与社会发展之间的关系

从本质上说，新时期学校教育教学与社会发展之间是双向互动关系，即学校教育教学一方面要适应社会发展需要，为社会培养合格的劳动者和生产力，另一方面社会发展会影响学校教育教学变革，为学校日常教育教学模式提供方向和指引。受后现代主义思潮影响，社会发展越来越关注个体的成长需求。学校教育教学模式中的班级授课制提高了教学效率，“大班额”又使得教师无法过多关注学生个体，忽视了学生的个性化需求。作为影子教育的正向功能弥补了班级授课制的不足，强调学生个性化发展，针对学生的个体化需求实施教学。2020年，我国取得了脱贫攻坚的阶段性成果，彰显了我国社会主义制度的巨大优越性。①人民日报. 奋力夺取脱贫攻坚战全面胜利[EB/OL]. (2020-08-13)[2020-12-24]. https://baijiahao.baidu.com/s?id=167486812 1088104298&wfr=spider&for=pc.然而，我国教育还未达到区域均衡发展，对于经济相对发达地区应该允许发展适度的影子教育，满足不同学生对于个性化学习的需求。但不是肆意发展影子教育，而是将其控制在科学合理、合法合规的范围内。

（二）协调好考试招生与影子教育发展之间的关系

“十三五”期间，我国在高等教育发展方面取得了巨大成就，2019年高等教育毛入学率达到51.6%，说明我国高等教育已进入普及化阶段。“上大学”已不是千万学子的终极目的，“上好大学”成为大家追逐的目标。2014年起，我国开始了新高考改革，要逐步形成分类考试、综合评价、多元录取的考试招生制度。新高考改革的最终目的是为广大考生提供更加多元化的考试方式和入学途径。多个省份的重点高校开始了“综合评价录取”“三位一体”综合评价招生制度，不以统一考试成绩为招生录取的唯一指标，更加看重学生的综合素质和能力。这类改革削弱了学术类课程在高校录取总成绩中的权重，也一定程度上遏制了影子教育与考试招生之间的“过密结合”。例如，韩国高校在实施与我国部分高校类似的综合评价录取制度后，针对高校面试、技能考试等方面的辅导如雨后春笋般出现。笔者在韩期间访问了高校综合评价录取面试官，他坦言：“部分考生面试表现很好，但是这种优秀都惊人地类似，总有种经过系统训练和培训的感觉。”因此，要明确影子教育的范围和界限，避免与高校考试招生的“联姻”，防止影子教育改变新高考改革的初衷。

（三）处理好相关政策法规与影子教育市场监管之间的关系

改变影子教育与学校教育之间的“暧昧关系”的基本路径是进行影子教育立法，明确影子教育的内涵、经营范围、办学规范，从法律层面规定影子教育可以做什么、不能做什么。我国相继出台了《严禁中小学和在职中小学教师有偿补课的规定》《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010－2020）》等政策、文件，规范各种社会补习机构和辅导市场。然而，这些政策仅是“规范”而非传统意义上的“法律”，一旦出现纠纷时，法院的判据就显得模糊。无论对于影子教育的提供者还是影子教育的参与者，没有法律的“限制”和“保护”，影子教育市场将会成为“脱缰野马”，失去基本的约束而伤及无辜。也就是说，我们在提倡影子教育“自律”的同时，也要加强法制建设和市场监管，形成政府、学校、社会联动监督管理机制。