深化公共资源交易平台建设及整合共享路径探析<br/>——以呼伦贝尔市为例

深化公共资源交易平台建设及整合共享路径探析
——以呼伦贝尔市为例

2022-03-08王全安

呼伦贝尔学院学报 2022年6期

王全安

(呼伦贝尔市公共资源交易中心内蒙古海拉尔 021008)

随着我国市场化的不断深入，公共资源配置也在逐渐由原来主要以行政审批为主逐渐过渡到通过公开公平的方式实现市场化配置。国务院办公厅于 2015 年 8 月印发了《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》的通知(国办发〔2015〕63 号)(简称国办 63 号文)，对整合建立统一的公共资源交易平台的重要性、指导思想和基本原则、整合范围和整合目标等几个方面作出了明确规定。内蒙古自治区于2016年1月印发了统一的公共资源交易平台整合实施方案，该方案的出台加快推进了呼伦贝尔市公共资源平台建设步伐。

深入研究如何建设统一规范的公共资源交易平台，实现公共资源阳光交易，是规范公共资源交易、有效避免腐败、实现公共资源市场化的可行之路，对于形成竞争有序的市场体系、推动预防和惩治腐败具有很重要的理论意义。对公共资源交易平台建设和整合共享的现状进行分析，并找出存在的问题进行剖析，提出相应的对策建议，不断优化公共资源交易平台功能和整合共享路径，加快推进公共资源交易全流程电子化，推动交易平台优化升级，深化公共资源交易平台整合共享，对呼伦贝尔市保障公开、公平、公正、高效配置公共资源具有重要的现实意义。

一、呼伦贝尔市公共资源交易平台建设现状

我国公共资源交易平台整合共享改革起步于2015年，国办印发《整合建立统一的公共资源交易平台工作方案》(以下简称63号文件)，开启了公共资源交易平台整合改革的进程。多年来，呼伦贝尔市公共资源交易平台在制度体系、数据体系、监管和服务体系、工作推进体系等方面有了进一步的完善和发展。

(一)平台的政策制度体系基本形成

从呼伦贝尔市公共资源交易情况来看，依据《公共资源交易平台管理暂行办法》，积极创新制度标准，充分发挥制度标准在公共资源交易中的规范和引领作用，平台整合共享的制度保障不断强化。

1.坚持制度先行。制定出台或修订完善了本地区信息公开目录，进一步细化公开事项、内容、时限、监督渠道等；在监督管理制度建设方面，印发《呼伦贝尔市和旗市区公共资源交易一体化服务平台现场服务管理办法(试行)》等文件；在公共资源交易工作制度建设方面，制定《呼伦贝尔市公共资源交易中心关于保障全市重点项目公共资源交易活动实施方案》等工作制度；在项目范本制定方面，制定实行公共资源交易系统统一的公告、公示模板及建设工程、房屋市政类项目招标、评标范本，形成一套完整的建筑工程类项目招标文件范本。

2.坚持标准引领。以标准化为保障，提高服务能力，降低市场主体交易成本。制定了一整套公共资源交易服务标准体系，推动交易平台服务质量目标化、服务方法规范化和服务管理精细化。按月印发统计月报，按季度、年度制发高质量分析报告，为更好发挥交易数据“晴雨表”作用，从公共资源交易视角为市委市政府决策提供参考。2022年上半年，呼伦贝尔市公共资源交易中心共完成各类交易项目1421个，交易总额80.79亿元，节约金额1亿元，节约率为1.25%。(如图1、图2)

图1 2022年1-6月各类公共资源交易数同比变化情况图2 2022年1-6月各类公共资源交易金额同比变化情况

(二)平台数据纵横贯通的交互体系基本形成

呼伦贝尔市积极推进公共资源交易平台纵向贯通，陆续建设全市统一的“一网三平台”，推进平台市县一体化和中心城区一体化。与各有关部门信息系统横向对接，推动实现交易信息一网汇聚、统一共享，坚持应进必进，平台覆盖领域不断拓展。

1.全面实现不见面开标常态化，不见面开标率达100%。2022年1-9月份工程建设项目1555个，同比增加407个，同比增减率35.45%；交易额112.62亿元，同比增加52.33亿元，同比增减率86.80%；节约资金1.08亿元，节约率0.95%。自推广公共资源交易不见面开标以来，减少人员聚集约14000人次，减轻了疫情防控的压力，为投标人节约交易成本约3500余万元，提高了交易效率，优化了交易环境。

2.市域内远程异地评标常态化运行。2022年10月23日，12个旗市区共完成工程建设项目交易359个，其中市域内远程异地评标324个，远程评标占比91.78%(不包括海拉尔区和鄂温克旗项目)。实现共享市本级专家库专家资源，解决了旗市区专家数量不足、专家专业水平不高和“熟人效应”问题，进一步降低了公共资源交易的廉政风险。

3.推进跨盟市远程异地评标常态化运行。2022年6月1日起，呼伦贝尔市公共资源交易开启了跨盟市远程异地评标工作，与赤峰、通辽、呼和浩特、兴安盟、锡林郭勒盟、二连浩特市等地区进行跨盟市远程异地评标项目84个(其中：主场项目47个，副场项目37个)。跨盟市远程异地评标既缓解了我市专家数量不足，专家分类单一等制约我市公共资源交易健康发展的堵点难点问题，又有效地规避了本市评标专家被“围猎”的风险，营造更加公平、高效的交易环境。

4.推进跨省域远程异地评标。2022年6月30日，依托“易采虹远程评标系统”与大庆市公共资源交易中心实现跨省域远程异地评标项目顺利评标。通过“标证通”移动CA系统，实现与11省62家公共资源交易中心CA互认，推进跨省域合作交流，构建公共资源交易大市场、大平台，对标先进地区，实现资源共享、互联互通，助力呼伦贝尔市公共资源交易活动高质量开展。

5.持续提升中心城区公共资源交易一体化水平。连通共享市本级、海拉尔区和鄂温克旗公共资源交易中心开评标场所设施、专家、场地、信用、信息资源，目前中心城区公共资源交易项目有共计204个。

(三)平台高效的工作流程和工作机制基本形成

1.一体化电子服务平台实施业务流程网上固化工程。按照法律、法规、规章和政策文件的规定，对市公共资源交易中心、旗市区中心、市和旗市区政府采购中心、市场主体、评标(评审)专家各方的法定主体责任和与之相关联的操作权限进行明确具体的划分和确定，各方依法承担各自相应的法定主体责任，并依靠信息化科技手段将各市场主体、评标(评审)专家以及市公共资源交易中心、旗市区中心、市和旗市区政府采购中心的法律责任明确具体地固定下来，将交易项目的受理和运行、内部管理操作流转环节细化固定为程序模块，一体化电子服务平台网络系统按照程序自动见证，杜绝人为因素干预招标(采购、出让)活动。

2.实现抽取评标专家环节信息化管理。一体化平台对招投标服务工作中的评标专家抽取、电话语音通知等方面的工作进行信息化、智能化管理。交易发起方抽取代理人自行凭身份证经电子门禁核验后进入抽取室并在抽取终端上自行凭数字证书登录抽取系统内专家。评标专家随机抽取、语音通知、评标专家身份查验、招标商代表(参加评标人员)身份查验等过程均由评标区入口门禁系统自动完成。评标(评审)专家、招标(采购)商代表(评委)进入评标区实行电子式签到，并经电子核验身份无误后进入指定评标室。

3.完成一体化行政监督平台建设上线工作。平台以协同监管、信用监管、在线监管、智慧监管为依托，实现全过程监管。采取数字化手段对交易过程产生的海量数据进行大数据分析，提供交易主体关系分析、雷同性分析、围串标分析等功能，增强监管的针对性和精准性。实现线上监管与线下监管相互结合，有效解决项目监督的地域限制。

4.不断提升交易服务便捷化水平。以市场主体满意度为出发点，努力推动平台提质增效。呼伦贝尔市在拓展交易服务领域，降低交易成本等方面积累了不少好经验。规划建设电子保函服务平台并持续推广应用。实现保函在线开具，及时推送，全程留痕、方便查询，实现电子保函非现金方式缴纳保证金，保证金网上缴退。

5.建立公共资源交易管理工作的联席会议制度。定期召开各成员单位参加的全体会议，加大对平台整合共享重大事项的督促协调力度。修订完善服务承诺制、首问负责制、一次性告知制、限时办结制、责任追究制、工作人员服务综合评价机制等交易服务制度。各有关部门协同，通过国家政策引领、部门横向协同、系统上下联动，深入推进改革的局面已经形成。

二、当前平台建设面临的问题和挑战

随着平台整合共享工作的不断深入，公共资源交易平台建设、管理和服务还存在一些问题和短板弱项，亟待加以解决。主要表现在“五个有待深化”：

(一)“应进必进”工作有待深化

一方面，部分公共资源尚未纳入交易目录。在平台整合方面进度较慢，林权、排污权等适合于市场化方式配置的公共资源还没有纳入平台；另一方面，交易目录内的项目有的进场交易情况也不理想。有一些交易板块虽然名义上统一进场，但事实上还是存在独立运作，数据共享不到位。

(二)公共资源交易全流程电子化、信息化有待深化

一是电子交易制度建设相对滞后。适应数字化发展的统一的交易规则、数据标准和数据规范不健全；二是电子交易系统功能不够完善。项目全部实施全流程电子化对评标机位、网络条件要求高，硬件及网络资源不足，电子交易系统便捷性、稳定性不高，未能实现“一网通办”；三是数据信息对接共享的通道有待加强。各平台电子系统建设标准不一，CA全国互认推进难度大，专家库信息不共享，导致跨省域公共资源交易探索进程很慢。

(三)全流程监管工作有待深化

一是行业监管部门职责边界还不够清晰。公共资源交易监管机制上还存在部门职能交叉和条块分割的问题，多头监管与监管缺失并存。个别监管单位存在“不愿管”的倾向、“不会管”的问题，甚至把一些行政监管职责推给交易中心，容易导致监管部门“缺位”、服务机构“错位”；二是监管方式和手段还不适应全流程电子化交易的新形势。一些行业监管部门仍然偏好采用传统办法履行法定监管职责，对开展在线监管积极性不高。目前全区统一的公共资源交易电子监管系统仍在建设当中，呼伦贝尔市已经建成的电子监管系统功能不完善，实际利用率不高，没有实现全面、动态、实时监管；三是信用监管的激励约束机制应用不足、效果不好。各地区、各行业部门产生的信用信息还未能完全互联共享，一定程度上影响了公共资源交易领域依法开展失信惩戒。公共资源交易信用评价的顶层设计缺位，结果应用方面还需进一步加强和规范。

(四)规范交易平台管理有待深化

现行的公共资源交易制度体系整体性、统一性和协调性不足。推进全流程电子化交易涉及的电子合同签订、履约电子保函、支付结算系统与财政国库支付系统对接等问题，都需要具体政策的支撑和行业监管部门支持配合。

(五)信用信息共享有待深化

公共资源交易平台建设发展很快，但是市场主体的信用评价体系却一直没有建立起来，招投标领域的信用体系目前也是各行业内部使用，只有建立起大的市场主体信用体系，不同地域、不同领域共享后才可以让违法违规者望而却步，实现“一处违法、处处受限”。

三、解决策略与实施路径

(一)坚持法治化保障，规范化建设，全面提升公共资源交易标准化水平

1.全面清理制度规则。各级行业行政监督管理部门要全面清理现行招标投标相关制度规则类文件。清理各类文件中与法律法规不相适应的内容以及暂行性、超过法定有效期的规范性文件。形成现行制度规则的目录清单，在呼伦贝尔市公共资源交易中心门户网专栏公开，并上报内蒙古自治区公共资源交易中心统一公开。

2.推进交易服务机构服务标准化、规范化。一是强化交易服务机构公共服务定位，切实履行公共服务职责。建立健全平台管理服务制度和流程，保障一体化公共资源交易平台正常运行和维护，持续推进公共资源交易服务标准化；二是发挥资源整合共享的优势，为公共资源交易活动提供政策法规咨询、场所管理、信息发布、专家抽取、交易见证、档案管理等公共服务。

(二)深化平台整合共享，积极推进电子化向数字化转型，全面提高资源配置效率

1.推进“互联网+公共资源交易”。持续推进全市“互联网+公共资源交易”。全面推行电子化交易和数字化转型，推进公共资源交易电子服务系统、电子交易系统和电子监管系统数据对接互联共享，实现全过程规范化服务、全流程电子化交易、全方位智慧化监管。

2.远程异地评标常态化。依托全区统一的综合评标专家库，实现旗市区与市本级间、盟市间远程异地评标常态化，共享优质专家资源，提升评标评审效能。创新公共资源交易平台建设，开展跨区域合作，探索推进跨省域远程异地评标和公共资源交易领域区块链应用。

3.扩展交易目录范围。按照应进必进的原则，落实自治区统一公共资源交易目录内项目进入平台交易，各级行政监督管理部门负责将本行业适合以市场化配置的各类公共资源交易项目纳入平台交易。相关行政监督管理部门要制定针对国有林地使用权、租赁权等自然资源交易的规则和流程。

4.推进各平台互联互通。推进投资项目在线审批监管平台、公共信用信息共享平台、全区统一的公共资源交易电子监管系统与公共资源交易平台的对接，实现市场主体信息、交易信息、信用信息、行政监督等信息与内蒙古自治区同步共享、动态更新。

5.推进政务公开标准化、规范化。进一步推进公共资源交易领域基层政务公开标准化、规范化建设，提升基层政务公开能力和政务服务水平，贯彻落实全区统一实行的《内蒙古自治区公共资源交易领域基层政务公开标准目录》，加强合同公示、履约信息、投诉处理结果等信息公开，推进公共资源交易全过程公开，扩大公众监督，增强公开时效，维护企业和群众合法权益。

(三)创新监管方式，净化市场环境，全面推进公共资源交易监管智慧化进程

1.研究制定统一的监管制度规则。公共资源交易中心完善入场交易项目交易全过程实时见证与记录机制，及时记录、制止和纠正违反现场管理制度的行为，及时向有关行政监督管理部门报告发现的违法违规行为。各行政监督管理部门统一执行公共资源交易领域违法违规行为的相关规定，做到监管和公共服务的有效衔接。

2.一体化行政监督平台实现在线“智慧监管”。公共资源中心会同相关行政监督管理部门按分级属地管理原则实现交易全过程在线动态监管。通过电子监管系统全面记录交易主体、评标评审专家、中介服务机构、行政监督管理部门等信息，综合运用信息系统控制、大数据分析、预警研判等方式，形成完整信息链条，构建公共资源交易智慧监管场景。

3.加强评标评审专家和中介机构日常监督管理。一是各行政监督管理部门常态化征集评标评审专家通过线上、线下等多种形式，每年至少对本行业专家进行两次培训、两次警示教育、四次评价和一次年终考核，同时加大日常管理力度；二是分行业加强中介机构管理，加强行业自律，规范代理行为，每年至少组织两次培训、两次警示教育，监督本行业项目的中介服务机构依法执业。

4.加强社会监督和社会评价工作。畅通异议、质疑、投诉在线办理渠道，依法公开相关信息，实现数据同步共享，接受社会监督。鼓励人大代表、政协委员、社会公众、新闻媒体、第三方机构对公共资源交易活动进行监督，并向相关部门反馈监督意见。对依法必须招标项目，可通过呼伦贝尔市公共资源电子交易服务平台系统在线提出异议和作出答复。

(四)推进信息资源整合共享，创新评价机制，全面推进信用体系建设

1.持续推进信用评价工作。行政监督管理部门结合本部门实际出台信用评价办法实施细则，加强信用评价工作的监督管理，充分发挥信用评价结果的作用，维护公平公正的市场竞争秩序。交易服务机构配合各行政监督管理部门对中介机构进场服务情况、评标评审专家履行职责情况现场记录、组织评价，记录结果反馈各行政监督管理部门。为信用信息应用、交互共享及行政监督管理部门对各交易当事人进行考核评价和惩戒提供依据和参考。

2.建立健全守信激励和失信惩戒机制。一是各行政监督管理部门要会同公共资源交易中心建立健全全市公共资源交易信用体系，完善守信联合激励和失信联合惩戒机制；二是各行政监督管理部门要高度重视《关于对交易当事人现场不规范行为情况的通报》，将其作为对所监管的交易当事人进行信用评价和惩戒的依据和参考，并按相关规定及时进行处理，起到警示作用；三是各行政监督管理部门要对招标投标违法行为所作出的行政处理决定及时录入市公共资源交易网“信用信息—诚信公开”栏目中，做到信用信息及时公开共享，充分发挥守信激励和失信惩戒作用。

3.探索创新多方评价机制。一是公共资源交易平台应构建平台综合服务能力评价机制，采用自我评价和外部评价相互结合的方式开展平台服务质量综合评价和服务满意度调查，每季度开展一次，评价结果及时向社会公开；二是公共资源交易平台建立公共资源交易项目评价机制和项目发起方、项目响应方、中介服务机构、评标评审专家等公共资源交易项目多方互评机制。及时为行政监督管理部门对交易当事人考核评价和进行惩戒提供依据。