全域土地综合整治背景下的乡村“三生空间”治理路径——以山水乡旅乡村振兴示范走廊为例

吴欣玥

(成都市规划设计研究院，成都 610000)

引 言

2020年中央1号文件强调“在符合国土空间规划前提下，开展全域土地综合整治试点，优化农村生产、生活、生态空间布局”，通过村庄整治、土地整理等方式节余的农村建设用地优先保障乡村产业项目发展，破解乡村发展用地难题。围绕乡村生产、生活、生态“三生空间”探索乡村土地综合整治方法是国土空间背景下推进乡村振兴战略的重要支撑，全域土地综合整治通过对乡村人地关系的再调整和“三生”空间的再塑造，也成为了助推乡村全面振兴的有效抓手。因此，本文在梳理全域土地综合整治与“三生空间”内涵及其逻辑关联的基础上，以成都市山水乡旅乡村振兴走廊为例，从“三生空间”视角剖析乡村土地、人口、空间发展等问题，基于全域土地综合整治提出“三生空间”提升整治策略，促进农村土地资源有序开发利用，以期达到优化乡村空间布局、促进资源要素流动，推动全域全要素精细化管理、精准化治理的目的。

1 全域土地综合整治与乡村“三生空间”的逻辑关联

1.1 土地综合整治发展历程

我国的土地综合整治发展大致可分为四个阶段，第一是单纯扩大农地面积，保护耕地和粮食安全增加耕地面积，属于土地整治初期阶段；第二是增加耕地面积与农作物产量，提升农地质量和耕种效率，属于土地整治的发展阶段[1]；第三是将生态、景观要素纳入土地整治内容，通过生态修复、构建生态景观格局等方式，解决土地利用中生态退化问题，属于土地整治的升级阶段；第四是将土地整治同农村建设联动，通过土地整治推动乡村地区在产业发展、生态保护、环境改善等各方面持续变革[2]。

30多年的土地整治工作推动整治目标不断提高、内涵不断深化，并随着社会经济发展需求不断修正、完善。具体而言，整治内容由“单一要素”转变为“系统复合”[3]，整治范围由“局部工程”转变为“全域覆盖”，整治模式由“项目承载”转变为“全域统筹”[4]。在生态文明背景下，土地整治的研究内容也不断丰富，并通过乡村振兴战略引领推进土地综合整治的重点向全域、全要素、生态化、绿色化发展的方向推动。

1.2 全域土地综合整治的内涵

在国土空间规划要求与指引下，全域土地综合整治是协调人-地-业关系、整合乡村土地资源、破解土地整治模式约束、提供土地利用效率、实施乡村振兴战略的重要手段[5]。按照山水林田湖草系统治理的理念，对乡村地区进行全域规划、全域设计、全域整治，对山水田林路村进行全要素综合治理，注重内涵与外延整治相结合，通过提升农田耕地质量，集中盘活存量建设用地，精准配置乡村产业用地，改善修复乡村人居环境，优化三生空间布局，营造空间使用高效集约的国土新格局[6]。

1.3 全域土地综合整治在振兴乡村“三生空间”中的作用

土地是乡村最大的资源与最重要的生产要素，土地的集约节约利用是推动乡村振兴发展的前提条件之一，全域土地综合整治则是实现生态宜居、集约高效的乡村土地空间结构的重要手段。“三生空间”是协调乡村发展，形成合理空间结构的载体[7-8]。其中，生态空间是乡村生态环境保护与管控区域，是乡村实现绿色化发展的基础；生活空间是乡村居民居住、交往、娱乐的活动场所，是展现乡风文明的空间载体；生产空间是农民进行农业生产和非农经济活动的场所，是乡村可持续发展的物质保障。通过统筹谋划全域乡村“三生空间”，协调三类空间发展，确定不同功能空间整治方式，推动生产、生活、生态空间错位发展、有机协调、高效利用，实现乡村振兴战略的二十字方针目标(见图1)。

图1 全域土地综合整治与乡村“三生空间”的逻辑关联Fig.1 The logical relation between the whole land comprehensive consolidation and rural "production-living-ecological space"

1.3.1 引领规划调整，优化三生空间布局

全域土地综合整治是基于乡村土地利用规划，以乡村全域为对象，强化多规合一和用地指引，因地制宜对乡村各类土地进行整理，促进农村土地资源有序开发利用[5]。依据土地利用现状和潜力，合理划定土地整治分区以及农业生产、整村建设、产业发展和生态保护等功能分区，分别开展高标准农田建设、工矿废弃地利用、闲置低效建设用地整治利用、农田水利设施建设等内容，充分盘活农村存量建设用地。按照耕地面积有增加、耕地质量有提升、生态红线不突破的要求，进一步优化乡村土地空间布局，推进山水林田湖草系统保护。

1.3.2 筑牢生态本底，稳固生态空间质量

乡村生态环境是农民赖以生存和发展的根本，亦是乡村发展与振兴的基础。全域土地综合整治秉持着保护优先、自然恢复为主的方针，统筹推进山水林田湖草系统治理，塑造人与自然和谐发展的生命共同体，是推进乡村振兴的有效途径之一。全域土地综合整治通过生态修复、国土增绿、生态移民等措施，保护城乡生态空间和生态功能，使乡村振兴与生态文明建设在战略目标上达到统一，并将生态优势转化为发展优势。

1.3.3 推动产业转型，提高生产空间效率

土地支撑乡村生产功能和生产空间的核心载体。基于现有乡村土地利用粗放、产业用地散乱低效、产业发展无序滞后等问题，全域土地综合整治可有效调整土地利用结构，通过空间整理腾挪，拓展生产空间，补充农业配套基础设施，充分挖掘、利用、振兴具有地域特色的乡村产业，最大限度提供土地利用效率与土地效益，实现产业融合发展、用地集约精准配置的目标。

1.3.4 改善人居环境，引领生活空间品质

土地除上述功能外，还是一个地区人文、地理和历史演变的记录，具有重要景观美学价值与文化传承功能[9]。在生态文明建设背景下，土地整治已上升到解决人居环境整体性问题，以满足不同人群对土地生态系统服务的需求为总目标，充分挖掘土地的人文景观、自然景观，提升基础设施和公共服务设施服务品质，改善居民生活环境质量，增加村民幸福感。

2 研究区特征与问题

2.1 基本概况

山水乡旅乡村振兴走廊是《成都市乡村振兴战略空间发展规划》提出的五条乡村振兴示范走廊之一，位于成都“东进”区域，紧邻龙泉山城市森林公园、沱江等城市级的生态资源，由金堂大道、青金快速、成洛简快速组成，总长度约143km(见图2)。按上位规划要求，走廊所在区域将迎来一个快速城镇化发展阶段，重大基础设施、产业项目即将投入。同时，成都正奋力建设美丽宜居公园城市，而龙泉山城市森林工作则是支撑其建设的重大惠民工程之一，走廊应借助该契机，科学布局主业突出、特色鲜明、集约高效的现代农业功能区，重点发展生态休闲和高端农业，突显龙泉山及沱江周边的山川景胜和乡村野趣。

图2 山水乡旅乡村振兴走廊区域示意、规划范围Fig.2 Regional schematic and planning scope of Shanshuixianglv Rural Revitalization Demonstration Corridor

2.2 特征与问题

2.2.1 发展机遇

当前，成都为深入贯彻落实习近平总书记视察成都时提出的“突出公园城市特点”的重要指示，着力打造美丽宜居公园城市。走廊范围内的龙泉山城市森林公园、沱江轴线是支撑其建设的重大惠民工程之一，通过建设世界级的城市绿心，推动形成绿色发展模式和绿色生活方式。走廊的振兴之路则应抓住该契机，吸引外部要素流入，释放自身价值，随着城市绿心的建设将有效推动周边乡村地区产业发展、环境提质、生态修复、人气集聚、助农增收。

2.2.2 全面发展存在短板

山水乡旅走廊范围内均存在内生发展动力不足、地域发展不均衡的问题，多个乡镇地均产值和人均可支配收入双低，缺少规模化、产业化项目，且大部分乡村存在文化彰显、环境治理、设施建设等短板。乡村人口持续外流，外出务工比率较高，“空巢”及“留守”现象明显(见图3)。目前中青年及精英人才匮乏，老龄化严重，乡村活力较弱，对社会人才也缺乏吸引力。农村居住形态聚居度不高，受地形和水系影响布局分散不集约，土地潜力有待进一步释放(见图4)。

图3 城镇化率分布Fig.3 Urbanization rate distribution

图4 宅基地分布 Fig.4 Homestead distribution

2.2.3 产业项目落地缺空间

走廊范围内因地形地貌、基本农田、丘区自然肌理等需要保护及山地丘陵的分割，导致乡村生活空间及土地呈现碎片化，产业项目落地困难，为资本进入造成障碍，制约乡村发展。加之新一轮国土空间规划新增建设用地指标有限，多以存量用地整理腾退为主，但宅基地退出涉及农民根本利益加剧实施难度，整理后的节余指标在保障新型社区用地外，乡村旅游发展、公共服务设施也需要指标支撑，土地瓶颈制约严重。

3 基于全域整治的“三生空间”治理策略

3.1 以全域整治盘活存量用地，优空间布局

规划按照“保生态、强生产、控建设”的要求，统筹协调三区三线，结合重要生态空间与地貌因素，划定农业提升区、城镇发展区、生态维育区和龙泉山山区4类主导功能区域，明确国土空间分区整治要点与措施(见图5)。对于生态区维育区，提高生态廊道的连通性，减少生境破碎后，加强植被多样性建设，开展以地质灾害搬迁和生态搬迁为主的农村建设用地整治；对于农业提升区，推进农田水利设施和高标准农田建设，改善农田生态环境，引导农民居民集中聚居；对于城镇发展区，盘活城镇建设用地存量，重点推动城市更新及低效产业用地改造。在此基础上，结合村庄改造适应性和发展环境影响评价，考虑人口转移情况，将现有村庄划分为“集聚提升、城郊融合、特色保护、搬迁撤并”四类(见图6)。特别是对生态敏感性较高区域内的搬迁撤并类村庄，结合人口城镇化路径与农业现代化发展，选择适宜区域进行安置，逐步腾退建设用地，因地制宜复垦或还绿，增加乡村生产生态空间。

图5 国土整治分区Fig.5 Territorial control zoning

图6 村庄分类整治示意Fig.6 Schematic diagram of village classification and regulation

其中，在农用地整治方面，重点实施宜耕未利用地整治、田坎整理，并通过景观化手法营造艺术化的丘田景观(见图7，图8)。在建设用地整治方面，重点开展建设用地复垦、存量用地盘活、新型社区建设、提升公共服务配套设施以及交通、环境等相关建设(见图9)。盘活的建设用地指标在保障民生需求基础上，优先用于乡村产业用地，推动乡村产业振兴。乡村生态修复方面，强调生态全要素的系统性综合治理，促进生物多样性保护，实现乡村国土绿化美化。

图7 农用地整治潜力Fig.7 Potential of farmland consolidation

图8 宜耕未利用地整治潜力Fig.8 Potential remediation of unutilized land suitable for cultivation

图9 田坎整理整治潜力Fig.9 Consolidation potential of field

3.2 建立用地指标纵向传导体系，促精细化发展

人口、土地、产业是乡村发展的核心要素，规划围绕“人-地-业”关系，系统统筹各类资源要素，实现合理配置(见图10)。通过进城、进园、进镇、聚居等方式梯度转移农村人口，以人的城镇化路径为依托，通过增减挂钩、存量盘活等方式引导农村建设用地集约节约利用，并建立节余指标投放指标体系，从走廊近廊区域和城乡融合单元两层面进一步落实各类建设用地指标。一方面发挥走廊最大化效益，推动整个农村区域要素流动，另一方面，以城乡融合单元为单位，通过增减挂钩项目节余指标，优先满足走廊农商文旅体融合发展用地需求，强化规划可实施性。

图10 农村建设用地整治思路Fig.10 Thought of rural construction land regulation

规划先行运用耦合协调度法、剩余劳动力转移法预测走廊范围内农村人口，结合上位国土空间规划和产业发展，有序推动农村人口向二、三产业就业转移，依据各单元的发展导向、区位条件等因素制定不同的进城、进园、进镇人口比例(见图11)。其中，简阳农业人口主要向东部新区与简阳城区转移，金堂农业人口主要向金堂城区与淮州新城转移，青白江区农业人口向欧洲产业城与青白江城区转移。将转移人口按照农村新型社区聚居标准进行异地置换，考虑实际实施意愿度(10%～20%)，测算农村宅基地置换规模。为更精准测算农村建设用地节余指标，结合城乡融合单元的类型、发展导向、地形条件，确定规划区域内人口聚集度，明确新型社区人口，并基于林盘资源评价体系，识别保留川西林盘、川中丘落点位与规模(见图12)。通过梳理三调现状农村宅基地规模，扣除转移人口的农村建设用地、新型社区用地以及散居(川西林盘、川中丘落)规模，即为区域节余农村建设用地指标。

图11 人口城镇化路径Fig.11 Path of population urbanization

图12 保留川西林盘、川中丘落分布Fig.12 Preserve the distribution of forest pan in western Sichuan and mound fall in central Sichuan

为科学合理确定节余指标投放区域，在走廊近廊层面，规划从城镇建设适宜性、交通便捷性和资源富集度三大目标层出发，选择城镇适宜区，临水面塘、靠近产业园区或镇区、交通便捷、景观价值高、具有历史文化价值的区域优先投放指标(见图13)，并与现有土地利用总体规划中的允许建设区叠加确定规划范围内节余指标建议投放区域。在城乡融合单元层面，结合产业项目实施时序一事一议，推动土地资源要素在城乡融合单元内自由流动，必要时指标资源可进行跨单元、不跨区县调配。最终形成城乡融合单元建设用地节余指标及分配建议“一图一表”，明确乡村振兴项目规模，有效探索在国土空间规划背景下构建乡村规划建设用地指标的纵向传导体系(见图14,图15)。通过全域农村建设用地整治，节余建设用地指标29.97km2，其中用于保障乡村振兴走廊产业项目用地规模为8.99km2。

图13 指标投放评价影响因子Fig.13 Index placement evaluation impact factors

图14 城乡融合单元指标投放建议Fig.14 Suggestions on indicators for urban and rural integration units

3.3 强化生态全要素修复，筑一体化格局

成都东部乡村地区拥有独特的丘陵地貌，主要包括山、丘、水、田、林五个要素，通过对生态全要素的修复阐述公园城市的乡村表达，建设生活环境整洁优美、生态系统稳定健康、人与自然和谐共生的生态宜居美丽乡村。山林的修复提升，首先是对山体划定生态核心保护区、生态缓冲区、生态游憩区三个分区(见图16)，分类制定生态保护与修复的总体要求，其次通过荒地改造与修坡整形，恢复山地自然形态与植被群落，进一步增强生物多样性。丘体的修复提升，主要是通过修坡整形、矿坑回填恢复丘体自然形态，并在此基础上补植环绕丘落林地，丰富树种，完善川中丘落林地环境(见图17)。水体的修复提升，通过落实“海绵城市”要求，按照截污-清淤-控源-补水，增强水体调蓄功能，加强水污染治理能力，同时通过生态手段治理水塘污染，提升水质，与周边林田形成种养生态系统(见图18)。农田的修复提升，在耕地整理、土壤修复基础上，结合林盘村落保、改、建，对田间建筑、道路进行整治提升，形成体现丘陵农耕文化的自然画卷。

图15 城乡融合单元指标潜力Fig.15 Unit index potential of urban-rural integration

图16 龙泉山分区修复示意Fig.16 Longquan Mountain zoning restoration schematic

图17 丘体修复提升示意Fig.17 Mound repair

图18 水体修复空间分布示意Fig.18 Water restoration spatial distribution

除以上生态修复措施外，根据国土空间类型和生态系统整体性，构建“生境核心区和生境连接结构”解决生态格局破碎化问题，构筑安全、系统的生态格局(见图19)。结合区域山水林田生态本底特征，进一步分为林地和水域生境核心区；溪河、丘田和林带生境连接结构，并基于要素特征对林地、水域、溪河、林带、丘田等生境开展分类设计指引，塑造美丽生态国土。

图19 自然生境营造逻辑Fig.19 Logic of natural habitat creates

3.4 探索“人-地-财-社区”的制度保障设计逻辑

乡村振兴规划不仅要求规划技术方法创新，还应有以实施为导向的制度引导规划实施、围绕“人、地、财、社区”核心问题的制度保障是影响、制约山水乡旅走廊振兴实施的重要因素。针对人才要素，规划提出“培养-引进-激励”的人才吸引模式，通过培养新型职业农民，加强农村专业人才队伍建设，实施“名校优生”工程，落实完善融资贷款、配套设施建设补助、税费减免等扶持政策，鼓励社会人才投身乡村建设。针对土地要素，明确土地综合整治负面清单，支持依法使用集体所有的建设用地，建设养老服务设施、乡村旅游基础设施以及配套服务设施，重点用于发展乡村新产业新业态,但严禁违法违规开发房地产或建别墅大院、私人会所。针对资金要素，以乡镇政府主导设立乡村发展基金，并引入社会资本组建平台公司，资金主要用于农业农村、经营性、公益性项目落地的前期支撑。其中，产业功能区采用“管委会+平台公司”(见图20)，其他乡镇采用“村集体+公司+农户”的组织运营模式(见图21)， 并按照禁止类、限制类、鼓励类项目进行招商引资。针对社区发展，构建“全民参与”的三治体系，强化村民自治，推动其参与产业振兴项目、宅前景观营造、节庆活动组织等，通过高度参与使其获得参与感、成就感。夯实乡村法治基础，配建“社区(村)法律之家”“群众工作之家”，深入开展普法工作。推动德治贯穿乡村治理全过程，弘扬社会主义核心价值观，开展农村文化教育，传承天府文化，建立道德评议机制，培育向上向善的文明乡风。

图20 “管委会+平台公司”运营模式Fig.20 “Management committee + platform company "operation mode

图21 “村集体+公司+农户”运营模式Fig.21 "Village collective + company + peasant household" operation mode

4 结 语

全域土地综合整治是土地整治的发展演变与创新探索，是生态文明背景下缓解土地资源供需矛盾、推进农用地、建设用地集约高效利用，强化生态空间保护与修复的重要手段。三生空间涵盖了乡村发展所需的空间类型，成为推动生态文明建设、优化国土空间格局、实施乡村振兴战略的载体。本文着力探讨全域土地综合整治与三生空间逻辑关系，并以全域土地综合整治为手段，探索新时期乡村三生空间治理路径，提出以全域整治盘活存量用地、建立用地指标纵向传导体系、强化生态全要素修复和注重“人-地-财-社区”的制度保障设计等规划策略，以期达到优化乡村空间布局、促进资源要素流动，推动全域全要素精细化管理的目的，以期为同类地区乡村发展提供新思路。