规范成品油行业税收维护市场秩序

□ 陈锡富

成品油消费税、增值税及其附加税是国家的重要税收来源，也是调节成品油消费、节能环保的重要手段。成品油消费税在生产环节征收，加油站是成品油生产流通的终端。近年来，成品油链条成为消费税偷税漏税的重灾区。必须用创新的手段和方法，堵塞税收征管漏洞，保护国家税收，营造行业公平竞争环境。

我国成品油消费税现状

我国于1994年开始征收成品油消费税，此后对品种和税率进行了6次调整。目前执行的是2015年1月13日调整后的7个品种的税率。1999年，国家开始对加油站加油设备进行税控监管，并相继出台税收监管法规。

成品油总负税率包括消费税、13%的增值税、7%的城市维护建设税、3%的教育费附加和2%的地方教育费附加。成品油总负税比随成品油价格波动而变化（见下表）。消费税占总税负的比重接近60%，消费税是成品油最主要的税负来源。

目前，我国成品油消费税在生产环节征收，征管对象是全国200多家炼油厂。与在消费端监管11万座加油站相比，在生产环节征收有征管难度小、成本低的优点，但也容易诱发逃税动机和行为。为加强加油站的税收监管，自1999年起，国家制定相关规定，采取相应措施。

一是国家提出要求。国务院办公厅于1999年5月下发《国务院办公厅转发国家经贸委等部门关于清理整顿小炼油厂和规范原油成品油流通秩序意见的通知》（国办发[1999]38号），提出“经清理整顿合格的加油站（点），必须安装税控装置或具有税控功能的加油机”。二是税务和质量技术监督部门作出监管规定。国家税务总局和国家质量技术监督局按上述文件的精神，于1999年6月下发《关于加油机安装税控装置和生产使用税控加油机有关问题的通知》，要求全国加油站加油机安装税控装置，并且规定2000年1月1日以后，不得再销售非税控加油机。三是成品油流通主管部门作出监管规定。商务部在2007年1月1日起实施《成品油市场管理办法》，规定“禁止加油站不使用加油机等计量器具加油或不按照规定使用税控装置”。四是行业制定标准。加油机的国家标准（GB-T/9081-2008《机动车燃油加油机》）要求加油机必须具有“税控功能”和“报税接口”；税控装置能记录7年的税务记录；当税控功能不能正常实现时，加油机将被自动锁定，以防止作弊。

我国汽柴油消费费税率和税负变化情况

提高加油站智能化水平能有效监管税费。图为安徽芜湖石油马饮桥站智慧加油机。孙宗奎 摄

上述规定和措施的出台，取得了一定成效，加油机的税控标准得到良好执行。这也为今后的智能税控打下了坚实的基础。2018年，国家税务总局发布《关于成品油消费税征收管理有关问题的公告》（国家税务总局公告2018年第1号），实施成品油经营“以进控销”，加强发票税收管理。

但是，由于加油站点多面广，不少加油站在边远地区，税务部门难以有足够的力量实现全范围覆盖。成品油市场监管涉及质量、计量、税收、安全、流通、能源等不同专业，部门多、协调难度大，实际的加油站税控监管还非常弱。另一个原因是地方监管的动力不足。成品油消费税属于中央税，地方政府分成税收很低，这不利于形成有效监管。

成品油行业急需规范税收秩序

随着成品油消费税率提高和成品油质量标准提升，非法经营获利空间扩大。不法分子通过生产、流通各环节偷逃税收。不法经营者通过各种手段绕开征收环节，大量未征消费税油品进入终端市场。一是改变品名出厂。成品油生产企业避开征收消费税的7个品种品名，以其他品名（芳烃、白油料、MTBE等）实现成品油出厂，由批发商将未征消费税成品油批发给零售商。这些不带票的油品通常比市场价便宜1500-2000元/吨。二是油票分离，虚抵消费税。税法规定，成品油生产企业购进完税成品油，加工后再出厂，可以抵扣消费税。加油站的消费者大部分是私人消费者，不需要发票，形成“富余票”，回流到生产环节就可用于虚抵消费税。三是逃税进口。利用自贸协定零关税政策，以轻循环油、稀释沥青、混合芳烃等品名进口实际标的物为成品油的产品，避开消费税和增值税的征收。2020年，我国进口轻循环油、稀释沥青、混合芳烃2200万吨。绝大部分都被调入成品油市场销售。四是走私油。根据公安打私部门估算，全国每年约有2000万吨走私成品油，通过珠三角、长三角、台湾海峡、北部湾等海域进入中国。五是调和油。调和油商将未征税的芳烃、白油料、MTBE（甲基叔丁基醚）、航煤、白油料等组分调入成品油，大量偷逃成品油消费税。

低质量成品油进入市场，严重污染环境。近年来，国家15次调整汽柴油国家标准，骨干企业投入数百亿元实施改造，使油品更洁净，但这也导致低质量油品有明显的价格优势。进口的轻循环油属于炼油的中间产品，高含硫、低十六烷值。从查获的案件中，部分进口轻循环油的含硫量高达3000ppm，是国家标准的300倍，这些油品对环境造成严重污染。油品硫含量超标，将增加二氧化硫、硫化氢排放，易凝聚成雾滴或转化为颗粒物，导致酸雨，形成雾霾和烟霾。烯烃含量超标，会加剧油品蒸发，引起光化学污染，形成有毒气体刺激眼睛和呼吸道。芳烃是一种热力学不稳定的物质，含量超标，会在燃烧过程中形成胶质，沉积在发动机进气系统中，造成排放恶化；还会增加发动机燃烧室沉积物（颗粒物）的形成，增加苯排放。

国家税收流失严重。根据《中国税务年鉴》，2018年全国成品油消费税收入3651.67亿元。按当年加工量5.88亿吨、成品油表观消费量3.25亿吨测算，全年有1600多亿元成品油消费税未征收入库。中国石油经济技术研究院发布的《2020年国内外油气行业发展报告》显示，2020年国内成品油表观消费量为3.31亿吨，但考虑到“隐性资源”存在，估计全年成品油实际产量为4.26亿吨。这意味着表观消费量之外还有1.1亿吨的“隐性资源”，并有额外近1000亿元的消费税损失。两项相加有2600亿元消费税漏征。成品油消费税属价内税，逃避消费税，意味着也逃掉了由消费税带来的13%增值税、7%的城市维护建设税、3%的教育费附加和2%的地方教育费附加，计约380亿元，三项合计国家税收损失达2980亿元。

成品油市场不公平竞争日益严重。部分成油品经营企业通过逃税、销售低质低价油品、虚报销量和销售收入，实施账外经营，获得不合理的竞争优势，国内成品油市场出现“劣币驱逐良币”现象。

加强成品油消费税监管的建议

逃税与低质量油品除部分通过“自流黑”（自设罐、流动加车、黑油点）和橇装站销售外，主要经过加油站销售给消费者。管住加油站就管住了逃税的主渠道。加油站智能税控系统核心是通过大数据、自动化、智能化等方法，发挥金税系统稽查功能，实现对加油站税收全天候监管，达到防范加油站纳税人隐瞒销售收入、虚开发票、销售劣质油品的目的，保护国家税收，保护环境。

建议建立全国范围由税务机关主导的加油站智能税控系统。税务部门主导加油站税控系统，才能充分发挥金税系统的功能，监管更权威，处罚逃税行为才有手段。商业管理、市场监管、能源、公安、应急等部门主要发挥支持的作用。在广东等省实施加油站智能税控系统取得经验的基础上，由国家税务总局统一设计全国标准一致的加油站智能税控系统，统一组织实施，实现全国数据联网；与全国200多家炼厂数据、海关数据联通，实现成品油全生命周期、全链条的监管，使成品油消费税实现应收尽收，增加国家税收，改善地方财政状况。

建议将成品油消费税征收环节后移，实施中央和地方分享消费税。2019年9月，国务院印发《实施更大规模减税降费后调整中央与地方收入划分改革推进方案》，提出“将部分在生产（进口）环节征收的现行消费税品目逐步后移至批发或零售环节征收，拓展地方收入来源，引导地方改善消费环境”。2020年5月中共中央、国务院印发的《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》，提出“研究将部分品目消费税征收环节后移”。成品油消费现实地对当地环境造成污染，如果消费税在零售环节征收并分配给地方，可以平衡地方政府治理环境污染的支出，符合地方税收的受益原则，也能避免现行消费税在生产环节征收引发的恶性税收竞争，避免各地纷纷向国家申请建设炼厂。

建议扩大成品油消费税的征收范围。2021年5月14日，财政部、海关总署、税务总局发布公告，对进口混合芳烃、轻循环油、稀释沥青视同石脑油或燃料油征收进口环节消费税。这是国家第一次对七类成品油之外的品类征收消费税。这证明国家已经清晰确定进口混合芳烃、轻循环油、稀释沥青存在调和逃税行为。根据世贸组织的贸易公平原则，如果对进口产品征收消费税，也必须对国内同类产品征收消费税，否则很容易被认为贸易歧视，违反世贸规则。MTBE主要用于汽油调和，白油料实则与柴油品质一致。因此，建议将混合芳烃、轻循环油、稀释沥青、MTBE一并列入国内成品油消费税范围。