土地细碎化县域治理：体系构建与实践机制

梁 伟

(武汉大学 社会学院,武汉 430072)

一、问题的提出

土地细碎化是我国全面推进乡村振兴战略、加快农业农村现代化的掣肘。20世纪80年代初期实施家庭联产承包责任制后,小农户家庭经营成为中国农业经营的基本形态。小农户家庭经营下,土地细碎化主要表现为地块多、分散化和不规则化。农业农村部数据显示,2013年末我国户均经营9.8亩耕地,耕地分为5.1块,其中面积不足1亩的超过50%[1]。土地细碎化不仅增加了农业经营成本,更阻碍了土地集中利用和现代农业发展。如何有效解决土地细碎化问题并实现土地连片经营,成为乡村振兴和农业农村现代化的重要课题。

关于土地细碎化治理,学界形成了三种治理路径:(1)市场化治理路径。主张市场化治理路径的学者认为,应当由“看不见的手”自发配置土地资源,推动市场化土地流转从而实现细碎土地整合[2-3]。农地市场的发育以及农地自由流转可以扩大农户经营规模,实现土地资源的有效配置[4]。研究者大多认为,土地流转的主要障碍是集体所有制下的产权残缺和土地产权不清晰[5-6],需要明晰产权并赋予农民可交易的土地产权以促进土地自由流转[7]。(2)行政化治理路径。认为政府应推动土地细碎化治理[8],实行土地整治和规模化流转[9-10]。土地整治是指以工程化、技术化的方式对土地进行综合整治,提高耕地质量和增加有效耕种面积,以此改善土地生产条件和生态环境[11]。农地整治可以使耕地面积增加、基础设施完善、田块规模扩大,深刻影响农户的生产行为[12]。政府主导的土地流转与土地整治,能够以经营权集中为方向,整合土地流转的产权调整功能和土地整治的工程改造功能[13]。推动土地整治和土地流转是农业发展的要求,也符合地方政府治理便利化和政绩的逻辑[14]。(3)自主治理路径。学者调研发现,一些农村地区探索出不同的治理路径,如安徽省首创的“一户一块田”[15]、丘陵地区“土地托管”模式[16]、湖北“沙洋模式”[17]、江苏射阳“联耕联种”[18]、国营农场“统分结合”模式等[19]。有学者将上述治理方式概括为自主治理。自主治理模式产生于“三权分置”改革探索,村社组织统筹和整合土地经营权从而克服农地细碎化[17，20]。主张自主治理模式的学者将土地细碎化治理看作公共治理过程,通过发挥村社组织的主导作用,激发农民自主参与积极性,克服行政化路径和市场化路径的不足[21]。

上述三种治理路径对于理解土地细碎化治理具有一定的启发性,但是仍然存在以下不足:第一,无论市场化治理、行政化治理还是自主治理,都存在一定的局限性。市场化治理难以解决过高的交易费用问题[22],且土地流转市场对于农地规模的影响并不显著[23]。行政化治理的困境在于,当基层组织不能被调动起来参与解决农地整治过程中的治理问题时,“最后一公里”困境就会出现[24]。借助行政方式强制推动土地流转,容易侵害小农户利益,也存在一定的政治风险。自主治理的实践以村社组织内部的集体行动为基础,但是仍然需要借助外部力量的作用。第二,以往的研究大多从村庄视角出发,力图通过特定的治理方式实现村庄内部的土地细碎化治理,忽略了土地细碎化治理的整体性、系统性和区域性。已有文献和实践经验表明,借助单一的治理方式难以达到理想效果[25]。土地细碎化治理是一个系统性工程,需要依托于完整而有效的治理体系,通过整合多元治理主体的方式实现治理目标。

基于上述不足,本文引入县域的视角,从县域的角度剖析土地细碎化治理过程,提炼土地细碎化治理的有效模式。土地细碎化治理涉及土地整治、土地整合、土地流转等一些列复杂治理过程,需要大量的资源投入和多元主体参与,单独依靠村庄、市场抑或行政力量难以完成。本文特别强调县域社会中多元治理主体的能动性,将土地细碎化治理置于更加整体的县域治理结构之中,既弥补了村庄视角的不足,也为土地细碎化治理创新提供了经验。十八大以来,习近平总书记高度重视县域经济社会发展和县域治理,提出县域治理“三起来”的要求。在此背景下县域治理创新异常活跃,以县域治理为核心的制度创新、机制创新和技术创新层出不穷。如何围绕农业现代化创新土地细碎化治理模式,也是县域治理创新的重要内容。因此,在土地细碎化治理研究中引入县域视角具有合理性。

文章以中部地区金峨县(1)依据学术惯例，已对文中地名进行匿名处理。的土地细碎化治理实践为经验基础,从地方政府、农民和市场等多元主体出发,探析土地细碎化县域治理体系及其实践机制。本文的经验材料来自笔者于2020年12月在金峨县开展的集体调研,调研采用半结构式访谈的方法,对金峨县负责农业工作的领导干部、部分乡镇和行政村的领导干部、部分种田大户及村民进行深度访谈,调研涉及土地流转、农业规模经营、村庄治理、家庭生计等方面的内容,这对于理解土地细碎化治理具有重要的借鉴意义。

二、土地细碎化县域治理的必要性及条件

(一)土地细碎化县域治理的必要性

学界已对农业治理进行了相关讨论,认为农业治理是国家通过制定和执行政策对农业领域进行治理,并通过农业公共服务和农业补贴等手段实现粮食安全与农业发展目标的过程[26]。在农业现代化转型中,国家层面缺乏统一的农业政策和农业治理模式,需要各个地方结合实际探索[27]。作为农业发展的重要阻碍,土地细碎化问题也是地方农业治理的重要内容之一。土地细碎化县域治理的必要性体现在三个方面:

首先,土地细碎化治理的复杂性。土地细碎化治理过程较为复杂,涉及土地产权、土地整理、土地流转等一系列问题,这些问题相互关联、相互影响,任何一个环节出现问题,土地细碎化治理便难以推进。这说明,土地细碎化治理是一项整体性、系统性和区域性工程,依靠单一的治理方式难以应对。土地细碎化治理需要以地域社会为治理单元,动员多元社会主体参与,壮大治理力量;与此同时,多元治理主体和多元治理资源必须依托完善的治理机制,形成土地细碎化治理合力。县域社会是一个政治、经济、文化的地域统一体[28],并且拥有多元治理主体和充足的治理资源,符合土地细碎化治理的要求。

其次,土地细碎化县域治理的紧迫性。农业现代化仍然是“四化同步”的短板[29],现代农业发展任重而道远。土地细碎化问题严重阻碍了现代农业发展。一是在耕地面积较难增加甚至农田使用效率低下的情况下,提高粮食产量的任务仍然十分艰巨,如何保证粮食安全是社会普遍关注的重大战略性和长期性问题[30]。二是小农户与大生产的矛盾难以解决。在土地细碎且人地分离的情况下,农业经营规模小且田地分散,农业生产各环节都受到深刻影响,尤其体现为难以开展大规模机械化生产,阻碍农业生产效率的提升和农业生产成本的降低。因此,随着农村人口向城市大量转移,农业劳动力逐渐减少,部分地区出现了较为严重的土地抛荒问题。县域社会必须积极回应土地细碎化问题,避免出现严重的农业风险。

最后,县域社会的治理意义。县域是中国地方行政管理体系中最为稳定的层级,在国家治理体系中处于承上启下的核心位置[31]。2021年“中央一号文件”提出了“以县域为基本单元推进城乡融合发展”“开展乡村全域土地综合整治试点”等具体政策安排[32],为县域农业治理指明了方向。农业处于国民经济的基础性地位[33],但是农业抵御自然灾害能力差、市场风险大。农业的弱质性以及其在国民经济中的基础性地位之悖论,要求地方政府给予农业保护和支持。在乡村振兴背景下,通过县域治理解决农业问题具有重要的社会意义,而且符合国家治理的现实要求。

(二)土地细碎化县域治理的条件

经济学界普遍认为,农地市场发育以及农地自由流转可以扩大农户经营规模,实现土地资源的有效配置。由于土地分散在个体农户手中,市场化流转模式难以克服“钉子户”问题,土地难以连片。而且,改革开放以来农民群体高度分化,分化的农户对于土地的诉求不同,农户之间很难达成利益共识,难以形成土地整合的集体行动。鉴于市场化和社会化方式的局限性,县级政府必须积极介入,引导县域社会开展土地细碎化治理。县域社会体量适度,以县域为治理单元具备可行性和现实条件。

一是县级政府拥有一定的财政资源。土地细碎化治理涉及农田水利、土地整治、规模农业等诸多内容,无疑需要大量的物质资源投入,从而改善土地生产条件,提高农业生产效率,推动农业现代化转型。然而,小农户主导的农业投入具有规模小、投入少等问题,市场主体主导的农业投入具有不可持续性、不稳定性等局限性,二者均难以回应土地细碎化治理对资源投入的需求。与小农户和市场主体不同,政府可以持续地、大规模地向农业领域投入资源。进入21世纪以来,党中央把“三农”问题作为全党工作重中之重。实施乡村振兴战略以来,党和国家把全面推进乡村振兴作为实现中华民族伟大复兴的一项重大任务,举全党全社会之力加快农业农村现代化[32]。国家资源的大量投入,为地方政府介入土地细碎化治理奠定了坚实的物质基础。

图1 土地细碎化县域治理体系

二是县域拥有丰富的治理资源。县域具有区域性、层次性、开放性、超地理空间性等特点,形成了一个整体单元和相对独立的系统[28]。在县域系统中,各类资源要素充分流动,维持着县域社会有序运转。在土地细碎化治理过程中,县级政府不仅可以利用体制内的各类资源,还可以推动市场主体和社会力量开展密切合作,调动多元主体的参与积极性,从而实现土地细碎化治理的目标。一方面,在城市化发展模式下,县级政府形成了统合治理的逻辑,使得县域政府的权力、意志和绩效互为促进[33],能够通过行政化手段影响市场的资源配置形态从而动员社会资源。另一方面,土地问题与农民利益高度相关,土地细碎化治理能够激发和动员农民的参与积极性和治理活力。县级政府统合县域内多元治理主体,构建土地细碎化县域治理体系,形成“县域一盘棋”的治理格局,有利于土地细碎化治理工作的有效开展。土地细碎化县域治理体系如图1所示。

土地细碎化县域治理体系的核心内涵是:地方政府以县域为统合单元,调动县域内多元主体共同参与,充分运用行政化、市场化和社会化等机制,有效推动地方社会资源要素流动,建立地方性农地流转市场,实现细碎土地的集中利用。概言之,土地细碎化治理的关键在于实现细碎土地的整合和集中利用,这需要解决土地产权整合和土地整体流转两大问题。实践证明,解决上述问题不能仅仅依靠单一的治理方式,需要借助多重治理机制的共同作用。县域的视角能够揭示地方政府、社会和市场三大主体的治理效用和作用机制,及其统合于土地细碎化治理体系的方式。

三、土地细碎化县域治理的实践机制

金峨县位于长江南岸沿江平原与丘陵山区的结合地带,经济社会发展融入大长三角地区城市群。20世纪80年代初,国家实施家庭联产承包责任制,极大地激发了农民生产积极性,但也导致土地被分割为无数小地块。20世纪90年代后期,金峨县农村劳动力向长三角地区转移,在村劳动力逐渐减少,谁来种田成为问题。由于土地细碎且分散、耕作成本较高,金峨县出现较大规模的土地抛荒,土地细碎化治理迫在眉睫。金峨县遵循“土地整合+土地流转”的模式,以“地方政府引导、村社集体组织、农民自主参与、市场耦合”这一实践过程,整合行政化、社会化和市场化机制,形成三位一体的土地细碎化治理体系,借此将细碎土地整合起来并整体流转,实现土地细碎化治理目标。

(一)地方政府引导:土地细碎化治理的行政化机制

折晓叶基于政府内部运作提出行政机制[34]。欧阳静强调科层制赋予政府机构的权力,其遵循事本主义、专业主义、程序主义的逻辑和技术治理的路线,表达的是县域政府的“权力”[35]。与上述学者不同,本文中的行政化机制特指地方政府介入土地细碎化治理过程所倚仗的权力运作方式。土地细碎化县域治理的行政化机制可以概括为地方政府引导,地方政府通过治理资源供给和政策引导,推动细碎土地整合和整体流转。

1.治理资源供给。土地细碎化治理首先要解决土地整合问题,这是土地细碎化治理的基础性要求。金峨县的土地不仅细碎分散而且高低不平,低洼的地势也容易遭受洪涝灾害,因而对细碎土地进行整治和集中连片具有现实意义。在地方政府介入土地细碎化治理前,村庄的困境在于细碎土地的整合需要投入大量经济资源。土地整合需要打破田埂、平整地块、修建机耕路和水系等配套设施,这些工程耗资巨大,农民不愿承担此项费用。基于上述原因,金峨县政府积极申请国家农地整治项目,对全县10万亩农田进行集中整治。地方政府的项目资源供给,为村庄内部组织起来开展土地细碎化治理奠定了资源基础,有利于克服农民的组织困境。

土地整合不仅涉及物理层面的土地连片,还涉及细碎土地的产权整合。土地整治实现了物理意义上的土地整合,但是土地承包经营权仍然分散在个体农户手中。如何在法律允许的范围内实现细碎土地产权整合,成为金峨县的一个难题。地方政府根据本地实际情况,提出了“虚拟地块、二次流转”的土地整合方案,这一方案也被称为“虚拟确权”方案。土地虚拟确权指的是按照“确权确亩不确四至”的原则对农户的承包地进行确权,农户拥有对确定面积承包地的承包经营权,但地块是虚拟化的。在土地整治的基础上开展虚拟确权,从制度层面强化了农户的土地承包经营权,去除了农户对固定地块的权利,既能够实现细碎化土地产权的整合,也能够适应大规模土地流转的需要。土地整合方案的出台,为村社集体组织起来解决土地细碎化问题奠定了制度基础。

2.政策引导。土地整合实现了“小块并大块”,但这并不意味着土地细碎化治理工作的终结。土地细碎化治理必须以土地连片耕种从而提高农业生产效率为最终落脚点,否则土地细碎化治理毫无意义。金峨县的做法是推动土地整体流转,走农业规模经营的现代农业发展道路。在土地整合过程中,地方政府为保证部分村民的自耕需求,同时避免土地插花分布阻碍土地整合进而影响土地整体流转,发布了《土地功能区规划指导意见》。地方政府要求,开展土地整治的村庄需要设置土地功能区,即自耕功能区和流转功能区。自耕功能区一般位于连片土地的周边地带,距离公路、村民住宅较近,耕作条件较为便利,主要用于分配给愿意耕种土地的农户,土地分配方式由村社集体统筹决定。流转功能区的土地集中连片,土地规模较大且便于机械化耕作。这类土地基本进入土地流转市场,并由村社集体作为组织单元统筹。地方政府引导村社集体设置土地功能区保护了小农户的土地权益,有效规避了分化农户的土地流转意愿对土地整治和土地流转的影响。

除此之外,地方政府通过发放农业补贴的方式激发农民的土地流转积极性,推动细碎土地整合。金峨县的农业补贴包含以下几个方面:首先是对村社集体的政策激励。地方政府明确规定,对当年组织新增流转耕地50亩以上并签订规范合同的农村集体经济组织,给予一定的工作补贴奖励,集体经济组织因而产生了较强的土地流转意愿,积极开展土地整合和土地流转工作。这一政策激发了土地细碎化治理的村庄动力。其次是对农业经营规模的政策激励。为了推动土地集中利用,地方政府为经营规模超过100亩(2)金峨县农业补贴政策充分考虑实际情况。当地农户普遍不愿意种田,愿意种田的农民希望发展规模农业。按照土地整治后的生产条件,一对夫妻的经营限度在100～300亩。金峨县便以100亩为发放标准,符合经营农户的利益。,签订3年及以上流转合同,从事粮、棉、油、菜等大宗农作物生产的经营主体,提供每亩60～80元的财政补助。这意味着,农户至少需要流转100亩以上的土地才能获得土地流转补贴。再次是对规模经营主体的激励。为激发规模经营主体的经营动力,地方政府出台了一系列优惠政策,比如农业信贷资金,农业保险费用补贴,农田基础设施建设和土地整理项目,农机购置补贴等。农业规模经营的相关补贴政策激发了村民的土地流转意愿和农业规模经营动力,为土地整合奠定了政策基础。

综上所述,在细碎土地整治与整合、土地整体流转的过程中,地方政府扮演着重要的引导性角色[20]。在地方政府的运作之下,金峨县具备了土地整治与整合的资源基础、制度基础和政策基础。项目资源输入为村庄开展土地整治奠定了资源基础,土地确权制度为村庄整合细碎土地提供了制度支撑,行政规划和农业政策为土地整体流转提供了激励条件。与此同时,地方政府并不介入具体实践过程,充分尊重农民的土地整合和流转意愿,保障农民的土地权益,将土地整治与整合、土地流转等具体事宜交予村社集体和农民自主解决,克服了行政化治理路径的不足。

(二)农民自组织:土地细碎化治理的社会化机制

社会化机制指的是村庄社会组织起来开展土地细碎化治理的实践过程,社会化机制也即农民自组织机制。行政化机制为村庄治理奠定了重要基础,村庄具备了开展土地细碎化治理的客观条件。在地方政府的引导下,农民以村社集体为单元组织起来,按照“村社集体统筹、农民自主参与”的社会化机制,自主开展土地细碎化治理实践。

1.村社集体统筹土地整合与土地流转实践。土地细碎化治理以土地整治为契机,村庄承接土地整治项目的前提是克服钉子户问题。为避免土地整治项目实践过程中出现钉子户,地方政府明确提出土地整治项目的输入条件,即村社集体必须达成统一意见。本地村民大多不愿意种地,他们希望流转土地以获取土地租金,因而村社集体具有较强的土地细碎化治理动力。基于绝大多数村民的利益,村社集体借助党员、群众代表、熟人关系等资源对少数钉子户开展动员工作,最终形成了高度统一的公共利益,有效推动了土地整治工作。

土地整治工作完成后,村社集体需要对细碎土地产权进行统合。在地方政府的指导下,村社集体开展“虚拟确权”工作。虚拟确权后农户拥有土地承包经营权,但是不拥有对特定地块的承包经营权。土地虚拟确权消解了土地整合过程中细碎化产权带来的交易成本问题,克服了特定地块对土地整合的限制。在这个意义上,土地虚拟确权能够实现细碎土地及细碎产权整合,客观上形成土地“三权分置”的效果(3)即土地承包权、经营权和所有权分置,农户保留土地承包权,村社集体统合土地经营权,村民小组保留土地所有权。虚拟确权的核心在于土地经营权统合上收村社集体。。

虚拟确权方案颁布后部分村民难以接受。为了做好土地虚拟确权工作,村社集体再次开展广泛的群众动员。一方面,村组干部向全体村民发放“告村民的一封信”,向村民宣传土地虚拟确权方案。另一方面,村干部深入村民组,在小组内召开农户代表大会,宣传讲解土地虚拟确权方案,动员村民开展土地虚拟确权。在村组干部的组织动员下,大多数村民理解了土地虚拟确权方案的现实意义,并高度赞成这一做法。得到村民的广泛认可后,村组干部随即以小组为单位开展土地虚拟确权。

土地虚拟确权的顺利完成,为村社集体统筹土地流转奠定了基础。首先,确定地租价格。2016年以前,金峨县大多数村庄采取固定地租的方式。此后几年,由于农业经营具有较大不确定性,农业收益经常波动,地租价格也需要周期性调整,避免农户或者农业经营主体在土地利益分配中受损。周期性调整地租价格时,村社集体负责组织统筹。以村社集体为单位统筹土地流转地租价格的好处是,组织起来的农民与大户的协商成本较低。其次,村社集体统筹还体现在承担土地流转主体的角色。在土地流转市场中,经营主体与分散农户的协商过程必然产生较高的交易成本[25]。统筹土地流转时,村社集体便成为全体村民的利益代表,与经营主体就土地流转事宜展开对话,既能降低土地流转的交易成本,也能提高农户的市场议价权。

2.农民通过民主协商和民主决策的方式,自主参与土地整合与土地流转实践。土地虚拟确权工作开始后,村民们遇到了新的问题:由于修建机耕道、水沟等基础设施占用耕地面积较大,土地整治后不可避免地出现面积减少的情况。村社集体通过组织村民代表和党员召开会议的方式,商议土地面积的分配办法,确定“以村民组为单位对土地面积同增同减”的方案。土地面积分配方案提出后,村民意见出现了较大的分歧:1/3的村民同意,1/3的村民中立,1/3的村民反对。在这种情况下,村组干部发动村民代表和党员开展群众工作,同时为村民答疑解惑。村民代表和党员属于村庄精英,他们的意见对于落实土地面积分配方案产生了重要的影响。在村民代表和党员的广泛动员下,大部分村民接受了同增同减的土地面积分配方案。为此,村社集体再次召开村民大会,并按照少数服从多数的原则顺利通过了分配方案。

在土地流转阶段,村社集体需按照民主协商和民主决策的原则确定土地流转租金。土地租金定价仍然以村民小组为单位,村组干部广泛听取群众意见,通过民主表决的方式确定地租价格。2012年时,村组干部与经验丰富的农民按照土地经营成本估算,认为350斤稻谷/亩的地租价格较为合理,并在此基础上征求村民的意见,大多数村民认为土地整合有利于农业机械化,而且政府还会发放土地流转补贴,地租价格应当提高至450斤稻谷/亩,最终经过民主协商和群众决策,地租价格确定为450斤稻谷/亩。2012年以后,农业经营收益出现较大波动,地租价格也需要周期性地调整,以避免农户和农业经营主体之间的利益分配矛盾。在地租调整的过程中,农民仍然遵循民主协商和民主决策的原则,就土地位置、种植条件和交通条件等具体因素与经营主体展开协商或者博弈,维护自身的土地权益。

总之,村庄以自组织机制为主导治理方式开展土地细碎化治理实践。村社集体接应土地产权制度,在统合农民意见的前提下借助土地虚拟确权实现了细碎产权整合。在此基础上,村社集体按照民主协商和自主决策的原则确定土地流转秩序,组织化流转土地。自组织机制破除了市场化治理模式下细碎产权对于土地细碎化治理的桎梏,为土地流转和农业规模经营提供了组织条件和社会条件。

(三)土地流转市场耦合:土地细碎化治理的市场化机制

金峨县充分调动了政府、村社集体和农民的力量,加快了土地细碎化治理进程。然而,充分发挥地方政府、村社集体和农民的作用并不意味着排斥市场机制的作用[25]。相反,金峨县土地细碎化治理的核心思路是培育土地流转市场,发挥市场在资源配置中的决定性作用。

1.土地流转市场发育。土地“二次流转”是土地细碎化治理的最后一个步骤,这意味着整治后的土地将进入土地流转市场并最终流向农业经营主体,市场化机制的作用就在于形成有序的土地流转市场。土地集中连片便于农业机械化耕作,农业生产效率大幅提高,农业经营的利润率随之提升。在2012-2016年期间,去除地租后农业经营的纯利润能够达到300～400元/亩。较高的农业利润吸引大量工商资本进入土地流转市场。在这一时期,集中连片的土地大多以市场化、合约化的方式集中流转给了农业公司和工商资本,农户因经济资本有限而被排斥在外。工商资本推动了土地流转市场的发育和农业规模经营的发展,土地细碎化问题得以解决。然而,工商资本的逐利性较强,遭遇农业生产风险时容易出现毁约弃耕的情况,进而引发一系列的农业风险[36]。2016年以后,金峨县大多数村庄开始实行弹性地租模式,每隔几年便重新调整地租定价。在此背景下,逐利性工商资本自动退出,对农业生产预期更强的本地农业资本成为土地流转的主力。

在土地流转市场中,土地流转双方需要严格遵循市场规范。土地流转双方需要签订规范的土地流转合同,按照土地流转条约履行义务,违反合同需承担相应的主体责任。土地流转合同作为市场契约具有法律效力,可以维护土地流转双方的合法权利。相较于自发土地流转下相对随意的土地流转形式,市场化流转更加规范也更能从法律层面保障土地流转双方的权利。金峨县的村民在流转土地时均签订了正式书面合同,合同由村民小组和大户直接签订,双方均需为土地流转合同负责。

2.行政化机制、社会化机制与市场化机制的耦合。农地流转市场形成后,行政引导机制和农民自组织机制仍然发挥作用,其需要辅助市场机制对资源进行合理配置,避免市场配置下的土地流转风险和社会治理风险。正是在这个意义上,行政化机制和社会化机制显得更为重要。行政化机制的作用方式主要是建立土地流转的风险防控制度。早期土地流转过程中出现了大户拖欠地租的情况,2015年起地方政府设立保证金制度,要求农业经营主体按照600元/亩的标准缴纳保证金,以防控土地流转的失约风险。2018年时地方政府调整政策,为大户单独设立银行账户存放保证金,利息收益归大户所有。这一做法既能防范潜在的失约风险,也能减轻大户的农业经营压力。风险保证金制度为地方政府、村社集体和农民提供了一个制衡农业经营主体的有效手段,即便出现经营主体拖欠地租或毁约弃耕的情况,农民也不会遭受过多利益损失。

社会化机制的作用方式表现为村社集体对农业经营主体的筛选。早期的土地细碎化治理过程中,地方政府过度介入土地流转环节,鼓励工商资本下乡,导致了较为严重的土地流转风险和农业投机行为。2016年以后,村民以村社集体为单位组织化流转土地,农业经营主体也由村民自主筛选。一般而言,村民倾向于将土地流转给本地人,他们的社会关系、经济利益在本地[37],并且熟悉农业生产规律。村民对他们知根知底,能够筛选出优质的农业经营主体。筛选农业经营主体的方法是经营主体自主签约,即有意愿流转土地的村民自己找农户签协议,村社集体根据其签订的合同流转相应面积的土地。自主签约的方式充分尊重了村民的民主权利。

(四)综合分析

土地细碎化治理的两个核心问题是土地整合和土地流转,需要地方政府、村社集体、农民和市场等多元主体合力应对[38]。在土地细碎化的治理过程中,政府、农民和市场都发挥了重要的作用,多元主体共同参与,形成了以县域为单元的土地细碎化治理体系(见图2)。

图2 土地细碎化县域治理实践机制

在土地细碎化治理体系中,政府行政引导是前提条件,通过治理资源供给和政策激励,提供土地细碎化治理所需的物质资源和制度设计。村社集体统筹机制是主导性治理方式,通过自组织和群众动员的方式实现细碎土地的整合和整体流转,保障土地细碎化治理秩序。在此基础上,充分保障农民的权利和权益,充分调动村民的参与积极性。农民通过民主协商的方式确定土地产权整合、土地流转的具体细则,并按照少数服从多数的原则民主决策,村庄内部的农业发展活力被激活。市场耦合机制是必要条件,市场发挥决定性的资源配置作用,其方式是通过市场化方式配置土地、资本等要素,同时耦合土地整合成效,推动土地流转和土地资源集中利用。在土地流转过程中,行政化机制和社会化机制为市场化机制提供支持和有效监督,既要促进市场合理配置资源,又要尽量避免和及时应对市场机制可能引发的风险。

可以看到,土地细碎化县域治理体系能够克服单一治理模式的局限性。首先,地方政府通过资源输入和政策激励等具体机制,为农民自发组织起来形成集体行动提供了充分的外部条件,克服了村社集体的组织困境,使得农民组织起来治理土地细碎化问题成为可能。其次,县域治理体系以农民自组织为主导性治理方式,以村社集体统筹为组织机制,实现了农民的组织化,避免了分散农户与政府、市场主体对接所产生的高交易成本问题。最后,在村社集体统筹的基础上,农民充分行使民主权利,在土地细碎化治理过程中真正实现自我组织、自我管理和自我服务。村庄能够围绕土地细碎化治理形成高度统合的公共利益和强有力的村庄集体行动,在村庄内部消解钉子户问题。

总之,在土地细碎化县域治理体系下,行政化机制和社会化机制对细碎土地进行整合并提供土地流入方所需要的连片土地。在此基础上,市场化机制耦合行政化机制和社会化机制,依托农地流转市场实现土地的集中使用。2010-2016年期间,金峨县利用土地整治、农业综合开发、高标准农田建设等项目(4)农业综合开发项目由财政部门主管,特点是规模小、示范性强,目的在于实施占补平衡项目;土地整治项目由原国土部门主管,针对耕地改造。2017年之后,农业综合开发、土地整治项目归并到农业农村部门,称之为高标准农田建设项目。,完成了近10万亩农田的整治,实现了小田并大田。整治后的农田绝大部分进入土地流转市场,至今已形成200余家平均规模为300亩的家庭农场,实现了土地细碎化治理的目标。

四、结论与启示

如何有效治理土地细碎化是乡村振兴和农业现代化的重要课题。针对土地细碎化治理的市场化模式和行政化模式的局限,部分学者提出了自主治理模式,强调村庄社会力量在土地细碎化治理中的主导作用。自主治理模式在市场化模式和行政化模式之外开辟了第三条治理路径,但是其过于强调村庄内部力量的作用,忽略了地方政府和市场在土地细碎化治理过程中的作用。基于金峨县土地细碎化治理经验,本文尝试从县域的视角出发构建土地细碎化治理体系,并对其运作机制进行提炼,弥补既有研究的不足。

金峨县开展土地细碎化治理的原因有二:一是土地细碎化治理的现实需求。金峨县地处大长三角地区的经济辐射带,农村劳动力转移较为充分,谁来种田成为问题。面对日益严重的土地抛荒问题,金峨县必须积极治理以避免潜在的政治风险和农业发展风险。二是地方政府具有较强的治理动力和治理能力。农业问题是“三农”问题的重要内容之一,农业治理有效也是地方政府凸显政绩的重要方式。金峨县较强的财政能力能够支持其开展农业治理,因而地方政府具有较强动力推动土地细碎化治理和土地制度创新。

在土地细碎化治理过程中,金峨县通过统合县域内多元治理主体,形成以行政化机制、社会化机制和市场化机制为核心的县域治理体系,其在实践中遵循“行政引导、集体组织、农民参与、市场耦合”的运作机制。县域治理体系不同于单一的行政化模式、市场化模式和自主治理模式:第一,县域治理体系突破了村庄视角,从县域的角度理解土地细碎化治理,为土地细碎化治理的实践提供了新的视角,这与以往三种治理模式片面强调单一机制形成鲜明对比;第二,县域治理体系清晰地阐释了政府、农民和市场在土地细碎化治理中的作用机制及其相互关系。县域治理体系强调行政力量、社会力量和市场力量的有机结合与相互合作。金峨县通过行政化机制为土地细碎化治理提供了技术条件和制度条件,通过社会化机制为土地连片经营提供了社会条件和组织条件,通过市场化机制为土地流转提供了市场条件。基于此,金峨县实现了细碎土地的整合以及土地整体流转,极大地提高了农业生产力。

需要注意的是,在土地细碎化县域治理体系运转过程中,应当处理好两个问题:一是明晰地方政府的权力边界。地方政府应当以回应村庄需求和现实问题为导向,通过制度设计、资源供给和政策引导等宏观手段为村社集体提供支持,避免过度介入土地细碎化治理过程从而破坏村庄自组织秩序和土地流转秩序。二是充分激活村庄内部土地流转和农业规模经营的活力,促进土地利益在村庄内部分配。本地村民是更为适宜的土地流转主体和农业经营主体,他们社会关系、经济利益在本地,并且对土地流转和农业经营有长远预期,能够保证农业经营的稳定性和土地细碎化治理的有效性。更重要的是,本地村民流转土地和发展农业规模经营,能实现土地收益的在地化分配,有利于增进地域社会的整体福利,强化土地细碎化治理的正向反馈。

金峨县的土地细碎化治理经验具有一般性意义:一方面,城镇化背景下农村劳动力大量转移,谁来种田越来越成为问题,如何配置耕地资源从而最大化农业生产效率,成为广大农村地区必须解决的问题。在土地产权细碎化成为制约农业现代化的主要阻碍的背景下,“土地整合+土地流转”的模式可以克服土地细碎化问题,可以为发展规模农业和促进农业现代化奠定客观基础。另一方面,从金峨县的经验中可以得到的启示是,土地细碎化治理实践是一个复杂的整体性工程,单纯依靠某一种治理机制无法实现理想的效果,需要以县域为治理单元,在治理过程中充分调动行政、市场和社会等多元主体的治理积极性,发挥多元治理力量的优势,形成土地细碎化治理合力,从而有效克服土地细碎化问题,推进乡村振兴和农业农村现代化。