美国防工业能力建设的主要做法与面临的挑战

吕 彬 李晓松 魏俊峰 李增华 /文

美国防工业能力建设的主要做法

以战略政策文件为统领，加强国防工业能力建设顶层指导

通过战略文件，提出国防工业建设要求和重点

2017 年美《国家安全战略》指出，“健康的国防工业基础是美国实力和国家安全创新基础的关键要素。”。2018 年美《国防战略》提出“打造更具杀伤力的部队、加强联盟并吸引新的合作伙伴、改革国防部以提高绩效和可承受性”等三大任务，明确了国防工业基础能力建设方向和重点。2021 年6 月，美参议院审议通过《2021 年美国创新与竞争法案》，提出建立全球可靠供应链、注重知识产权管控、加大军备控制、加强科技投入等内容。

通过评估文件，描述国防工业能力建设目标

2017 年特朗普签署第13086号行政令“评估并强化美国制造业和国防工业基础及供应链弹性”强调：“健康的制造业、国防工业基础及弹性供应链对美国的经济实力和国家安全至关重要”《2020 财年工业能力年度评估报告》提出了实现“21 世纪国防工业战略目标”的4 项举措：从微电子领域开始，将国防工业基础和供应链重新部署到美国和盟国，并恢复造船基地；建立现代化制造和工程人才队伍以及研发基地；继续推进适应时代发展的国防采办程序现代化改革；寻找有效途径促进私营部门的创新能力与公共部门的资源和需求紧密融合。

以军事装备需求为牵引，带动国防工业力量布局调整

美维持规模庞大、体系完备的军事能力和军事装备发展的最新动向，对美国防工业能力提出了更高要求，也对其建设发展具有重要的牵引和引导作用，主要表现在三个方面：①维持全球军事优势，国防工业必须具备超越对手的持续创新、快速交付和快速动员能力；②新技术领域装备研发将撬动国防工业能力结构布局调整，非传统军工力量将凭借技术优势大规模进入国防工业体系；③以信息和智能技术为代表的新型装备快速发展，将进一步打破行业壁垒和供应链结构，逐步形成以智能技术为核心的国防工业产业生态。

以开放创新为抓手，培塑国防工业新兴能力

注重适应创新模式变革，动态调整优化管理体制

2015年美国防部相继在硅谷、波士顿、奥斯汀等地成立国防创新试验小组（后改为国防创新小组），作为国防部获取外部前沿技术，与最尖端科技企业对接的桥梁，充分利用民用技术推动国防科技创新。2020 年美国防创新小组年度报告指出，创新小组87%的合同授予了非传统承包商，77%合同授予了小企业，2016 年至2020 年撬动了117 亿美元的私人投资。

2016 年美设立国防创新委员会，成员由具有大型创新组织或政府改革经验的管理专家和技术专家组成，重点为国防科技创新提供顶层决策咨询建议，以采取创新手段解决国防部在组织结构与流程、业务功能及技术应用等方面的挑战。

2018 年陆军未来司令部正式运行，其总部设在德州奥斯汀城市枢纽，便于接触行业和学术组织，更好地借助民间人才、科技成果和智慧推进陆军转型；实施“开放园”计划，计划未来建成4 个大型基础研究区域机构和10 个技术领域研究合作联盟。2017 年空军成立了“空军创新工场”，3 年内在全球空军基地建立了80 多个“星火”小组，帮助发现利用新技术和最佳商业实践的机会。2019 年以来海军敏捷办公室致力于在全美构建“技术桥”网络，创建形成“平台+网络”创新模式，两年内已建成14 个本土和1 个伦敦海外技术桥，以便依托地方优势产业、学术资源、资本及政府支持，建立与维持更广泛的创新生态体系。

注重培育多元创新主体，推进最大化竞争

一是明确竞争最大化要求。《联邦采办条例》规定每个行政部门和每项采购活动都要指定“竞争倡议人”，强制督导推进采办竞争；《联邦采办条例国防部补充条例》强制要求重大装备采办项目必须有两个或两个以上的承包商开展竞争；《2009 年武器系统采办改革法》明确提出“竞争最大化”要求；2010 年以来先后颁布了“更佳购买力”（BBP）1.0 倡议、2.0（倡议）和3.0（倡议），均将“促进有效竞争”作为核心战略之一。

二是推行其他交易协议采办模式。其他交易协议是快速引入非传统承包商和商业领域先进技术的重要手段，由美国会授权，采取“两不模式”实施采办：不受传统法律法规约束；不必遵守统一的规范与标准，以一事一议方式经各方协商谈判后签署协议。

三是畅通军民信息交流渠道。美国政府总务管理局采办网集中发布包括国防部、军种等各类国防采办项目招标信息，最大限度扩大公开竞争范围。国防部搭建线上与线下相结合的协同创新社区，吸智、引智、聚智，还采用研讨会、推介日和挑战赛等方式交流信息。2019年DARPA 推出“聚网”社交网络平台，旨在加强先进技术发现与应用；国防部每两年举办1 次实验室日，旨在向国防部高级官员、项目资助方、项目主任、国会议员等，介绍和展示其重要成果及技术转移案例，研讨交流军事需求和科技发展信息。DARPA 应用“众包”方式，相继举办了“网电”“下一代自适应快速地面车辆”“频谱”和“机器人”等系列挑战赛，征集创新方案，成效非常显著。

四是扶持小企业发展。美《小企业法》规定小企业政府采购份额目标是23%；《2013 财年国防授权法案》规定国防部每财年所有合同金额40%以上要授予小企业。《2021 财年国防授权法案》明确要求国防部制定小企业工业基础恢复计划，支持扩大小企业工业基础，并为其解决相关的供应链脆弱性问题。国防部实施“师徒”计划，小企业“徒弟”与成熟大型国防承包商“师傅”并肩工作。DARPA 通过“嵌入式创业计划”，组建由100 多个顶级投资者和公司组成的顾问团队，为小企业提供专业指导。美还实施了“小企业创新研究计划”和“小企业技术转移计划”，2004 年以来每年投入10 多亿美元，构建多种服务小企业的并行创新网络。

此外，为有效促进国防工业供应链回流，美加大了关键核心领域本土采办力度。《2021 财年国防授权法案》要求：国防采办项目采用国产材料比例从50%提高到100%；为国防部提供印刷电路板的承包商和分包商，必须证明国内制造和组装达到规定比例；必须从国内购买卫星部件，确保国家安全和情报需求。

注重推行分类施策，制定定制化集约化采办程序

2020 年1 月，美国防部发布了新版5000.02 指示文件。该指示由过去正文加附录调整为一个主文件加若干配套文件，形成“1+6+14”的政策体系。

“1”为《适应性采办框架的运行》，是整个采办体系运行的顶层文件，旨在使采办流程更加灵活敏捷，并且框架文件用“17 页”替代过去100 多页内容，被称为最具变革性的采办政策改革。

“6”代表6 种采办程序，分别是应急能力采办、中间层采办、重大能力采办、软件采办、国防业务系统采办和服务采办等。其中，应急能力采办，针对紧急作战需求或其他突发性需求，须2 年内直接交付作战部队；中间层采办，重点针对新兴创新技术快速转化为作战能力，且可在5 年内形成初始作战能力或完成部署，包括快速原型样机和快速部署两类；重大能力采办，即硬件密集型采办；软件采办，采用全新的迭代开发敏捷采办程序；国防业务系统采办，规范财务、合同、后勤、规划和预算等业务管理系统的采办程序；服务采办，规范通信服务、产品保障、医疗等服务采办的各项活动。

“14”代表采办程序对应的14 个业务领域，分别为工程、试验鉴定、网络安全、备选方案分析、成本评估、知识产权、项目保护、人和系统一体化、信息技术、采办情报、关键项目信息、反情报、产品保障、采办安全等，每个业务领域对应一个正式文件。

注重前沿技术推动，促进管理模式变革

一是推进数字化工程，支撑采办全寿命管理。2018 年美国防部发布《国防部数字化工程战略》，旨在综合采用建模仿真、大数据分析、数字孪生等方法构建数字生态系统，将以往线性、以文档为中心的采办流程转变为动态、以数字模型为中心的数字化采办，实现以模型和数据为核心的采办范式，有效保障大型复杂装备研发与采办计划落实。

二是实施数字现代化战略，推进基于数据的管理决策。2020 年美发布了《国防部数据战略》，提出“国防部是一个以数据为中心的机构，要通过快速、规模化使用数据来获取作战优势和提高效率”。美军还大力推进软件工程，采用“开发-运维-安全”一体化策略，要求相关部门快速开发软件，通过软件赋能加速提升系统能力，形成新质作战能力。

以多维度评估为手段，强化国防工业能力建设督导

关注“拖降涨”，开展国防采办绩效评估

2020 年6 月，政府问责局发布《国防采办年度评估报告》，从成本、进度、基于知识的采办规程、软件开发方法、网络安全等方面，对国防部重大采办项目、未来重大采办项目、中间层采办项目以及重大信息系统项目等4 类、121 个成本高昂的采办项目进行了绩效评估。2021 年4 月，政府问责局发布《国防采办改革证词——更加注重实现预期绩效和创新成果所需的知识》，指出为了加速武器装备项目启动，国防采办存在过度夸大武器性能、低估成本和进度风险等问题，导致部分采办项目严重超支、进度推迟。

关注“行业短板”，开展国防工业能力评估

1997 年，美国会将国防工业能力评估写入《美国法典》，要求国防部每年向国会提交国防工业能力年度报告，目前已提交20 余份年度工业能力报告。通过评估报告，可以看出近年来美国防工业能力发展的基本趋势。

一是评估对象从过去以国防工业企业为主拓展到非营利机构和大学；从以主承包商为主扩大到全供应链，包括供应链末端；从以装备科研生产为主，拓展到国防科技与科研生产、购置和维修保障等。

二是评估范围，从10 个领域拓展到了16 个行业领域，分别是航空、化生放核防御、地面系统、弹药与导弹、核弹头、雷达与电子战、舰船、士兵系统、航天等9 个专项领域，以及材料、制造业网络安全、电子、机床、军内国防工业基础、软件工程、劳动力7 个交叉领域，并新增9 类国防关键新技术评估，包括高超声速技术、定向能武器、人工智能/机器学习、量子科学、微电子技术、全网指挥控制与通信、航天技术、自主技术、网络安全技术。

三是评估重点，加强了国防工业基础安全性评估，将其作为工业基础应具备的四大特征（强健、安全、弹性、创新）之一，重点评估制造能力、基础设施、队伍结构、关键技术和供应链等方面存在的风险和短板，以及企业兼并、外国投资可能带来的负面影响。

四是评估方式，国防部组建跨学科、跨领域评估专家队伍（工业基础联合工作组），建立国防规划指南数据库，采用大数据技术等手段，运用识别-分析-降低-监督研究方法，对国防工业基础进行评估和风险防控。

此外，《2021 财年国防授权法案》要求国防部每半年向国会提交关于造船业工业基础和人员培训报告；要求国家核安全管理局对核工业基础制定全面、持续的战略性评估监控计划。

关注“生命体征”，开展国防工业基础健康状况评估

2020 年和2021 年，美国防工业协会连续两年发布《关键表征：国防工业基础健康和战备状况》，评估了美国防工业基础“生命体征”，分析了国防工业基础健康状态，诊断出“病情”并提供“药方”，为国防预算制定、国防采办策略优化等提供支撑。

健康状况评估指标包括需求、投入、创新、供应链、竞争、安全、政治与监管、准备等8 个一级指标、31 个二级指标和55 个三级指标。评估结果划分为A（90-100 分）、B（80-90 分）、C（70-80 分）、D（60-70 分）四个等级，2020 年工业基础健康状态的总评分为74分（略低于2019 年75 分），评分等级为“C”级。《报告》认为美国防工业基础喜忧参半，工业安全和网络风险仍是国防工业基础面临的主要挑战，成本上升和国防科研生产准入限制，将深度威胁国防工业基础。

关注“体系安全”，开展国防工业供应链安全评估与管控

一是加强国防工业供应链全面评估。为了落实第13086 号行政令（“评估并强化美国制造业和国防工业基础及供应链弹性”），2018 年由白宫贸易与制造政策办公室发起，在国防部工业政策办公室主导下，商务部、劳工部、能源部和国土安全部等部门共同完成并发布了《评估并强化美国制造业和国防工业基础及供应链弹性》报告，指出国防工业供应链存在唯一来源、单一来源、脆弱承包商、脆弱市场、外国依赖、原材料短缺、美国本土人力资源不足、美国本土基础设施侵蚀等风险，对各部门产生了280 余种不良后果，严重影响工业基础活力与弹性。

二是加强关键产品供应链风险审查。2021 年2 月，拜登总统签署第14017 号行政令“美国的供应链”，要求在100 天内完成半导体制造与先进封装、大容量电池、关键矿物与材料、药品与活性药物成分等4 种关键产品供应链的风险审查。根据该行政令，2021 年6 月，美发布《建立弹性供应链、振兴美国制造业、立足广泛基础促增长》供应链审查报告，分析了制造能力不足、缺乏长期能力投资激励、竞争对手工业政策影响、全球采购地域集中化、有限国际合作等导致供应链脆弱性的5 大原因，提出了重建创新能力、支持市场可持续发展、发挥政府作用、改进贸易规章、加强国家合作、强化与工业界合作等措施建议。2021 年7 月22 日，美众议院军事委员会国防关键供应链工作组发布了关于国防供应链威胁和脆弱性的报告，旨在解决外国承包商依赖对美国防供应链的风险，提出了加强监督评估、掌握供应链漏洞、实施减少依赖的措施、建立培训联盟、加强盟友合作等相关立法建议。

三是成立供应链风险识别与管控组织。美国防部设立了国防反情报与安全局，强化供应链安全管理，安全审查范围从获准接触涉密信息的约1 万家公司扩展到约30万家公司，启动“对采办的情报支持”项目，甄别对手可能攻击的美国供应链目标并加以阻止。美国防部还专门成立“减少制造来源与材料短缺工作组”“航天工业基础工作组”等专业化组织，促进国防部与工业组织之间共享信息、识别供应链风险和确定风险优先级，加快实施降低风险措施。

四是采取供应链风险防控措施。美国防部制定“不被削弱的交付”计划，使安全成为成本、进度、绩效以外的第四个采办指标，督促工业界重视安全。2018 年美国会通过《外国投资风险审查现代化法案》，扩大了美国外资投资委员会管辖权，全面审查外国对美国企业的并购，确保供应链安全。2019 年美推出“授信资本市场计划”，引导美投资商加大对小企业的投入，阻止对手国家新兴技术领域外资介入，切断技术转移源头。美国防部14 部采办业务领域指示中，有7 部与安全管理和技术管制相关的规定，强调从供应链端与相关国脱钩以保证网络安全，强化知识产权侵权监测与管控，加强项目与技术保护防止技术被研仿，提高装备采办领域情报与反情报的针对性与有效性，防止项目关键信息失控与外泄，全方位保证采办安全。

美国防工业能力建设 面临的风险挑战

近几年因高额财政赤字、制造业衰退、人才萎缩、新冠疫情蔓延等影响，以及大国竞争加剧，美认为国防工业能力建设面临前所未有的挑战。

自2000 年以来，美国流失了6 万多家工厂、关键企业的近500万制造业工作岗位，破坏了美国制造商满足国防需求的能力。而且使得多种关键产品严重依赖国外，包括非友好国家。为此，美通过加强供应链安全评估、加大投资、加强管控和建立国际安全联盟等方式，不断筑牢供应链安全“城墙”。

国防研发经费投入不足

“9•11 事件”后，美将战略重心转向反恐以来，研发投入全球占比从40%降至25%以下。美国防部投入主要集中在少数承包商，其中，6 大国防采办主承包商和排名前25 的承包商分别获取了约30%和50%的投资额度。6 大主承包商自主投入研发资金仅占总收入的2.5%，远低于FAANG 公司（脸书、亚马逊、苹果、奈飞和谷歌）等科技行业巨头10%的水平。企业研发投入的75%以上集中在产品和工艺开发上，而投资基础研究较少。此外，美国防部更倾向于“定制”产品技术，而不善于有效识别和投资市场商业技术。为此，国防部2022 财年经费预算将消减低优先级项目、平台和系统的开支，支持对研发和新能力的投入。《2021 年美国创新与竞争法案》拟收取1900亿美元支持技术创新，特别是半导体、微芯片等。

国防动员能力下降

美认为现有国防工业基础按照和平时期需求构建，能够满足与中东地区国家之间的低端战争，但无法应对大国战争，也无法复制二战期间国防工业动员能力。美认为现代战争具有“瞬时爆发”特性，准备时间大幅缩短；当前国防工业基础主要依托专业性更强、数量更少的大型军工企业，民用工业企业无法快速转产；美经济结构已发生巨大转变，大量低端和剩余产能已被挤出市场，制造业流失严重，动员潜力与二战不可同日而语。为此，美通过国防战略等文件要求国防工业需保持高度战备状态，以满足与竞争对手的战争中迅速扩大生产规模和部署军事装备需求。

国防领域人才萎缩加速

近年来，美国防工业普遍存在劳动力短缺和大龄化等风险，劳动力技能短缺，削弱了制造能力和国防工业基础。“婴儿潮”一代人进入退休年龄，导致关键人才青黄不接，在导弹和弹药工业基础中，55岁以上员工占比逐年升高；航空航天领域大量劳动力退休，知识传承受限，导致关键软硬件设计人员短缺。“科学、技术、工程与数学领域”后备人才不足，削弱了行业竞争潜力。为此，美国防部实施了工业技能劳动力发展生态构建、终身学习等规划，有效解决产业工人严重短缺问题。另外，美国防部提出加大云技术、数字孪生、机器人等新兴领域人才培养力度，抢占发展先机。