我国生态补偿机制实施面临的主要难题及解决对策

成德宁，侯伟丽

(1.武汉大学 经济发展研究中心，湖北 武汉 430072；2.武汉大学 人口、资源与环境经济研究中心，湖北 武汉 430072)

一、引言

自中华人民共和国成立以来，我国对发展道路进行了不懈的探索，积累了丰富的发展经验，对发展本身及发展策略的认识也不断深化，推动着发展观的演进。在2015年10月召开的党的十八届五中全会上，习近平总书记系统阐述了“创新、协调、绿色、开放、共享”五大发展理念，形成了新时期中国新的发展观。新的发展观一个重要的内容是重新思考环境与发展的关系，把绿色发展作为五大发展理念之一，把生态文明建设放在突出地位并融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设各方面和全过程。绿色发展有两个最基本的要求：一是要求人类在追求自身生活权利时，不应当采取耗竭资源、破坏生态环境等方式追求发展权利的实现，而应当坚持绿色发展理念，实现人与自然的和谐；二是要求发展要立足当前，着眼于未来，不能“竭泽而渔”，那种不计资源耗竭和环境退化的增长是有害的、不可持续的。习近平总书记明确指出，“绿水青山就是金山银山”“既要金山银山，也要绿水青山”，要求各地始终坚持绿色发展理念，探索出一条生态优先、绿色发展的新路子。

推动绿色发展，必须树立“一盘棋”思想，坚持系统思维，从全局的角度寻求新的治理之道，加强不同地区之间的协调联动、相互配合，全方位、全地域、全过程开展生态文明建设。生态补偿机制作为调节跨区域生态环境治理和保护中不同主体之间利益关系、协调经济发展和生态环境保护的重要手段，引起学术界和政府部门的高度重视。目前各级政府正在积极探索构建生态补偿机制，以平衡各地区、各主体之间的利益，形成合力推动绿色发展。但是，目前我国的生态补偿机制在实施过程中，还面临一些亟待破解的难题。本文主要在概述生态补偿机制及其作用的基础上，就我国生态补偿机制实施面临的主要难题进行具体分析，并提出进一步完善生态补偿机制的思路和对策。

二、生态补偿机制及其在推动绿色发展中的作用

生态补偿机制是实现生态产品价值的重要途径，在新时期推动我国绿色发展和区域平衡发展方面扮演着重要的角色。

(一)生态补偿的含义及其实现手段

生态补偿是通过调整损害或保护生态环境主体间的利益关系，将生态环境的外部性进行内部化，以达到保护生态环境、恢复生态服务功能的一种制度安排[1]。生态补偿机制通过对破坏生态环境的行为进行收费，对保护生态环境的行为给予补偿，能够引导不同利益主体共同进行生态保护投资(或者减少生态破坏)。这是将“绿水青山”转变为“金山银山”、实现经济发展与生态环境保护双赢的重要手段，也是新时期生态文明制度建设的重要内容。

在学术界，生态补偿机制有广义和狭义之分。广义的生态补偿机制包括所有根据生态系统服务价值、生态保护成本、发展机会成本等因素，综合运用行政、经济、法律手段，形成生态破坏者赔偿、受益者付费、保护者与受损者得到合理补偿的环境经济政策。而狭义的生态补偿机制仅指为恢复与保护生态系统的生态服务功能，保障公众的生态利益，由生态受益者及环境资源开发利用者向特定的生态功能区、生态利益的重大贡献者以及开发利用环境资源过程中的生态利益受损者进行合理补偿的环境经济政策。在狭义的生态补偿机制中，没有把传统的环境污染治理与控制政策纳入，基本上等同于国外的生态环境服务付费(Payment for Ecological/Environmental Services，PES)机制。

本文中的生态补偿机制，主要指狭义的生态补偿机制，具体表现为生态环境服务受益者向生态环境服务保护者者付费。其本质是通过发展权和环境权的交易，解决生态环境保护中的外部性问题。当发展产生环境外部性问题时，从发展中获益的一方应对给他人造成的环境权侵犯和损害进行赔偿；或者当一方为了保护环境而放弃发展机会时，他有权获取相应的补偿。在理论上，实现生态补偿机制的手段可以分为两大类：一是庇古手段，即政府给造成正、负外部性的经济主体以补贴或征税，使私人收益与社会收益、私人成本与社会成本趋于一致，使外部性内部化；二是科斯手段，即政府主要通过界定初始产权，决定谁应该对外部性负责，然后相关利益主体开展私人谈判和市场交易，将其外部性内部化。目前，我国实施的纵向生态补偿大多属于庇古手段，一般是由中央政府或者省级地方政府代表消费者将主要来自经济发达地区的排污税费以财政转移支付的形式划拨给流域上游的生态功能区(如水源保护区)，来补偿其保护生态环境的直接成本和放弃经济发展的机会成本。而目前各地正在探索和试点的横向生态补偿机制则大多属于科斯手段，主要通过谈判协商解决环境保护(或污染)的补偿(或赔偿)问题[2]。

(二)生态补偿机制在推动绿色发展中的作用

我国经济发展要走“生态优先、绿色发展”的新路子，关键是要处理好“绿水青山”和“金山银山”的关系，既不能以牺牲环境为代价换取一时的经济发展，也不能单纯地保护生态环境，不谋求发展。构建生态补偿机制，就是将“绿水青山”转化为“金山银山”的重要途径，在推动我国绿色发展中可以发挥重要的作用。

首先，有利于形成跨区域环境治理和保护机制，系统修复和保护生态环境。生态环境保护是一项系统工程，过去那种单项突破或局部突进的环境治理和保护方式，已经难以适应当前生态环境保护的要求，必须从生态环境系统的整体性和系统性出发，实施多元共治，开展跨区域协作，共同治理。但是，我国经济发展不均衡，导致各个地方政府环境治理目标和能力上存在差异，进而影响了环境保护工作的质量和效率。实施生态补偿机制，有利于协调各地区的利益目标，形成共识，弥补区域各地环境治理能力的差异，采取共同行动，形成合力，系统修复和保护生态环境。

其次，有利于协调区域之间的利益关系，推动区域平衡发展。我国长江、黄河等重要流域横跨东中西部地区，自然资源和生态环境差异明显，上游、中游和下游地区处在不同发展阶段，基础设施、公共服务和人民生活水平的差距也较大。不同地区存在着发展经济和保护生态环境的不同利益目标，中上游作为区生态环境保护的核心区，保护生态环境的责任大，但经济发展水平相对低，人们要求发展经济、提高收入和生活水平的愿望强烈；下游地区经济发展的水平和收入水平相对较高，人们追求优美环境、提高生活质量的愿望日益增长。加上生态产品和服务具有公共品的性质，在生态产品和服务的生产过程中，始终存在着边际私人收益和边际社会收益、边际私人成本和边际社会成本不一致所带来的外部性问题。正的外部性导致对生态环境保护行为激励不足，生态产品和服务供给不足，负的外部性则带来对生态环境破坏行为惩罚不够，造成对自然资源的滥用和对生态服务的过度使用。如果没有生态补偿机制，往往会形成生态环境保护者、破坏者和受益者之间成本与收益的不匹配、利益冲突的情形。构建受益者付费、保护者得到合理补偿的生态补偿机制，可以协调生态环境保护中各方利益，激励各方共同保护生态环境，推动区域的平衡发展。

最后，有利于生态产品实现价值转化，探索出绿色发展的新路子。习近平总书记指出，“生态环境保护和经济发展不是矛盾对立的关系，而是辩证统一的关系”，“要坚持在发展中保护、在保护中发展”。我们不能做牺牲“绿水青山”换取“金山银山”的事情，但也不能让老百姓守着“绿水青山”过穷日子。探索使“绿水青山”源源不断地转化为“金山银山”的机制十分重要。一般而言，由于生态环境产品属于公共产品，难以通过市场自动将生态财富、自然财富转化为经济财富、物质财富。在政府主导和组织下，按照“谁受益、谁补偿”的原则，构建生态受益地区向生态保护地区购买生态产品的生态补偿机制，是生态产品价值实现的重要方式之一。实施生态补偿机制，可以让保护“绿水青山”者能够获得经济利益，更好地激励保护生态环境，推动将“绿水青山”转化为“金山银山”。

三、生态补偿机制实施面临的主要难题

生态保护补偿机制作为平衡环境利益、经济利益、社会利益的重要手段，是连接“绿水青山”与“金山银山”重要桥梁，已经在世界各国得到重视和应用。我国也在森林资源、水资源保护、环境治理等领域积极探索构建生态补偿机制，并已取得一些显著的效果。但是，目前我国的生态补偿机制在制度设计和实施细则中，还面临着一些亟待解决的难题，需要进一步创新思路，创造条件，完善机制，更好地发挥生态补偿机制在推动我国绿色发展中的作用。

目前，在构建我国生态补偿机制中，还面临着以下三大难题：一是如何界定生态受益方和受损方，解决生态补偿中“补给谁、谁来补”的问题；二是如何评估生态补偿相关利益主体受益和受损的程度，即进行生态环境价值核算，确定生态补偿的标准，解决“补多少”的问题；三是如何优化生态补偿方式，解决“怎么补”的问题。具体而言，我国生态补偿机制实施面临的主要难题表现在以下几个方面。

(一)自然资源产权界定还不清晰，生态补偿受益方和受损方难以确定

生态补偿的基本原则是“受益者补偿，污染者付费”。实施生态补偿需要明确界定生态补偿受益方和受损方，这些需要以清晰界定的自然资源产权为基础。但是，目前我国自然资源的产权属于公有产权，自然资源产权制度改革还不到位，有关自然资源如何控制、使用以及收益如何分配的权利界定不清晰，在各种产权主体之间的权利配置也不恰当。由于自然资源产权界定不清晰，使得生态补偿对象不明确，生态补偿受益方和受损方难以确定。

众所周知，我国的自然资源虽然在法律上规定属于国家所有或集体所有，但实际控制权主要掌握在各级地方政府手中，而自然资源开发的收益权则主要被获得审批的企业所攫取。在很多情况下，掌握自然资源控制权的地方政府没有获得相应的控制权收益，监督自然资源使用的积极性下降，很容易被企业俘获，与企业合谋或串通来过度开发自然资源[3]。而且，生态环境的服务具有明显的空间外部性。例如，一条河流的上游地区保护好生态环境，不仅可以为当地提供良好的环境和生态服务，还可以对中、下游地区带来广泛的生态环境效益，但这个受益范围和对象具有极大的不确定性。因此，合理确定生态补偿的受益方和受损方成为难题。在生态环境补偿的实施中，谁来补偿？谁应该获得补偿？诸如此类的问题，都已经成为妨碍生态补偿机制实施的难题。例如，浙江省义乌市和东阳市协商达成的国内首例跨市水权交易，就由于水资源产权主体没有清晰的界定，一度陷入纠纷。按照2000年底义乌市和东阳市两地政府签订的有偿转让用水权的协议，义乌市一次性出资2亿元，购买东阳横锦水库每年4999.9万立方米水的使用权；转让用水权后，水库原所有权不变，水库运行、工程维护仍由东阳市负责，义乌市按当年实际供水量每立方米0.1元支付综合管理费(包括水资源费)。这一交易曾被誉为国内首例跨市水权交易，是由供需双方协商达成的横向生态补偿的一次尝试。但是，东阳市与义乌市的水权交易引起了相邻的嵊州市和磐安县的不满和反对。嵊州市的反对源于对跨区域的河流——梓溪的水权要求。梓溪发源于东阳市境内，下游汇入长乐江，流经嵊州市。嵊州市认为自己对梓溪的水资源拥有水权，横锦水库卖给义乌市的水并非横锦水库原有的水，而是引梓溪水入横锦水库的水。梓溪水被截流会使本市境内的长乐江来水大大减少，甚至有可能形成局部断流，影响本地的农田灌溉，也对嵊州市的城市供水造成影响。与此同时，位于横锦水库上游的磐安县，也对水权提出了主张。因为横锦水库的水资源一部分是从磐安县流入的，处置水权应征得磐安方的同意，出售水资源磐安县亦应有所获益[4]。从东阳市与义乌市的水权交易纠纷案例中可以看出，跨不同行政区的水资源产权由于没有清晰的界定，往往会导致生态补偿的对象难以确定，从而妨碍生态补偿机制的形成和实施。

(二)发展权和环境权、不同地区之间的利益等难以兼顾

生态补偿机制作为平衡经济发展和环境保护之间关系的一种经济手段，其实质是调和人们发展权和环境权之间的冲突。发展权是指“从基于满足人类物质和非物质需要之上的发展政策中获益并且参与发展过程的个人权利”，发展权意味着持续的福利改善的权利，意味着每个人均有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展。环境权则是指公民等主体享有良好环境的权利，如清洁空气权、清洁水权、采光权、通风权、安宁权等。在当今时代，发展的权利要求和环境保护的权利要求均是具有正当性、合理性的基本利益和基本权利要求，均为应当维护并促进实现的基本需求。但是，受到时空条件的限制，通常二者难以同步并行，从而会产生利益冲突[5]。

不同地区由于所处的地理位置不同，自然资源和环境状况有差异，承担环境保护和经济发展的主体功能和责任也不一样。一条河流的上中游地区是保护生态环境的核心区和重点地区，承担着维护生态环境安全的重要责任，为了保护生态环境，这些地区一方面要投入大量的资金开展生态环境保护；另一方面要限制高污染产业的发展，这都会造成这些地区发展权利的损失或丧失。从环境公平的角度出发，需要对这些地区和人群进行补偿。但是，下游地区也会强调环境权，强调中上游地区有责任保护人们环境权利，有义务缓解环境恶化的趋势，提高环境质量，以实现环境可持续发展。于是，在实施生态补偿时，往往会遇到中上游地区强调自身发展权、下游地区强调自身环境权的“产权”争议。中上游地区强调，他们为了保护下游地区的水源区，稳定水质，实施了区域特殊的水生态环境保护措施，付出了额外成本，限制了区域的经济社会发展，下游地区应该对上游地区提供生态环境保护补偿。而下游地区则强调，中上游地区的污染物排放量超过排污限制总量，对下游地区的水环境造成污染，损害了他们的环境权，中上游地区应该对下游地区进行污染赔偿。可见，由于生态环境资源产权界定不清晰，实践中平衡地区之间的发展权和环境权也会面临难题。

(三)生态环境价值核算难度大，生态补偿的依据和标准难以形成共识

实施生态补偿，需要对生态环境的变化进行动态的监测评估，建立生态服务价值评估核算体系，对生态环境的价值进行科学核算，并据此建立生态补偿标准体系。建立合理、规范及有效的生态补偿标准测算依据与方法，这是生态补偿机制建立和实施的关键要素之一。自20世纪70年代以来，生态学家和经济学家就对生态资本核算开展了大量探索，但生态环境价值核算和评估一直是学术研究的难点。目前，学术界关于生态保护成本、发展机会成本、生态系统价值等各种测算方法没有形成共识，学术研究还无法满足指导实际操作的需要。

在生态环境价值核算过程中，采用不同的方法对森林、水、空气、土壤、湿地等不同生态服务价值的核算结果差异较大，这导致实践部门对生态补偿的标准确定缺少科学测算依据，只能由相关主体进行协商，这限制了生态补偿机制实施的范围和效果。近年来，我国多个省市相继出台了具有地方特色的生态补偿条例，实施了各类生态补偿，并取得一定成效，但这些生态补偿标准和补偿范围多是建立在可用资金数量的基础上，并不是基于生态环境价值的实际变化。目前，生态补偿标准大体上可以分为三个层次：第一层次实行“适当补偿”原则，这是与损失不对等的补偿；第二层次实行“合理补偿”原则，这是与损失对等的补偿；第三层次实行“充分补偿”原则，这是超额补偿。在欧美国家，污染肇事者除对污染受害者给予污染的实际损失相等额的补偿或赔偿之外，还要支付数额不菲的惩罚性赔偿，采取的是“充分补偿”原则[6]。

我国作为发展中国家，政府和民众进行生态补偿的意愿和补偿能力还不强，补偿资金来源单一。目前大部分实施的生态补偿采取的是“适当补偿”原则，已经不能满足生态文明建设的实际需要。随着我国生态保护标准越来越高，环境保护成本也越来越大，生态补偿的标准和资金也应相应提高，但要在生态补偿标准上达成共识，还面临许多困难。

(四)生态补偿方式单一，缺乏基于市场的、多元化补偿机制

实施生态补偿的方式主要有两种：一是生态补偿由政府主导，通过行政机制来推动实施；二是生态补偿由相关利益者通过市场机制，自愿交易来实现。目前我国各地实施的生态补偿项目高度依赖自上而下的行政机制推动，生态环境补偿渠道主要有财政转移支付和专项基金两种，其中财政转移支付是最主要的生态补偿资金来源。企事业单位投入、优惠贷款、社会捐赠等其他来源少，基于市场的、多元化资金渠道尚未形成。生态补偿实施存在着政府“唱独角戏”的局面，造成补偿主体缺位、补偿金额不足、补偿形式单一、长效机制缺乏等一系列弊端。

首先，生态补偿范围狭窄。目前我国实施的生态补偿主要集中在森林、草原、湿地保护和矿区植被恢复等项目，且只在部分区域实施。财政生态补偿资金以专项资金的形式分散在林业、环保、水利、国土等不同部门，各部门对专项资金的申请和拨付都有特别的规定，使补偿资金使用受到专款专用的限制。许多部门的生态补偿专项主要以生态建设工程项目为载体，以资金补助为主要补偿方式。补偿资金不能集中用于重要生态功能区的保护与建设，而是被分散使用，生态建设工程项目结束后补偿资金就不再发放，补偿政策没有持续性，不能形成持续发展能力，难以解决生态破坏的根本问题。

其次，补偿资金不足。我国目前的生态补偿实践中仍是以政府补偿为主，补偿主体单一，补偿资金不足。尽管近年来我国政策性生态保护补偿资金投入不断加大，中央财政森林生态效益补偿已经由2016年的1.18亿元，增加到2017年的1.47亿元；农业资源及生态补助资金2016年起项目单列，为212.12亿元，2017年增加到218.60亿元；重点生态功能区转移支付2008—2017年累计3699亿元，其中，2017年627亿元，是2008年60亿元的10.45倍[7]。但与生态环境保护的历史欠账和严峻任务相比，补偿资金规模过小，补偿标准偏低，使得流域生态补偿实践进展缓慢。

最后，补偿效果长效性和持续性差。现有的补偿与各地方生态功能区面积、生态保护任务、因生态保护损失的发展机会成本没有联系，未能充分体现受益者直接付费的原则，补偿资金也未能充分体现区域生态产品提供能力的差异性。特别是在生态补偿实施中，缺乏有效的协商平台和市场机制，多元化的补偿机制尚未形成，这导致社会参与度不够，没有调动起各利益相关者的积极性，不能充分激励那些承担重要生态保护任务的核心生态保护区、重点生态功能区去主动保护生态环境。那些牺牲了发展机会来保护环境的地区普遍感到保护压力大，却受益不大，保护生态环境的积极性受到很大的影响，长期的、稳定的生态补偿长效机制难以形成。

四、完善我国生态补偿机制的思路及对策

生态补偿作为一种制度安排，不仅有利于带动生态保护投入的增加，更重要的是有利于建立起生态保护者恪尽职守、生态受益者积极参与的激励机制。党的十八大把生态文明建设纳入中国特色社会主义事业“五位一体”总体布局，明确提出了全面建设社会主义生态文明的目标任务。建立生态补偿机制，是建设生态文明的重要制度保障。对于促进欠发达地区和贫困人口共享改革发展成果，对于加快建设生态文明、促进人与自然和谐发展都具有重要意义。为了使生态补偿在绿色发展中发挥更积极的作用，还需要创造条件、创新思路，解决生态补偿机制设计和实施中的难题。

(一)完善自然资源产权制度，进一步清晰界定生态环境保护者和受益者

以科斯为代表的新制度主义学派认为，产权就是怎样控制、怎样受益、止损及其怎样补偿的规则。在产权明晰条件下，通过经济主体的自愿交易，能够减少外在性，实现资源最优配置。从这个意义上讲，生态补偿机制的实质就是产权的交易，是不同主体之间有关发展权和环境权的交易，而产权交易的前提是产权的清晰界定。因此，建立归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度可以说是生态补偿机制形成的基础性制度。

我国现行的法规及政策虽然明确规定，土地、森林、矿产等资源一律为国家所有和集体所有，自然资源的所有权是明晰的。但是，中央政府与地方政府以及地方政府之间在矿产资源开发、大江大河治理、环境保护方面的责权利等，界定还不清晰。而且，对自然资源和生态环境的开发和保护具有密切利益关系的当地居民、企业和社区组织等，在自然资源的占用、使用、收益和处置等方面，缺乏应有的权利。完善我国的自然资源的产权制度，可以从以下两个方面入手。

首先，要在中央政府和各级地方政府之间，进行初始产权的界定，明确自然资源的产权主体及其在自然资源开发和生态环境保护方面的权责利。例如，国家主体功能区规划就是一种初始权利的分配与界定，国家通过主体功能区规划，明确哪些区域属于为全民提供生态服务功能的，是严格禁止开发的；哪些区域属于限制开发；哪些区域可以重点开发，等等。如此，不同主体功能区在生态环境保护方面的责权利就得以初步界定。

其次，要在产权主体之间合理分割和配置产权。在现代产权经济学看来，产权实际上是占有、使用、收益和处置权等多种权利组合而成的权利束(a bundle of rights)，或者说是一种多种权利的结构。在实际生活中，产权完全归某个产权主体所有的情形是极其罕见的，现实世界的产权常常是被分割和配置给不同的主体[8]。正是由于产权具有可分割性，使得产权权利束可以被分解和重组，配置给不同的主体，从而形成不同的产权结构。产权明晰不仅意味着要明确界定产权主体，而且要明确各个产权主体掌握哪些具体的权利。我国要在资源所有权归国家和集体的前提下，分割和配置部分产权给资源所在地的企业、社区组织或居民，进行“山水林田湖草”生态资源的统一确权登记，形成中央政府产权、地方政府产权、集体产权、企业产权、私人产权等多层次、复合式的产权结构，从根本上解决生态产品“归谁有”“归谁管”“归谁用”和“谁受益”等问题。例如，可以让农户获得土地承包经营权，林农获得林地承包经营权，私营矿主获得某种矿产的开采权，私营业主获得在河流上的营运权、渔业权等等，激励各种不同的产权主体参与到自然资源的开发利用和生态环境的保护之中。

(二)建立和完善市场化的产权交易机制，降低生态补偿实施中的交易成本

产权经济学家巴泽尔认为，初始界定的产权结构常常并非最优的，因为所有社会的产权结构只是对当时技术、制度环境和社会经济状况的反映，当这些条件发生改变时，各个产权主体会有新的产权结构的需求。因此，在初始产权结构界定以后，还需要通过市场化的产权交易来实现产权结构的动态优化。产权交易就是进一步界定产权、优化产权结构的方式[9]。如果有市场化的产权交易机制，各个产权主体就可以通过产权交易，保证产权结构及时适应新的变化，实现产权结构的动态优化。而且，从长远来看，由国家权力强制确定的产权安排由于存在利益局限性，常常是低效率甚至是无效率的，经过市场选择的产权结构才是有效的。

新制度经济学家科斯认为，在没有交易成本的世界里，只要产权界定清晰，外部性问题完全可由私人合约得到解决，基于自愿交易的私人合约行为可以使资源使用到产出最大、成本最低的地方，达到资源的最优配置。然而，现实世界是一个有交易成本的世界，正是有交易成本的存在，会使得一些活动通过市场达成交易的成本高得惊人，甚至根本无法达成。因此，亟需构建一个权威性组织，使它能以较低的成本来完成产权的界定、监督实施和保护职责。当然，市场交易会有交易成本，权威性组织协调也会有组织成本。大多数交易往往是在介于市场和权威性组织之间的混合治理结构中实现的。实施生态补偿，就是要依照“污染者付费，受益者补偿”的原则，在生态环境保护者和受益者之间就发展权和环境权达成协议。不过由于生态环境利益具有公共利益属性，通常情况下，受益的主体具有广泛性，也并不易界定。这就决定了在受益主体和受偿主体之间难以进行直接的补偿。即使受益主体愿意对受偿主体进行补偿，其交易成本也将十分高昂。这时候，受益主体和受偿主体双方各自寻找一个公共利益的代表，通过代理人之间的谈判来解决生态补偿问题，可以把一对多和多对多的谈判变成一对一的谈判，从而极大地节约交易成本。我国大河流域的横向生态补偿机制实施的组织方式就可以由于中央政府作为生态补偿协议的组织者和监督者，各级地方政府作为生态补偿协议的谈判者，在中央政府协调和组织下，上中下游各级地方政府就区域生态补偿达成协议，再由地方政府与广大的受益者和受偿者之间，达成生态补偿权责利的分配协议。

(三)完善生态补偿标准确定方法，促进生态补偿机制的公平性

生态补偿标准的确定，直接决定着生态补偿受益方和受偿方的利益，决定着生态补偿机制的公共性，也是实施生态补偿机制的关键。确定生态补偿标准的依据，理论界主要有两种观点：一是价值评估法，即根据对生态服务功能价值的评估来确定补偿标准；二是机会成本法，即根据各种因保护和改善生态环境而导致的自身发展机会和实际收益损失来确定补偿标准。目前，学术界对于生态环境价值评估和发展损失的评估理论还不成熟，基于这些方法确定的计量方法和标准无法取得共识，实践中不易操作。实际上，将生态效益价值货币化作为生态价值补偿的标准只能是一种理想化的设想，在现实中是不可行的。在实施生态补偿时，我国目前可以抛开这种理论上的理想方法，寻找一种基于谈判的、现实可行的补偿标准确定方法。

由于生态价值评估和发展机会损失评估存在着极大的困难，在确定生态补偿标准时，可以直接通过生态补偿受益方和受偿方的谈判和协商来确定，从而避开生态价值评估的难题。这是一种节约交易成本的现实做法。为了保障谈判的公正性，横向生态补偿标准的协商和谈判应由中央政府充当协调者、仲裁者和监督者角色，这有利于保障谈判双方地位的平等，保障谈判双方的信息对称，有利于防止谈判双方相互要挟或敲竹杠的机会主义行为，在受偿者经济发展水平和受益者对于生态补偿的支付意愿之间寻求平衡。在受益者和受偿者在补偿标准目标存在差距、难以达成共识的情况下，中央政府还可以扮演“价格填补者”的角色，把中央的纵向补偿资金作为配套奖励嵌入横向补偿协议和补偿基金之中，形成以横向补偿为主、纵向补偿为辅的混合型嵌套式契约。例如，在流域横向补偿标准的谈判中，补偿标准在理论上应当大于上游提供生态服务的直接成本和机会成本之和，小于下游从其生态服务中获得的收益。如果补偿标准定低了，将无法激励上游地区保护生态环境；如果补偿标准定高了，下游又担心被“敲竹杠”，上下游之间的谈判很可能陷入僵局。流域横向补偿可以采取“双向补偿”的规则，按照水质来确定补偿方向和补偿金额。若上游水质稳定达标时，由下游拨付资金补偿上游；若上游水质未达标甚至恶化时，则由上游赔偿下游。中央的纵向补偿资金可以作为配套奖励资金注入，弥补双方在生态补偿标准上的预期差距，扩大双方的合作空间，既保障生态补偿机制的公平性，也提高生态补偿机制实施的效率。

(四)建立多元化的生态补偿资金来源，提高生态补偿的力度

如果生态补偿力度不够，就不足以弥补生态环境保护者发展机会失去的损失，从而降低生态环境保护者的积极性，对生态保护者而言，也是不公平的。目前我国生态补偿资金主要还是来源于政府的财政资金，补偿资金渠道和实施方式比较单一，资金规模有限，这极大地限制了生态补偿机制实施的范围和效果。为了促使生态环境的根本好转，生态补偿力度还要加大，补偿范围还要扩展，需要开辟更多稳定的资金投入渠道，建立多元化的生态补偿机制。

首先，要拓展生态补偿融资渠道。建立企业和社会多方参与，财政资金与绿色金融互相补充、PPP和环保资金项目多元化共同发展的生态补偿融资机制，鼓励和引导社会力量积极参与生态保护建设。要统筹整合各个部门不同类型、不同领域的生态补偿性质的资金，以区域生态环境质量的整体提升和经济可持续发展为目标，综合考虑生态环境存量和增量指标，统筹分配补偿资金。

其次，要探索多元化生态补偿方式。引导和鼓励开发地区、受益地区与生态保护地区、流域上游与下游通过自愿协商建立横向补偿关系，采取资金补助、对口协作、产业转移、人才培训、共建园区等方式实施横向生态补偿。积极发展排污权交易、碳汇交易、水权交易等，探索市场化补偿方式，引导企业、社会团体、非政府组织等各类受益主体履行生态补偿义务。对于那些为了保护环境，发展机会受到限制的特定地区、特定居民，在提供资金补偿的同时，还要为受影响民众提供就业机会、技术培训、养老保障等方面的支持。例如，为了实施长江十年禁止捕鱼的政策，各地要为退捕渔民提供就业帮扶、社会保障、职业技能培训，帮助这些渔民恢复生计，使退捕渔民能退得出、稳得住、能致富。

(五)加强生态补偿的精准度，提高补偿资金的使用效率

要使有限的补偿资金发挥更大的作用，需要加强生态补偿的精准度，按“受损者受偿、受益者支付”的原则，瞄准生态环境保护者，确保生态补偿政策落到实处。首先，要切实加强生态环境监测能力建设，建立健全国家重点生态功能区、跨省流域断面水量水质重点监控点位的自动监测网络，及时提供动态的生态环境监测评估信息。其次，要根据生态功能类型和重要性实施精准考核，强化补偿资金分配与生态保护成效挂钩机制，对考核评价结果优秀的地区增加补偿资金额度；对生态环境质量变差、发生重大环境污染事件、主要污染物排放超标、实行产业准入负面清单不力和生态扶贫工作成效不佳的地区，根据实际情况对转移支付资金予以扣减。让保护环境好的地方不吃亏、能受益，充分调动各级基层政府加强生态建设、保护环境的积极性、主动性和创造性。第三，加强对生态补偿资金的拨付和使用的监督、审计，建立社会公众监督生态补偿资金使用的机制。