1980—2013年潮汕地区建设用地扩张特征及其驱动因素研究

蔡少曼，温宥越

(1.广州市城市更新规划设计研究院有限公司，510030，广州；2.生态环境部华南环境科学研究所，510535，广州)

0 引言

土地利用是人类对土地资源进行改造或保护从而获取利益的手段，受不同自然因素和社会经济因素等驱动力的影响，土地利用会呈现出不同的变化特点，其中最突出一方面就是建设用地扩张[1-3]。特别是改革开放以来，随着工业化和城市化水平的不断加深，建设用地扩张逐渐成为中国土地利用变化的主导特征[2,4-5]。无序或过度的建设用地扩张都会引发一些社会和环境问题，如城市发展的盲目性和规划的无序性，无节制“农转非”导致的粮食短缺和农民经济生活保障问题，建设用地扩张侵占自然林地和湖泊水域造成的生态环境问题等[6-9]。从未来一段时期看，我国经济将保持快速发展趋势，工业化进程和城市化进程还将继续推进，这将进一步促进城市建设用地的扩张[10]。因此分析和考察我国及各区域建设用地扩张的规律，从而因地制宜地找出应对策略是迫切且必要的，这对促进经济、社会和环境的和谐发展具有重要意义[4,11]。

近年来，学者前赴后继，在建设用地扩张及其影响作用方面做了详实的研究和有益的探索。学者们提出了一系列经验和理论建模技术来获取建设用地范围并模拟和预测建设用地扩张过程，以更好地指导未来城市可持续发展决策部署。例如，Liu[12]等耦合人与自然相互作用并模拟了4种土地利用变化情景下2010—2050年中国土地利用/覆被变化趋势，张经度[13]等预测了2035年珠三角地区不同情景下土地利用格局变化情况，Liang[14]等基于PLUS模型创新性地进行了武汉市2013—2035年的土地利用变化多情景预测模拟。同时，不少学者基于土地利用/覆盖数据研究了建设用地扩张的特性并挖掘了其带来的土地流失及生态系统破坏等生态环境和社会经济问题[15-16]，研究结果表明建设用地快速扩张侵占了大量肥沃的土地，对生态系统服务价值产生了显著的负面影响[17]。但总结相关研究可以发现，有关建设用地扩张背后的政策因素驱动作用研究还存在较大空白。

潮汕地区是粤东地区政治、经济、文化、军事中心地区，是潮汕文化的发源地、兴盛地，是著名的旅游胜地，素有“岭海名邦、南国邦郡、海滨邹鲁、文化橱窗”之称。潮汕地区是一个小城镇聚集的地区，具有明显的地少人多特征，潜在的人地矛盾突出[18-19]。在土地资源利用方面长期处于粗放型利用状态，对建设用地的管制相对偏松，出现批少用多、用作他途，甚至占而不用的乱象，这些情况会增添当地土地利用的不合理性并且透支城镇未来发展的空间；另一方面，受传统观念的阻碍，建设用地的规划出现用地匮乏、空间无法拓展等问题，例如，在改造破旧住宅所占据的闲置土地进行土地集约利用时，往往会受到一些居民囿于“谁动了祖业就是家族不孝之子”的地域文化观念反对，形成巨大的城乡规划阻力[20]。这些问题折射出潮汕地区经济与社会发展的特殊性和复杂性。

改革开放以来，在政策影响下潮汕地区的经济不断发展，城市化水平日益提高，建设用地面积持续扩大。然而，就目前而言，针对潮汕地区建设用地扩张情况的相关研究比较缺乏，不能有效地揭示潮汕地区建设用地扩张状况及其背后的驱动力。本文利用1980—2013年的土地利用数据，研究并分析了潮汕地区建设用地扩张动态特征及其背后的驱动因素，旨在为当地政府提出合理的发展战略提供科学依据。

1 数据与方法

1.1 研究区概况

广义上的潮汕地区指由汕头、潮州、揭阳、汕尾4个以潮汕话为主要方言的地级市组成的区域，位于广东省东部(见图1)，东邻漳州，西接惠州，南濒南海，北界梅州、龙岩。潮汕地区三面背山，一面向海，土壤类型多样，森林资源丰富，气候宜人，是全国著名的农作物高产区，广东省对外的窗口之一和粤东、赣东南、闽西南的商品集散地中心。潮汕地区土地面积15 675.6 km2，约占全国土地面积的0.16%，2013年当地人口约占全国人口的1.43%，是广东省人口稠密地区之一。

图1 潮汕地区区位示意图

1.2 数据

1.2.1 遥感数据及分类情况 本研究采用的土地利用数据是源自中国科学院地理科学与资源研究所制定的中国土地利用现状遥感监测数据集。该数据集以Landsat TM/ETM遥感影像为主要数据源，通过人工目视解译生成，包括6个一级土地利用类型及25个二级土地利用类型；其中，一级土地利用类型综合评价精度达到94.3%以上，二级土地利用类型综合精度为91.2%[2]。该数据集的空间分辨率为30 m，覆盖时间长，适用于较长时期的土地利用变化分析，在中国许多地方得到了很好的应用[21-23]。本文获得了潮汕地区1980年、1990年、1995年、2000年、2005年和2013年一共6期数据，采用一级用地类型(耕地、林地、草地、水体、城乡及工矿和居民用地、未利用地)划分土地利用，由此来获取潮汕地区建设用地(即城乡及工矿和居民用地)扩张特征及其侵占其它用地类型的情况。

1.2.2 社会因素 为获得潮汕地区近30 a来建设用地扩张与其社会经济驱动因素之间的相关关系和拟合方程，本文收集了潮州、揭阳、汕头和汕尾4个城市2014年统计年鉴中1992—2013年各城市经济人口统计值(来自广东统计信息网，http://www.gdstats.gov.cn/)，包括生产总值(当年价)、第一产业、第二产业、第三产业、户籍人口、人均生产总值和固定资产投资。生产总值和人均生产总值作为直接反映城市发达程度的指标，第一产业、第二产业和第三产业综合反映城市的产业结构，固定资产投资是形成城市投资的主要方式，户籍人口总数用于反映人口的变化。另外，本文先提取了潮州、揭阳、汕头和汕尾4个城市1995年、2000年、2005年和2013年建设用地面积数据，由于不同城市在不同年份会出现经济数据缺失情况，因此，先剔除了这些缺失数据，然后再将剩余的社会经济因素数据与对应地区和年份的建设用地面积数据进行非线性拟合分析。

1.3 方法

1.3.1 空间分析方法 空间分析就是利用空间数据对地理空间现象进行定量研究，提取出潜在信息的过程。本研究利用栅格重分类、叠加分析、裁剪等GIS分析技术提取各年份潮汕地区土地利用类型数据、建设用地扩张面积及其占用其他土地利用类型的情况。

1.3.2 数理统计方法 本研究利用Logistic逐步回归模型进行各驱动因素与建设用地扩张情况之间的拟合关系分析。Logistic逐步回归模型的先进性体现在：其既可以筛选出显著影响某事件发生与否的因素，并且可以剔除不显著的因素，同时还能为每个显著的因素产生回归系数[11]。本研究选择确定性系数(R2)来衡量回归方程整体的拟合度。其中，0≤R2≤1，R2值越大，说明回归方程拟合程度越好，即方程中的自变量x对因变量y的解释能力更强，反之则越弱；当R2接近于0时，说明自变量x与因变量y间几乎不存在线性关系。

此外，本研究还利用Pearson相关系数(R)分析了各驱动因素与建设用地扩张情况之间的相关关系。其中，-1≤R≤1，且|R|越接近1，表明量变量间相关程度越高，R>0，表示正相关关系，R<0，表示负相关关系，R=0表示无相关关系。

2 结果与分析

2.1 不同阶段建设用地扩张特征分析

33年间，潮汕地区建设用地面积扩张了1 230.87 km2，占整个潮汕地区土地面积的7.85%，各历史时期建设用地扩张面积速度不一样，呈现“先增后减”的特点(见图2)。其中，1980—1990年，建设用地扩张面积为27.36 km2/a；1990—1995年，是潮汕地区建设用地扩张最快的一个时间段，建设用地扩张面积为67.47km2/a；1995—2000年，潮汕地区建设用地扩张速度仍比较快，建设用地扩张面积为64.73 km2/a；相对而言，在2000年之后，潮汕地区建设用地扩张有所缓解，2000—2005年的建设用地扩张面积较1995—2000年的下降了33.72 km2/a；随后8 a均扩张面积继续下降(仅为17.65 km2)，与最快时期相比，年平均扩张面积下降了73.8%。

图2 潮汕地区各历史时期建设用地扩张面积总量和速度对比

2.2 用地类型向建设用地转变的概况

从图3中可以得出，建设用地扩张占用耕地的面积远远高于其它用地类型，水域在2000年之前被建设用地扩张占用的情况比较严重，林地和草地的占用情况呈现比较相似的发展趋势，未利用地在各时期被建设用地扩张占用的面积均最低。从图4可以发现，耕地是潮汕地区建设用地扩张占用的主要用地类型，其中，1980—1990年和2005—2010年，潮汕地区建设用地扩张占用耕地的面积分别是同时期建设用地扩张总面积的86.41% 和81.87%，其他时期建设用地扩张占用耕地的比例也均超过55%。水域在潮汕地区建设用地扩张过程中起着重要的作用，例如在前2个历史时期，建设用地扩张侵占水域的面积总量占同时期建设用地扩张总面积的比例高达13.56%和23.42%。此外，从图3、图4还可以发现近年来潮汕地区建设用地扩张侵占林地和草地的面积总量和比例均有上升趋势，而耕地占用则呈现下降趋势，建设用地扩张日益伸向林地和草地。

图3 潮汕地区各时期建设用地扩张侵占不同用地类型年均面积变化情况

图4 潮汕地区各历史时期建设用地扩张侵占不同用地类型的占比情况

3 建设用地扩张驱动力分析

3.1 社会经济因素

由图5和表1可以发现各社会经济驱动因素与建设用地扩张面积之间的相关系数R均超过0.8，这说明在潮汕地区各社会经济因素与建设用地扩张之间存在较强的显著正相关关系。目前，学术界对城市建设用地扩张动力机制开展了大量研究，普遍认为制度政策(如土地利用规划、土地政策等)、社会经济因素(如经济增长、产业发展、土地比较利益、人口城市化等)对城市建设用地扩张具有重要影响，其中社会经济因素被认为是建设用地扩张主要驱动因子[1,24]。

表1 潮汕地区建设用地面积与驱动因素间的拟合关系方程

注：本图基于潮州、揭阳、汕头和汕尾4个城市1995年、2000年、2005年和2013年建设用地面积数据和社会经济数据，由于不同城市不同年份社会经济数据缺失，各图中散点数及数值会不同。

本研究发现，除了固定资产投资之外，潮汕地区生产总值、第一产业、第二产业、第三产业、户籍人口和人均生产总值与建设用地的拟合方程中R2值均超过了0.85，尤其是建设用地与户籍人口的拟合方程中R2值达到了0.98，这说明在潮汕地区各社会经济因素与当地建设用地面积扩张情况具有高度的相关性，且这些社会经济因素能较好地解释当地建设用地面积扩张情况，这与前人的研究结论也是相吻合的[1,24]。

3.2 政策因素

改革开放以来我国耕地保护政策大致经历了3个阶段：耕地保护意识觉醒阶段(1978—1985年)，耕地保护政策体系起步及初步建立阶段(1986—2003年)，耕地保护政策体系完善阶段(2004年以来)[25]。从图2、图3来看前3个历史时期，潮汕地区的建设用地年均扩张面积及其侵占耕地面积呈现大副增长，这可能是由于虽然这时期我国耕地保护意识已觉醒，且国家制定了相应的建设用地开发整顿和耕地保护政策(表2)，但国家政策的制约力度传导至地方存在一定滞后性[26]，而且落后地区的政策实施阻力往往较大，更加延滞了耕地政策在地方的实施。但2000年后，潮汕地区的建设用地扩张面积及其侵占耕地面积均呈现明显的降低趋势，这可能是经过多年的“磨合”，国家政策日益对当地建设用地建设起到了规范和制约作用，特别是自2005年国务院颁布《省级政府耕地保护责任目标考核办法》，强化了各省级人民政府的耕地保护责任制，从而更有效地规范了建设用地的扩张并有力地保护了耕地。此外，2009年，广东省政府响应国家节约集约用地政策，出具了广东省首个“三旧”改造政策《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的若干意见》，旨在盘活存量土地，规范建设用地扩张。在此基础上，潮汕地区制定符合当地发展的“三旧”政策，如汕头市于2010年发布的《关于印发汕头市“三旧”改造工作实施意见的通知》，潮州市2010年发布的《关于推进“三旧”改造促进节约集约用地的实施意见》等，通过对存量用地的开发利用，减少新增用地的开发，进一步减少了耕地的侵占情况。

表2 中国保护耕地和规范建设用地扩张相关政策梳理

政策通过不断优化，通过实施新增建设用地有偿使用、严格追究违法用地审批等政策，提高用地门槛、强化征管，直接对耕地保护、遏制建设用地扩张有重要影响[27]。可见耕地保护和“三旧”改造政策促进了潮汕地区城市土地的集约化利用，规范了当地建设用地的扩张，有效地保护了耕地，是当地建设用地扩张的重要驱动因素。

4 结论

潮汕地区在1980—2013年间建设用地扩张面积为1 230.87 km2，5个时期年均扩张速度先增加后减少。5个时期中，潮汕地区建设用地扩张均以侵占耕地为主，水域在前2个时期潮汕地区建设用地扩张过程中起着重要的作用，近年来潮汕地区建设用地扩张侵占林地和草地的面积总量和比例均有上升趋势；经济和人口的发展对潮汕地区建设用地扩张起驱动作用；耕地保护和“三旧”改造政策提高了潮汕地区耕地保护及节约集约用地力度，从而有效地制约了建设用地扩张。

针对潮汕地区建设用地扩张特征及背后驱动因素，建议：1)制定符合当地实际情况的用地规划，提高土地利用集约水平，改变建设用地无序扩张的状态；2)严格执行国家耕地补偿及占补平衡的审批制度，鼓励村民将闲置的破旧住宅进行改造，充分利用当地的土地资源；3)做好当地建设用地与经济、人口发展需求的合理测算；4)加大相关法律宣传力度，增强群众的遵法守法意识，同时监督政府在用地规划方面的工作，为政府科学合理决策和用权。