城市设计的“管控环节”一议——以淮安生态文旅区城市设计为例

文／刘玉飞 浙江大学建筑工程学院 硕士研究生

黎 冰 浙江大学建筑设计研究院有限公司 研究员

张 帆 浙江大学建筑设计研究院有限公司 助理工程师

引言

城市设计从无到有，发展迅速，理论与实践都作出了有益的摸索，同时也引发一系列问题和课题。在设计学科本身的视角下，城市设计是实践的产物，既是城市发展现实的要求，也是设计智慧发展的结果；城市设计实践的兴起，助力于城市的精细化建设，也促进设计学科的进一步完备化。在城市设计成果的标准文本中，一般包括“空间认知、目标愿景、总体格局、详细设计、管控引导”等五项内容，前四个是寻常的，在建筑设计成果文本中常见，第五项“管控引导”则一般是规划文本中的标配。城市设计的成果由规划师与建筑师合作完成[1]，正反映了城市设计作为介于城乡规划和建筑设计之间的广义设计序列中的重要的承启阶段的意义。就建筑设计者而言，在设计文本中先期指明“管控”的项目和品质，是不寻常的，是建筑师（设计专业服务）职能的某种延伸，即管控当可回馈建筑设计的进一步完备的过程。某种程度上，传统中的“建筑全生命周期”概念抑或有可拓展之处，即管控增强了BLM 的“目标”可控性。不止于此，通过对城市设计之“管控”问题的观察，可以启发对“广义设计序列”观念更宽泛的认知。

1 设计视野下的管控问题

所谓的“广义设计序列”，指由城乡规划、城镇规划、城市设计、场地设计、建筑设计、景观设计、室内设计所组成的一系列设计行为。这里的城市设计和城市规划的“城市”不是同一个概念，设计工作的内容也有区别，城市设计也不是建筑（单体或群体）设计的简单扩大，而是要得到一个有特质的、有结构的、有一定区域规模的有机的空间和信息系统。对设计的浅表性认识，以为城市规划、城市设计和建筑设计的差别在于对象尺度有所不同，在尺度上形成层级的次第，尺度巨大以后对象系统就变得复杂，而就设计行为而言，这种复杂度也是与处理能力相关联的。这是一种什么尺度？直观可视化的，这是“空间尺度”，所以经常看到的规划和设计成果由图纸所表达，尽管实际上规划的目标不只是空间的调度。

另一方面，在城市规划、城市设计和建筑设计的区别中，还有另外一种尺度，这个尺度是“时间尺度”，或言时间的跨度，这通常不是直观可见的，这是（至少在古典时期）城市不能够“被设计”，而要“被规划”的原因。在现代的条件下，建筑设计完成后，一般仅需要三两年的建设周期，城市设计的实施可能在三五年内完成，而城乡规划动辄是二十年的远景目标。不妨以为，城市规划是为下一代的，城市设计是当代的，建筑设计是当下的，正是这个大时间尺度的存在，决定了城市设计的实施需要管控的环节，同时这也是对设计内容的要求。

管控之“管与控”实则是同一个问题的两方面。城市设计的实施，必须经由管理，为质量、效率和效益设计，“管”是一种“协调”；城市设计的达成，必须能够可控，“控”则有既定的“目标”，可管控是设计“可证伪”的一个指标，意味着城市设计之研究结论的可能性。

“罗马不是一天建成的”，城市既是生态的，也是动态的，城市的建设需要各行各业的通力合作，动用全方位的城市资源。学界已经研究试行“城市设计导则的前置式使用”基本方法，即设计方把握前期定制制度的机会，利用政府土地出让环节形成一定机制——当业主拿到土地的同时，也获取了地块城市设计的管控导则，城市设计导则与土地交易的法律规定成为一体，同时业主可提出诉求，设计方利用导则的弹性进行协同优化[2]，这些都是设计职能模式的发展。

管控不是行政意志，要能够做到有效管控进而体现社会组织能力的全面发展。不仅仅是简单地诟病行政管理的缺失，能够有效实施管理需要成本适宜的技术支撑，这个技术是社会化和体系化的数字化信息技术。城市本身是一种信息系统，同时是一种管理系统，城市设计如何与城市管理直接联系，正如理想中的建筑信息模型能够参与建筑系统运维的阶段。城市管理不限于建成后的运行，而是始于城市建造的全过程之中。设计不是目的，建设才是目标，这里指完美的设计和完善的建设，而建设的最终目标指向“人民对美好生活的追求”。

城市设计方兴未艾，未来城市的形态与运作是什么样的？当能源形式、交通模式、通讯方式、物流形式、金融模式、个人定位信息、地理信息系统、实时气象信息、供水与排污、供热与制冷、防灾与治安、生物多样性等在指日可待的未来发展到不可想象却可接受的水平时，未来的城市设计是什么样的？在可共享的城市基础设施系统的预设下，城镇是否可以是装配式的？“装配式的城市”的设计是什么样的？在这个意义上，管控的意义是什么？

在当下，管控超越宏观规划，以城市的精细化建设为目标，具体管控项目和操作方法，在实践中发展完善。

2 实操案例

2.1 项目概要——淮安生态文旅区城市设计

淮安生态文旅区北依主城区，南接淮安区古城，处于城市几何中心位置，经过十余年的规划建设，生态文旅区城市主体功能建设任务基本完成，功能效应初步彰显。近年来随着空间拓展和建设提速，进一步发展的瓶颈问题日趋凸显，如相关规划之间缺乏有效整合、城市发展潜在空间不足、产业发展类型制约、城市风貌之“精细化管控”应对不足等。也因此产生了“淮安生态文旅区城市设计”的项目，以近期拟建设开发重点地块为核心，划定重点城市设计范围，总面积约3.79 平方公里。

淮安生态文旅区的城市设计，以生态文旅区特质为主线，从“管理导向”和“行动导向”两个方面展开工作（图1）。结合淮安生态文旅区现行的规划管理体制机制和水平，做好城市设计与总规、控规等法定规划及具体地块详细设计的接口和传递，形成技术管理导则文件；针对“由谁实施、如何实施、如何保障实施”等实际问题提出建议和指引，通过一系列管控措施的建立，将城市设计的意图真正与政府、城市的近期工作重点铆接起来，成为城市近期发展的具体指导文件。

图1 城市生态文旅区城市设计导则框架（图片来源：作者自绘）

2.2 管控引导

2.2.1 引导管控的目标要求

“引导管控目标”有两个方面的要求：一方面，管控引导要保证“好用”，即传递有效；另一方面，管控引导要做到“管用”，即说话算数。管控要有明确的规划控制指标和要求，便于层层落实，以衔接国土空间规划及控规编制。建设引导没有给出具体量化的控制指标，而是简明扼要地对实施要点、环境风貌重点等方面给出建议。管控亦轻重有别，重点管控的地区设计导则做到管控要求明确、管理体系严密，一般地区则实行通则式管理。

2.2.2 引导管控的技术接口

管控的技术性接口有层级，能够有效承启总规、控规及下位城市设计，以建立能够落实总体设计要求的技术管控体系。引导管控的技术接口主要为城市设计要素，包括空间、建筑、景观共三大类、十中类、三十小类，分别确立宏观控制系统（格局、风貌）与分部控制系统（各公共中心、滨水空间、街道、社区）；针对三十种小类，在宏观控制与分部控制中确定必选控制指标以及可选控制指标（图2）。

图2 淮安生态文旅区城市设计要素库（图片来源：作者自绘）

2.2.3 引导管控的要素内容

淮安生态文旅区引导管控的要素内容主要有以下几个方面：格局塑造、风貌引导、公共中心、滨水空间、街道社区。

在格局塑造中，要做到高度政策分区，城市标志性观景和景观视线廊道引导确立，三塔控城顺势而为，天际轮廓线管控，展示新城新气象。

在风貌引导中，结合淮安市总体城市设计对生态文旅区特色地段的划定，形成生态文旅区风貌管控的四大主题片区，分别是：高铁商务核心区、绿地广场活力区、山阳湖文旅片区和奥体休闲娱乐区，并制定不同的风貌管控主题，用以体现生态文旅区的国际风尚、现代风范、运河风情、新淮风韵。对外围的其他地区，则考虑风貌协调的要求，进行适当的调整和引导，使整个新城在风貌上和谐统一且不乏特色。

在公共中心的确立中，通过对全区块实际调研走访，确立三个公共中心分别是高铁枢纽中心、创智文化中心和康养娱乐中心。在滨水空间的设计中坚守两个要求，打造更开放、更可亲近的滨水空间，打造更宜人、更具活力的滨水空间。

在街道方面，有三个管控要素分别是安全街道、活力街道、街道风貌。区分设计快道慢街——快道：完善区域路网结构，衔接城市功能组团；慢街：强调生态景观，塑造特色空间，提供丰富体验。

在社区层面，提升社区品质，延续社区活力，构建社区生活圈体系。优质的户外空间质量带来高频率的自发活动，高频率的自发活动带来更多的社群互动参与[3]。摒弃传统追求功能极致化的设计模式，从互动性与包容性的角度出发，在步行可达范围内，对公共空间进行场所营造，形成多点式布局的“口袋花园”，在丰富行走体验的同时，也能激发社区活力。

结语

在2015 年12 月中央城市工作会议上，习近平总书记提出“应统筹规划、建设、管理三大环节，要加强城市设计、加强对城市的平面协调性、空间立体性、风貌整体性、文脉延续性等方面的规划和管控，要彻底改变粗放型管理方式，加强城市精细化管理，着力打造智慧、宜人的城市”[4]。2017 年，由住建部颁布的《城市设计管理办法》充分强调了城市设计管控层面的重要性，城市设计的管控既是学术问题也是政策问题；从实践中可以看到，管控既是技术问题更是管理问题。

城市是一个复杂巨大的系统，城市的设计宜遵循“复杂问题有限求解”的方法论，即以现实问题为导向，化错综复杂问题为有限关键问题，寻找在相关系统的有限层次中求解的途径[5]。有限求解不意味着将复杂问题“简单化”，而是在保留对象复杂性的前提下，进行综合提炼，寻找关键要点，以点带面，纲举目张，审慎、次第和切实地解决所面临的复杂现实问题。同时，在实施层面，完善城市设计编制管理，构建接口标准（Interface Protocol），加强总体设计的纵向衔接，加强全过程规划与设计统筹；紧抓城市设计建设管理，加强部门合作，建立全过程、常态化合作机制，细化技术导则，加强规划管理的权威性；加强城市设计审批管理，构建联合审批决策机制，建立精细化管理平台。在设计层面，城市设计的管控要充分考虑保护与发展的限制因素，为城市未来建设的不确定性留出空间，给建筑、景观设计等后续工作和规划管理，留下有边界的调适余地，体现城市发展及其设计之间的“调适性”[6]。