港产城融合发展关键问题研究

吴晓磊，刘 健，王嘉琦

(中交水运规划设计院有限公司，北京 100007)

港口是基础性、枢纽性设施，是港口城市经济发展的核心载体和重要支撑。全球国际化大都市多为港口城市，我国城市GDP排名前20位中港口城市占80%，香港、上海也是公认的国际金融中心、国际航运中心和世界级港口城市[1]。“以港促产、以产兴城、港城共荣”成为全球港口城市发展演变的普遍规律。尤其是我国进入高质量发展新阶段后，《交通强国建设纲要》赋予交通作为“先行官”的历史新定位，提出交通运输是建设现代化经济体系的先行领域，要求打造具有全球竞争力的国际海港枢纽，大力发展枢纽经济；《关于建设世界一流港口的指导意见》提出推动港产城深度融合发展，依托港口促进要素资源集聚，服务临港产业升级，推动港口岸线与后方土地统筹开发[2]。港产城融合发展成为实现港口型枢纽经济的有效途径和破解港城矛盾的关键，将是未来港口及所依托城市实现高质量发展共同关注的焦点。在此背景下，笔者先后承担了海南、福建、浙江、山东等省多个港产城融合发展类研究，对港产城融合发展的规划技术进行了有益探索。

1 港产城融合发展的内涵及机理

随着经济全球化以及工业化进程对港口依赖程度的加深，港口功能不断拓展，已经远远超出传统交通运输的范畴。港产城融合发展包括港口、临港产业、港口城市三大核心要素，三大要素相互作用、互动发展。综合目前国内理论界对港产城融合发展的研究及规划实践，将港产城融合发展的内涵归纳为：以港口为龙头、产业为核心、港口城市为载体，依托海陆腹地和综合运输体系，开展生产力布局，发展港口枢纽经济，实现港口、产业、城市三大要素之间的有机结合、协调互动、共同发展，形成经济繁荣、宜居乐业的港口城市[3]。

从功能关系的角度，港口、临港产业、港口城市之间是互为依托、相互促进、共生共荣的关系。港口为临港产业提供能源、原材料和产成品的运输服务；临港产业反过来为港口的发展提供充足的货源保障，推动港口进一步发展；港口城市是港口经济的载体，城市人口、资金向港口、临港产业集聚，港口、临港产业的发展反过来进一步提升城市的综合水平。功能关系见图1。

图1 港口、产业、城市互动发展关系

从空间关系的角度，临港产业是三者融合发展的核心，由于产业门类不同，既有依托港口的冶金、石化、装备制造、加工业等临港工业，也有围绕港口的物流、商贸等港口服务业，对港口及配套城市的空间要求不同，需要在规划中充分考虑产业对港口及城市的需求，因地制宜区别对待。

2 港产城融合发展的3个关键问题

港产城融合发展涵盖港口、临港产业、港口城市3大要素，涉及发展改革、国土、城市、交通等多个行政管理部门，以往很难实现规划及后续发展的协调统一。但随着2018年组建自然资源部，并由国务院发布《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划逐步法制化，为港产城规划的真正融合提供了可能。根据笔者的探索与实践，在国土空间一体化发展背景下，实现港产城的融合，需要重点解决好融合发展的空间尺度、核心要素、用地协调3个关键问题。

2.1 空间尺度

解决港产城融合发展问题，首先要明确融合范围，即港产城关系的空间尺度。在以往的研究中，港产城的融合多以协调港口与所依托城市的具体功能为主，空间范围主要聚焦在港口及邻近的土地范围内。但港口具有准公共物品属性，不仅是所依托城市的对外门户，还承担着区域更广范围内城市群对外联系的通道职能，尤其对一些枢纽大港更是如此。从空间视角看往往只能解决局部问题，不能系统解决融合问题。港产城空间关系是区域、港市、港区三个空间尺度上港口与城市相互作用、效果叠加的综合反映(图2)。

图2 港产城关系影响因素及作用机理

区域层面空间关系是区域城市体系与港口体系遵循各自演化规律相互作用的结果，属于宏观层面的空间关系，决定了港口城市的发展特性，以及港口在区域港口体系中的功能定位、规模等级等。

港市层面的空间关系是港口与所依托城市根据各自发展规律相互作用的结果，属于中观层面的空间关系，决定了港口城市的空间结构、临港产业空间布局，以及不同港区间的分工及定位等。

港区层面空间关系是港区与毗邻城区在功能及用地上相互作用的结果，属于微观层面的空间关系，决定了港区陆域与相邻城区间的功能以及土地利用，是港城空间关系的最终落脚点。

3个层面的港城空间关系普遍存在，因港口与城市的规模、特点不同将有所侧重，需要具体问题具体分析。

2.2 核心要素

从现代港口经济的理念来看，港口与城市之间的空间互动必须落到产业的形成发展中，产业是连接港口、城市的纽带，是港城空间互动发展的物质基础。尤其是临港产业，是港口与城市共同的需要，是港城空间互动的结合点和着力点。临港产业布局是解决港城空间关系的核心所在。以临港产业类型及空间布局的变化为主要评判标准，可以将港城关系划分为以港建市、以港兴市和以港强市3个阶段(表1)。

表1 港产城空间演变阶段特征

以港建市阶段，城市绝大部分经济活动都源于港口，港口运输装卸功能的发展吸引城市功能要素集聚，港口周边逐渐发展成为城市核心区。港口本身是位于城市中心区的一个商品物资的集散地，也为城市贸易服务。城区和港区浑然一体。

以港兴市阶段，港口城市逐渐步入工业化发展阶段，港口产业更加繁荣，城市空间快速膨胀。尤其在出口导向型发展模式带动下，临港加工业率先崛起为城市的主导产业，工业与外贸紧密互动，推动城市空间扩张。

以港强市阶段，随着信息技术及高新产业不断涌现，港口发展逐渐深水化、大型化和集装箱化，港口在国际航运物流供应链中的地位不断提升，带动所依托的城市不断融入到一个投资、贸易、生产、服务相交织的全球价值链网络，港口以及所依托的城市功能不断升级。

2.3 用地统一

港产城的融合最终要实现港城用地的统一，才能得到执行和推进。自然资源部发布《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》(简称《指南》)整合了原《土地利用现状分类》《城市用地分类与规划建设用地标准》《海域使用分类》等分类标准，建立了全国统一的国土空间用地用海分类，设置了24种一级类、106种二级类及39种三级类，其中港区层面港城空间为二级类——港口码头用地(1204)、港口用海(2001)、航运用海(2002)及渔业基础设施用海(1801)。港口功能的复合性与兼容性较强，包含装卸仓储、交通运输、口岸、商品贸易、临港产业等多个方面，尤其以上海港、宁波舟山港、青岛港等为代表的大型港口港区面积大、功能多，《指南》对此种情况不进行三级类细分，规定使用时可根据规划和管理需求，在《指南》分类基础上续分土地使用的类型。

在《指南》基础上，借鉴和吸收国内外港城空间土地利用分类经验，进一步提出港区层面港城空间土地利用类别续分标准，采用大、中、小3级续分体系，包括港口生产用地、临港产业用地、生活用地以及水域和其他用地等5个续分一级类，以及若干续分二级类和续分三级类(表2)。该技术成果在山东、海南、福建等港产城相关规划研究中成功应用，得到城市及港口规划管理部门的认可。

表2 港产城用地分类建议

3 港产城融合发展的规划实践

3.1 综合型港口港产城融合发展的规划实践——青岛港

青岛港是百年老港，也是我国沿海主要港口，在青岛市以及广大中西部地区的经济发展中发挥着重要作用。青岛的港城关系代表了一批既承担广大腹地运输需求又兼顾临港产业大力发展的综合型港口与依托城市之间的相互关系，是最为复杂的一类港产城融合[4]。

此类型的港口在区域经济及综合交通体系中扮演着重要角色，须更加关注大空间尺度上的融合。在规划实践中，基于区域、港市、港区3个层面，重点解析青岛港城空间演变历程及主要特征(图3)。区域层面，山东省城镇空间布局主要沿主要交通干线和沿海一带发展，沿海港口体系的建立有力支撑了区域城镇空间的发展；港市层面，青岛港的选址布局、位置迁移、规模扩张是推动临港产业布局和城市空间格局重构的重要因素；港区层面，胶州湾东西岸和董家口港区持续加强布局优化和功能协调，形成了港口、产业、城市互动发展的新模式。

图3 青岛港城用地演变

基于区域、港市、港区等多层级的港城空间规划模式，提出构建青岛港产城融合发展的思路：区域层面，确立青岛港区域中心港地位，构建山东半岛合理港口群空间格局，打造陆海双向辐射的国际物流供应链网络；港市层面，以产业为引领、交通为引导、空间为引控，构建核心港口经济发展区，打造港口经济辐射带(图4)。港区层面，根据不同港区特点及发展阶段，秉承资源利用最大化原则，合理确定港区和城市的空间总体规模，统筹港口和城市功能需求，科学安排功能区布局，促进港产城互动发展。

图4 青岛港产城融合发展空间结构

3.2 临港产业型港口港产城融合发展的规划实践—湄洲湾港

湄洲湾港位于台湾海峡西岸、福建省海岸中部。近年来，随着港口基础设施的大规模投入实现了快速发展，但临港产业发展实力还相当有限，且不均衡，尚未形成以港兴业、以业促城的港产城融合发展格局。该类港口代表了沿海地区近十几年发展起来的新兴港口，往往以临港产业发展为重点，如何以产业为核心统筹水陆资源，成为这类港城融合发展的重点。

在规划实践中，构建了土地、海洋、水资源、环境资源为指标的评价体系，结合重新构建的产业体系及对比国内外临港地区的发展经验，给出研究区域资源的经济承载力、建设用地承载力、人口承载力等指标(图5)。并结合产业特点及地区货物运输关系，构建了港产城一体化发展的技术指标体系[5]。

图5 湄洲湾港产城空间资源分析

提出空间总体协调思路、空间结构协调策略、功能分区和交通优化建议(图6)。并从发展理念、体制机制、规划整合、政策配套等角度提出系统性保障措施。

图6 湄洲湾港产城融合发展空间结构

3.3 内河型港口港产城融合发展的规划实践—铜陵港

铜陵港位于安徽省南部，在长江下游，是长江三角洲向长江中游城市群过渡、东部地区向中西部地区辐射转移的桥梁和纽带，具有承东启西、辐射南北、临江近海的地理位置和优越的区位条件。铜陵港是典型的内河港口，虽然还没有像沿海港口那样出现港城矛盾，但结合内河水运高质量发展的要求，必须提前谋划港口、产业、城市的协调发展，在发展好内河港口运输的同时，建立起港口枢纽经济的理念，带动临港地区的经济发展。

在规划实践中，结合内河港口发展条件，在保障公共运输的前提下，突破港界范围，提出“前港、中园、后城”的发展思路，以港口物流为依托，积极发挥临港产业的带动作用，建设服务业与制造业融合发展的港城特色产业集聚区，形成港口、产业、城市新区融合发展局面。空间布局方面，通过区域性交通廊道及滨江景观廊道将江北新区港、城、园紧密结合，达到以港兴城、以城促港的发展目标；江北港区联动方面，依托铜陵港江北港区，适量为运距敏感、地均产值高、符合长江经济带环保要求的企业预留发展空间，作为后方园区的临港飞地，相应配置为港口服务的城市功能[6]。主要空间关系见图7。

图7 铜陵港港产城融合发展空间结构

4 结语

1)推动港产城融合发展，需要重点解决好融合发展的空间尺度、核心要素、用地协调3个关键问题。空间尺度方面，需要从区域、港市、港区3个尺度分析港口与所依托城市的相互关系；核心要素方面，需要具体分析港口与所依托城市不同的发展阶段，重点规划出合适的产业体系，并以此为基础，相应布置港口及城市功能；用地协调方面，需要在自然资源部发布的《国土空间调查、规划、用途管制用地用海分类指南(试行)》基础上，进一步细分用地属性，并给出大、中、小3级续分体系，可作为实际操作中的参考。

2)港产城的融合发展是一个跨学科、综合性很强的领域，在产业导入、规划实施等方面仍有不少难题，需要继续深化研究，不断完善规划技术。