智慧养老政策执行问题与对策研究——以安徽省为例

陈松林，高丽杰，樊婷婷

（安徽建筑大学公共管理学院，安徽合肥，230601）

一、引言

利用智慧化手段，大力发展智慧养老产业，满足老人的多元化、个性化需求，成为积极应对人口老龄化的重要手段。2015年《国务院关于积极推进“互联网+”行动的指导意见》提出加快发展基于互联网的养老服务，2017年2月工业和信息化部、民政部、卫生计生委联合发文的《智慧健康养老产业发展行动规划（2017—2020年）》为各地方发展智慧养老产业提供了明确的行动思路，2020年习近平在安徽考察时强调坚持高质量发展，在加快建设美好安徽上取得新的更大进展，为安徽省发展智慧养老产业指明了行动方向。

智慧养老最早是由生命信托基金提出，核心在于利用先进的管理技术和信息技术，如移动通讯、互联网、物联网、云计算等IT手段，将服务对象、政府部门、社区、服务提供机构、服务人员等紧密联系起来的一种新型养老模式［1］。通过梳理智慧养老政策的研究文献发现，对智慧养老政策文本的内容研究比较少，从研究对象看，多是中央政策文本，地方政策文本较少，王辉［2］以《国务院关于加快发展养老服务业的若干意见》为分析蓝本，吴宾等［3］对中央政府颁布的38份养老服务业政策文本进行政策内容量化研究和文献计量分析，剖析了养老服务业政策工具的问题；从研究的理论依据看，政策工具理论和社会网络理论为学者研究政策内容提供了有力的理论视角，其中Rothwell和Zegveld的环境型、供给型和需求型政策工具的分类方法得到了国内学者的广泛运用［4-7］；从研究方法看，定性和定量研究方法相结合，定性研究方法通常是利用内容分析法对政策文本内容进行编码分析，定量分析法主要有TF-IDF算法、聚类分析［8］；从研究范围看，学者的研究主要停留在国家层面、长三角地区、京津冀地区等［4-9］。

政策制定的本质在于利用政策工具和手段从而实现政策目标，因此政策执行对政策目标的实现起着关键作用。在国家推动经济和社会高质量发展的时代背景下，本文以安徽省省级层面的智慧养老政策文本为研究对象，采用内容分析法，借助史密斯政策执行理论模型，对安徽省公开发布的智慧养老政策内容进行分析，探究其存在的执行问题和对策，有助于细化和完善政策执行条款，推动智慧养老政策落地生根，真正产生实效，达到预期的政策目标。

二、分析框架

（一）研究思路

首先，确定智慧养老服务的政策文本；其次，借用史密斯政策执行理论模型建立分析框架，对智慧养老政策执行条款文本内容进行编码，定义分析单元；最后，在编码的基础上进行频次统计，结合相关理论和社会现实进行阐述，探究智慧养老政策执行的缺失和冲突，提出相应的对策建议。

（二）分析框架：史密斯政策执行理论模型

史密斯政策执行理论模型是研究政策执行的经典模型之一，由T·史密斯于1973年《政策执行过程》一书中提出，描述了政策执行的过程。他认为政策执行的过程是通过引入“处理”的概念，将要素之间的不安定状态转化为协调稳定状态，并在此过程中形成对政策执行效果的反馈，最终不断完善政策（见图1）［9］。他将影响政策实施成败的重要因素归为理想化政策、执行机构、目标群体和政策环境四类，且各要素之间相互联系、相互影响，构成史密斯政策执行模型的分析框架。笔者对安徽省智慧养老政策执行过程进行分析，把四大要素分解为十个二级指标，研究政策执行的阻碍与困境（见表1）。

表1 史密斯政策执行理论模型的分析框架

图1 史密斯政策执行理论模型

1.理想化政策

理想化政策具体表现为政策内容是否恰当、政策目标是否贴合实际等，政策制定内容的理想性是有效执行政策的前提，在此基础上，设立政策合理性和政策完善性两个指标对理想化政策加以解释说明。

2.执行机构

执行机构是执行政策的主体，政策内容的落地要依靠不同机构间的协同，各部门对政策的理解程度、执行力都会在很大程度上影响政策的执行效果，对执行机构的评价表现在执行主体分工明确性、执行主体信息整合性和执行主体领导能力三个方面。

3.目标群体

目标群体即政策的执行对象，执行对象的范围和自身特性、对政策的理解程度、信任程度都会直接影响政策的执行效果，本文设置目标群体对智慧养老的知晓度和智慧养老安全保障规范两个指标来对目标群体加以解释。

4.政策环境因素

政策环境因素指的是影响政策执行或被政策执行所影响的环境方面的因素，其中包括社会的、文化的或经济的等，本文以养老服务人才的培养、养老产业受到的推力和相关行业间的连通性对政策环境进行解释说明。

三、研究设计

（一）研究区域和研究样本

本研究选取安徽省作为研究对象，主要是出于两方面的考量，一是2020年习近平总书记来安徽省进行考察，提出要加快建设美好安徽。智慧养老属于发展美好安徽的一部分，对安徽省的智慧养老政策进行分析，有利于探视智慧养老发展过程中政策的缺位情况，促进安徽省智慧养老的高质量发展。二是在区域一体化的国家发展战略背景下，2019年长三角三省一市签署推进长三角区域养老一体化合作备忘录，智慧化元素的嵌入成为推进区域养老一体化的关键，区域智慧养老协同发展是大势所趋［6］。通过对安徽省的智慧养老政策进行分析，有利于总结发展经验，促进长三角地区的深度融合，为未来政策的协同发展提供方向性指导。

根据研究内容，将研究样本确定为安徽省省级层面的智慧养老政策，样本选择遵循公开性原则和权威性原则，样本来源于安徽省人民政府、安徽省民政厅和安徽省科技厅等官方网站，以“智慧养老”“‘互联网’+养老”为关键词进行搜索，梳理和筛选之后共确定安徽省智慧养老政策文本22份，时间跨度为2017年至2020年，其中规划类文件有《安徽省人民政府办公厅关于印发“十三五”安徽省老龄事业发展和养老体系建设规划（皖政办〔2017〕61号）》《安徽省人民政府关于印发安徽省新一代人工智能产业发展规划2018—2030年的通知（皖政办秘〔2017〕333号）》等5份；通知类文件有《安徽省人民政府关于印发支持数字经济发展若干政策的通知（皖政〔2018〕95号）》《安徽省人民政府办公厅关于印发加快发展智慧养老若干政策的通知（皖政办〔2019〕20号）》等11份；意见类文件有《安徽省民政厅、安徽省卫生和计划生育委员会、安徽省老龄办关于推进智慧养老建设的指导意见（皖民办字〔2017〕177号）》等6份。

（二）研究方法及编码规则

内容分析法是指对信息传播内容进行客观、系统、定量，并对量化结果加以描述的一种研究方法［10］。内容分析法作为一种定性与定量相结合的研究方式，通过对内容频次的计算并结合相关的理论来阐述具体的问题，最终得出研究结论，实现由“量”的统计到“质”的分析。内容分析法由三部分构成，即“研究问题”“研究内容”和“研究结论”，内容分析法的研究步骤有五个步骤，一是发现并提出问题；二是选择分析的政策样本；三是确定分析单元；四是根据提出的问题对研究样本进行编码；五是将通过编码得到的数据进行分析，并得出结论［11］。

本研究在研究方法上严格遵循内容分析法的步骤和要求，对所选取的22份智慧养老政策文本按照“政策编码-章号-节号-条款号”的逻辑进行编码［4］。编码原则采取不可细分原则，如果同一段话涉及两层或三层意思，将其细分为多个编码，直到不可细分为止。由于政策文本格式不同而导致政策条款编码结果不存在章号或节号的情况，在编码时直接忽略，其中政策编码按照发文年份以英文字母A—V为代表。以《关于推进智慧养老建设的指导意见》的政策内容为例，形成如表2所示的编码表，由于篇幅限制，表格仅显示一部分政策内容的分析单元和编码。最后将编码完成的智慧养老政策条款根据所构建的史密斯政策执行理论模型的分析框架，针对四个影响因素的二级指标为分析单元进行人工编码（见表3）。

四、安徽省智慧养老政策执行的制约因素

通过对安徽省智慧养老政策文本内容进行量化分析（如表3所示）发现，当前智慧养老政策的执行强调了执行主体、目标群体和政策环境之间的互动关系，对执行主体的关注度占52.48%，对政策执行环境的关注度占27.72%，理想化政策和目标群体分别占9.9%，表明在促进智慧养老产业事业发展的过程中，政府更加倾向于发挥政策主体的作用，政策环境次之。在对二级指标的具体分析中，从22份政策文本中提取101条政策内容，以10%为比较标准，当某一指标所占的比例大于10%时，说明该指标是影响智慧养老产业发展的关键因素，受到较大程度的重视，反之，说明在政策的执行过程中，对该要素缺乏重视。

表3 安徽省智慧养老政策文本分析单元编码表

（一）政策执行体系不完善

智慧养老已经成为积极应对人口老龄化的一项重要手段，需要建立有利于各项智慧养老政策措施贯彻落实的政策执行体系。从理想化政策维度看，政策合理性表示促进智慧养老产业事业的发展需要政策具有切实的指导作用，政策完整性要求对智慧养老的各个方面进行监管，两者分别是4条和6条，占据了总体的3.96%和5.94%，比例相对较低。目前安徽省已经建立起以政府为主导，各部门协同的智慧养老推动格局，但是仍然有一些政策法规急需改善和颁布，特别是有关智慧养老在具体监督管理的实施细则，对智慧养老发展进行规范的制度急需出台［12］，理想化智慧养老政策的两个突出问题是：

一是政策本身存在空白。全部政策中仅有3.96%提到完善政策内容，为了加快发展智慧养老服务，国务院出台的《关于全面放开养老服务市场，提升养老服务质量的若干意见》指出，要发展智慧养老服务新业态，推动“互联网+”与养老服务业融合。安徽省于2017年明确提出推进智慧养老发展，截至2020年底，发布智慧养老政策22份，政策文本内容各有偏向，但缺乏整体性和连续性，政策内容多为建设性意见，且仍处于探索阶段。最显著的是关于智慧养老行业监管的内容还存在明显缺失，标准的缺失势必会成为智慧养老推进过程中的阻碍，在养老行业，关于服务水平、服务质量是难以评定的，为此急需建设一套严格的智慧养老产业监管制度。

表2《关于推进智慧养老建设的指导意见》编码表示例

二是政策可操作性不强。关于政策内容中切实发挥政策指导作用的内容仅占5.94%，政策制定到落实需要一个过程，政策内容制定是否具体、是否具有指导作用是政策成功执行的关键，较多政策文本都提出政策发展目标，在宏观上进行指导，多为一些建设性意见，并没有针对制定的政策目标提出进一步的具体安排，目标过于宽泛、内容可操作性有待提升，对地方的实践指导性较差，结果可能会导致地方在推动政策的过程中出现理解偏差、执行力度低下的情况。

（二）政策执行主体的作用发挥不充分

政策执行主体对政策内容的理解程度、执行力在很大程度上影响智慧养老政策的推进，从执行主体维度看，执行主体的分工明确性明确指出各部门在推进智慧养老中承担的职责，执行主体的信息整合能力强调执行部门对老人信息和为老资源的整合，本文主要强调对智慧养老平台的构建和智慧产品的研发，执行主体的领导能力即对各方资源的统筹整合能力。三个指标分别有12条、29条和12条，占比为11.88%、28.71%和11.88%，其中突出强调执行主体对养老信息的整合性，对执行主体分工明确性和执行主体领导能力的重视程度还有待提高，具体来说，影响政策执行主体发挥作用的两个突出问题是：

一是部门职能分工不明制约了有效服务的供给。智慧养老的发展需要多部门的配合，各个部门间的合作尤为重要，仅有11.88%的政策内容显示某一项任务由几个部门配合完成，但是并没有明确指明各个部门具体承担何种内容、职责。由此导致各个部门关于智慧养老的内容多是从本部门出发，缺乏整体规划，呈现出多头治理、政出多门的混乱场面，各个部门难以形成合力［13］。

二是执行主体的领导能力有待提升。关于政策内容中充分发挥执行主体整合资源能力的仅占11.88%，自智慧养老的概念被正式提出来，安徽省已经形成以政府为主导的智慧养老政策推进队伍，资源整合方式和效果评价成为影响智慧养老政策的关键因素，但是文本中并没有体现出政府如何整合社会资源，这可能会造成很多社会组织由于没有看到明确的政策内容，从而不敢涉足智慧养老行业，进而导致养老服务服务主体单一、服务质量不能得到保证。

（三）政策目标群体对政策的接受度不太高

智慧养老政策能否达成预期目标，与政策执行的目标对象有着直接的联系，在推进智慧养老政策的过程中，目标群体对政策内容的知晓度以及智慧养老的安全性都影响智慧养老政策的顺利推行。目标群体对智慧养老的知晓度取决于智慧养老政策的宣传力度，智慧养老的安全性取决于政策内容是否设置安全保障规范，保障目标群体的合法权益，在政策内容中分别占比6.93%和2.97%，所占比例都低于10%，不能充分促进目标群体对政策内容的接受度。智慧养老政策最直接的目标群体是老年人，老年人对政策内容越认同，政策执行效果越突出。从政策目标群体看，智慧养老政策执行的两个突出问题是：一是智慧养老政策内容没有得到广泛的宣传，导致很多老年人可能不清楚智慧养老的内容及相关政策，从而使智慧养老的推行受到限制，二是政策对于老年人最在意的安全隐患问题关注度较低，如老年人对智能设备窃取个人信息的忧虑，因此比起快捷的线上服务，老年人更愿意接受线下服务。

（四）政策执行的发展环境不理想

实施智慧养老是党中央明确提出的重大战略，智慧养老被认为是解决人口老龄化的有效应对方法。从政策环境因素看，一个社会对智慧养老行业的接受度越大，对智慧养老产业发展的推动力越强，发展智慧养老所需的资源越充分，智慧养老的发展成果就越显著。政策内容中关于养老服务人才的培养、养老产业受到的推力以及相关行业间的连通性三个指标分别占比4.95%、15.84%和6.94%，显示出整个政策内容对智慧养老发展的推力比较大，其次是强调相关行业间的联通，最后是关注养老服务人才的培养。

智慧养老政策执行的发展环境存在三个突出问题：一是相关行业间的连通性还有待加强，养老产业和事业的发展涉及地产、保险等众多行业，吸引相关行业加入智慧养老有利于促进智慧养老的高质量发展；二是养老服务人才的匮乏制约了养老服务的高质量发展，形成恶性循环，政策内容较少提到对专业养老服务人才的吸引及培养，在现实中，养老服务人才待遇低、地位低、学历低成为阻碍养老服务人才专业化发展的关键因素；三是对智慧养老产业事业的推力需进一步增强，有效吸引市场参与并实现养老服务的快速发展需要政府的支持，尤其是在资金和政策上的支持，政府对养老服务的资金支持不到位，将难以有效吸引社会投资、形成资金的长效投入机制，智慧养老产业本身是带有公益性质的企业，政府的资助在很大程度上能够帮助企业发展，但是企业自身造血能力的强弱决定了养老企业的未来，因此政策不只关注如何在资金上扶持智慧养老产业，更要关注如何促进智慧养老产业的持续发展。

五、制约智慧养老政策执行因素的破解路径

虽然智慧养老政策的大方向已经明晰，但是在具体的政策执行过程中仍然存在诸多问题，涉及政策本身、政策执行主体、政策目标群体和政策环境等制约因素。一般来说，一项政策的提出到落实具有层级性，从贯彻到落实体现出差异性，各个部门间的配合存在博弈性，这种博弈不仅表现在上下层级之间，也表现在横向层级之间，这些因素导致了政策执行难以取得既得成果［12］。如果不能破解政策的碎片化，不能让各个主体间利益一致，不能让目标群体接受政策内容在全社会营造出有利于政策推动的氛围，那么政策执行会面临着诸多阻力，从而导致政策不具有指导性，成为一纸空文。针对分析中发现的问题，在此提出初步思路和建议，以期促进政策执行的有效化，实现智慧养老政策的目标。

（一）促进政策措施的精细化

为了有效执行智慧养老政策，最关键的是要确保政策体系的完整性和合理性。我国的智慧养老仍处于探索阶段，完善的顶层设计、因地制宜的实施细则、健全的法律法规和监督体系是推动其稳定发展的关键因素。首先，要填补政策的空白，如前所述，安徽省智慧养老政策体系还缺乏对整个智慧养老有关的产业进行监管和规范的政策内容，为此需要通盘考虑智慧养老政策体系的构建，保证政策的完整性。其次是促进政策内容的可操作性，要统筹顶层设计，加强省级政策的顶层设计，因地制宜地明确建设规划和具体实施细则，减少宽泛性的指导性意见，增加具体可操作的实践性意见，使各部门形成合力。

（二）加大政策执行主体的执行力

史密斯政策执行理论模型指出，当政策处于“紧张”状态时，需要积极做出回应，从而在整个政策制定中促进政策的改善，推动政策的落实。政策执行主体在政策执行中发挥着不可替代的作用。首先充分发挥政府整合资源的能力，明确相关行业参与智慧养老的门槛，鼓励社会组织参与进来，促进形成以政府为主导的市场参与的智慧养老格局。其次是注意各个部门之间的职责分工和相互衔接与配合，避免各部门在任务上的相互推诿，避免发生“上有政策、下有对策”的情况。这种情况的出现源自各个部门之间从自身利益出发，做出的策略选择取决于各部门之间博弈的结果，这样就会出现各个部门之间难以形成合力，有利益的时候就蜂拥而至，没有利益的时候便不作为的情况。因此，需要从干部管理、绩效考核、法律监督、责任追究等多方面出发缓解这种不良影响［14］，使各部门之间各司其职，相互配合，做好职责内的工作，形成政策执行合力。

（三）提高目标群体对政策的接受度

老年人是智慧养老政策的最直接利益相关者，对智慧养老政策的顺利执行发挥着至关重要的作用。制定智慧养老政策的根本目的在于促进养老事业的发展，实施智慧养老政策的目的在于积极应对人口老龄化，满足新时代老年群体的高品质养老需求，提高养老服务的高质量发展水平。在未来发展中，政策制定应该注重提高老年人对智慧养老的接受度和信任度，大范围地宣传使老年人明确智慧养老政策内容，了解政策内容是接受政策内容的关键。另外，促进智慧养老产业应从老年人角度出发，开发方便使用、简单易上手的智慧设备，降低产品的安全隐患，为老年人提供定制化、多元化的智慧养老服务，只有这样才能使智慧养老政策被老年群体接受，并逐步完善与发展。

（四）优化智慧养老政策执行的环境

史密斯模型强调在政策执行过程中对环境要素进行“处理”和“建制”的必要性，政府只有创造一种有利于智慧养老政策推行的氛围，才能促进各行业对智慧养老的重视。首先，政府要加大对智慧养老相关方面的政策支持，积极引领社会力量、民间资本进入智慧养老行业，可采取以奖代补、先建后补、PPP合作、税收减免、信贷优惠等形式给予补贴支持［15］；其次，促进各行业间融合发展，提升自身造血能力，逐步探索政府、社会组织、家庭和行业融合发展的智慧养老新格局，促进智慧养老产业的可持续发展；最后，从政策层面提升养老服务人才的地位，减少从业人员的心理压力，鼓励高校与企业联合，培养专业化的养老服务人才。