基于经济实质法案的“一带一路”企业发展策略研究

范弘雨

（兰州大学 马克思主义学院，甘肃 兰州 730000）

一、中国推进经济实质法案的背景

随着全球经济一体化的深度合作，发生实质性的企业活动与贸易自由原则形成制度性冲突，其本质是资本市场与经济合作体系之间的两个制度的属性存在着不可调和的冲突[1]。因此，什么才是经济实质性的明确定义，就成为了国际性的复杂性问题——这就是1998 年联合国经济合作与发展组织（以下简称OECD）《有害税收竞争：一个新兴的全球问题》报告的背景[2]。尽管国际上正在推进多边合作治理，另一方面，各个国家也需要开展各个层面的研究。显然，从中国企业“走出去”的视角，分析其对中国企业“走出去”的作用机制和现实影响，针对中国“走出去”企业面临的挑战，提出了政府加强税收征管和企业提高纳税遵从的对策建议，这是笔者研究“走出去”的国际背景，因此具有实际意义[3]。

正是基于上述原则，我国政府积极推进国际合作。随着二十国集团的紧密合作，2013 年开始委托OECD 制订新的共同方案。显然，二十国集团（G20）首脑达成一致的背景，是为了维护各个国家的共同利益进行的国际税收改革，是第一次打开了西方历史上的“税收黑盒子”。2015 年，在首脑背书的共同方案中，15 项行动中14 项关系到税收，这些建议是每个国家的切身利益，也是对国际税收的全面重塑和应对，这即是“BEPS 行动计划下的多边合作与经济实质法案”。“经济实质法案”的提出，是针对“税基侵蚀”与“利润转移”作为“有害税收实质”亮出的达摩克利斯之剑[4]。

法案汲取了OECD 三次报告中的国际税收改进建议，围绕行动计划五确立“工作重心”，也就是聚焦如何判断“有害”的联系点、联系网、分布网，计划五开始从避税地治理联系非避税地辖区的“税收优惠评估”。整体税收的资本体系评估，将税收的实质性问题提炼了出来。税收的实质是为国为民，也就是必须实行税收监管，探索税收监管的国际体系，把问题聚焦转为了监管行动。这样，税收合作与多边行动呼之欲出，二十国组织的推进可以说是“水到渠成”[5]。

OECD 深入开展税收实质的评估，一方面是确立了二十国组织的共识，同时，也确立了税收国际监管的核心地位。随着有害税收审查的深入，非避税地的承诺也逐步达到目标，同时，也强化了对避税地套利的监管态势。国际化监管的提出，形成了OECD 报告行动计划五的包容性框架下的国际税法改革，作为属地治理，政策性文件陆续出台，避税地主动达成新的框架体系，政策覆盖与法理框架就这样重构起来，进一步推动了OECD 的法理权威[6]。

2018 年OECD《恢复对不征税或者名义征税辖区应用实质性活动因素》报告，进一步明确实质性依据，重塑全球税收实质性，覆盖了避税地与非避税地，采取相同框架下的IP 和非IP 活动税制审查，也强化了纳税人合规遵循机制，对资本化的优惠税制进行国家税收的严格管控。另一方面是深入改革税务机关，严格评估实质性活动，建立国际性纳税人评估要求，从而可以确保国家税收利益，也维护了恰当的纳税权益，本质上控制了资本市场对国家税收的僭越[7]。2019 年，在OECD《经济实质法案》的强大影响下，国际性的运动正在建构全新的国际税收合作模式。

从上述经济实质法案出台背景信息的系统梳理来看，税收安全已经引起了人们对国际避税港（地）《经济实质法案》立法目的的全新认识，表层上看，经济实质立法是基于OECD、欧盟对“有害税收”到“经济实质立法”的多年研究；本质上看，实质立法是与“反避税、反洗钱、反恐怖融资”的全球治理殊途同归，从而将二十国组织推向税收立法风口浪尖，因此，解决离岸公司的“经济实质”问题是“一个新兴的全球问题”[8]。

二、经济实质法案是“一带一路”的基础保障与制度优势

我国在推动经济实质法案上起到至关重要的作用。同时，我国“一带一路”倡议的蓝图逐步成型，成为中国所倡导的新全球治理模式的顶层设计。为了实现“一带一路”倡议的发展目标，中国企业“走出去”成为基础性、支撑性、战略性的重要举措。通过中国企业“走出去”，不仅要承担起向沿带沿路国家输出优势产能、布局基础设施、创建应用场景的任务，还要通过“走出去”企业搭建起沿带沿路国家进入中国市场的通道，使沿带沿线国家的资源禀赋能够在中国标准、质量和市场中实现价值发现和收入实现。

中国企业“走出去”具有典型的中国经济制度的特点，即国有经济和民营经济在“走出去”过程中结伴而行，而且在“走出去”的过程中先后有次序，承担的功能有轻重缓急。在“走出去”的开创期，国有经济担当主力军，民营经济担当辅助力量；在“走出去”的成熟期，国有经济要逐步降低比例，民营经济要成为沿带沿线国际市场的主力军。国有经济和民营经济在实施“走出去”战略时，由于禀赋条件的差异，在竞争优势、运营机制、风险承担等方面存在巨大的差异，因此，实现“走出去”的路径也截然不同。国有经济通过双边或多边的政府合作框架，可以直接进入目标国家市场，遭遇风险后有国家信用背书，抵御国际市场波动风险的能力较强。但民营经济则需要遵循国际市场共识的投融资规则，借助第三方经济制度框架，间接进入目标国家市场，遭遇风险后可以利用国家间经济制度的差异合理规避和降低风险。

企业“走出去”既要考虑避税的超额收益，更要考虑产权保障和融资便利。因此，目前在实践中采取的主要有三类途径：一是传统国际避税港（地）；二是主权国家设立的自由贸易区（港）；三是地下经济[9]。从法制的透明性而言，三类途径中传统国际避税港（地）是介于主权国家自贸区（港）和地下经济[10]之间的制度设计。国际避税港（地）是企业实现跨国经营和资源配置最为中性的决策选择。其既不会像地下经济那样反社会、反法制，又不会像主权国家的自由贸易区（港）那样受国家关系嬗变的冲击。因此，“一带一路”倡议下的中国企业“走出去”要学会巧用国际避税港（地），同时要下大力气建设好中国的自由贸易试验区，为全世界的跨国企业提供良好的营商环境。

要讨论国际税收问题，首先要对中国税收制度的整体框架有一个基本认识。中国作为全球范围内唯一奉行社会主义市场经济制度的国家，在税收制度的建构上有显著的特点：一是国有经济占据优势地位。国有经济是中国经济的基石，承担着支撑国民经济发展的战略性任务。按照《2019 中国国有经济发展报告》的口径，国有经济在GDP 占比接近40%，在全球国有化水平的排位中被划分为有较高水平国有化的组群。在应对全球经济衰退的当下，经济国有化成为各国，特别是发达国家重要的应对策略，进一步提升了国际竞争的激烈程度。二是间接税类占据优势地位。李颖（2016）对全口径中国间接税比重问题进行的研究显示，在61 个国家和地区的比较中，2003—2014 年中国间接税的比重都高达75%以上，是仅有的四个间接税比例超过70%的国家之一。三是企业承担主要税收负担。从2018 年世界银行公布的数据分析，我国2018 年企业税占利润总额比远远高于别的国家，为64.9%，而从OECD 公布的数据分析，东南亚国家企业税占总税收比例普遍在20%～30%，而高福利国家普遍不超过10%。我们发现中国企业税收的间接税占比较高，2017 年超过60%，而其他国家的企业则是直接税占比高[11]。

三、行稳致远：“一带一路”企业制度范式及国际规范

当前，各类传统以及典型的海外架构，都受到很大影响和压制，需要迫切进行国际、国内的税务规划，重新学习和改进实质性活动化危为机、自我革命，才能顺应国际税务改革以及海外运营实质性需求。显然，我们可以发现，经济实质法案确实是为我们创设了良好的境外活动环境，或者说，离岸地从避税港转型为保障港，同时，越来越规范了税收体系的透明度、安全度、公平度，也为我们的诚信发展、绿色发展、稳步发展规避了很多“陷阱”[12]。

国际化是有多重体系叠合起来的，而叠合的机制就是系统。由于有了“国际化”的整体框架，才会形成众多的实质性活动。其中，任何实质性活动都涉及到最小的“合法单元”，我们所谓的中国企业走出去，其内涵是融入一个美好的合理化的体系或者系统，单元越小，实质性越突出，价值越高。因此，我们的“一带一路”意味着在海外经济实质法案实施中，我们的企业要接轨、消化、落地，学习国际税收的新要求，要在多种叠合中进一步清晰法律监管[13]。

（一）实质经营机制与企业稳步“走出去”

经济实质法案反映了国际税收合作与竞争关系的本质：多极全球治理体系中，优势国家或集团为最大化自身竞争优势和主权利益，对世界其他国家或地区实施税收管辖权的长臂管理。从目前的发展态势来看，是美国和欧盟两大力量的角逐，但对定性为国际避税港的国家或地区，以及低端势位参与国际税收竞争与合作的国家或地区，造成了事实上的主权税收利益的侵害。要在战略上保持税收管辖权的主权独立，积极参与国际税收合作机制的创建，防止发达国家“打着国际税收合作旗号，行着国际税收竞争的实质”，损害中国的主权税收利益[14]。

我国企业走出去，需要一个“稳步”走出去的试探阶段。因为中资企业多数是民营模式的中小企业，因此，我们要防止走入金融资本陷阱。经济实质法案实施，其实就是一个离岸避税的金融体系，逐步置换为以实业为主体，涉及实体经济的金融服务，包括银行、基金管理、保险、融资和租赁业务。如何对接中国企业与国际市场的金融体系，首先，法案规定金融资本需要实质化、合法化，“金融活动”的实际操作，其相关业务活动属于“创造收入的核心经营活动”，包括管理经营、服务咨询、决策合作、合同履行，这些在注册地实际进行，从而才能符合法案的规定[15]。避税港如何成为新的金融结算，这就是金融税收与监管。在经济实质法案出台之前，金融资本只要“当地注册”“租赁邮箱”，就满足了基本要求，可以正常经营，从而享受避税地和税收居民的优惠政策。实质法重新做出了监管规定，对人员和经营场所落实其合法性的同时，在经济实质法案出台生效后，“走出去”企业必须稳步落地，接受在避税地注册公司从事相关业务的评估申报。这两者是相互关联的，即全职员工数量、租赁足够经营场所和企业业务的实体申报的关联性。因此，企业的核心经营活动就包括了经营成本和合规成本，这样的企业经营活动才能产生对效益利润的实质性评价。只有这些都具备了，企业才能真正成为一个新型的合法的“企业”。

（二）程序规范机制与企业规范“走出去”

改革开放以来，我国经济贸易的规模不断增长，但总体而言，是处于技术资金输入、产品劳动输出的发展阶段，税收制度和法律体系的设计针对国内的税收征管需求，对国际税收问题的关注存在局限。但是，走出去是伴随着“一带一路”的金融合作保障的，这样看，避税港的存在，对中小企业或者产业群的“走出去”，还是创设了一个资本保障的“港湾”。我国走出去的汇聚模式具有自己的体系，这就是中国打造的智能化与数字化体系。在国际监管的体系下，我国形成了数字化的“一带一路”格局。因此，我们在避税港的税收法律法规体系，以及我们的国际化视野中，不断提高中国参与全球税收治理的能力。所谓的“港”，本质上就是技术、社会和法规的交汇。避税港的本义是资本自由，而中国未来在人工智能（AI）、自动化、物联网（IoT）、区块链和第五代移动通信技术（5G）上，将会覆盖所有领域的“自由”，使得人类的契约精神与规范体系日益普及，重塑实质性的税收标准业务架构。

同样为了保障经济实质法案的“实质性”，也就是契约精神下的“实质性”，需要进行“实质性”规范程序的操作。避税港是资本创造的自由天堂，具有政府监管自由化的特质，因此有着契约精神，提出“实质性”的规范程序，尊重金融实体控股公司业务的自由要求，也具体分为纯控股公司和非纯控股公司，这两种不同业务要求。对纯控股业务活动，主要是集团总部和相应融资业务，作为股权交易获得利息股息，则只需要满足法人要求，有足够的人员场地，或者在一定程度上进行委托、外包，就可以称之为“业务活动”。而对非纯控股公司的监管，对其业务活动的评估要求则较高，甚至提出了法人实体的属地经营以及实质性经营的前提质疑，要对企业的属地核心创收活动进行说明，限制外包路径。这就要求我们的企业对自身经济业务有一个全面的转型，做出实质性的规划和调整，逐步在核心经营项目上开拓新局面。

（三）权力限制机制与企业融合“走出去”

在现有的国内税收管制体系下，国内税务机关应对海外偷漏税行为的执法监督力度不足，对跨国公司的反避税监管的举措不足，对跨国企业在海外避税地所设立实体的经济业务监管不到位。同时税收监控的新型信息化管理手段缺乏，对跨国企业海外经营地税收政策、已签订的税收协定、可能出现的税务风险的预警能力及企业在海外经营时可能出现的税务风险问题的监控和管理能力不高。由于缺乏自贸区（港）这样的高水平开放平台，国内税务机关参与国际间的税务合作交流的范围和层次受到制约，无法在市场主体、法律体系、监管机制等微观层面深化与其他国家和国际组织之间的合作交流，所签署的信息共享和监管协议覆盖面不够广，沟通协调能力有待提高[16]。

经济实质法案为推动世界经济的转型升级，对知识产权业务以及科技项目、环保项目、数字化、智能化无形之中予以保护。一方面是严格知识产权保障机制，杜绝当前跨国公司在避税地高额收取知识产权等相关无形资产费用，转化为避税地的利润。因此，经济实质法案启动了权利限制机制，在相应的规定中，知识产权进行专利研发、商标品牌的授予、数据营销经济活动都作了明确的界定，甚至规定了子公司必须有相关的实质性要求：有充足的员工，有维护、开发、利用的项目，有价值提升和保护的目标，整个监管包括员工的日常出勤考核，员工工时以及员工职业资格标准，因此，在避税地通过知识产权业务进行避税，也要融合到实质性体系，名实相副，逐步得以进一步实质化，相对于大型公司的全球云端系统，我们的技术协同战略，数字化组织管理对策，把具体实施目标的决策权向前线人员转移，因此数字化组织的重点由离前线（客户）越近的人员调配资源，而不是由层级越高的人员调配资源，而高层级更为关键的是计划后的应变决策。我国“走出去”企业需要进一步全面改造，建构自己的闭环系统[17]。

四、国际税收体系格局下“一带一路”倡议路径

在逆全球化浪潮兴起和“一带一路”倡议的推进中，中国企业“走出去”开始成为实质性的突破。在产业模式的历史交汇期，充分体现整体优势，上下一心，响应迅速，行动有力，确立了技术升级、信息化建设、数字化营销的转型核心工程。而且，直接对接了市场响应时间，为用户与合作商创立了新的数字化情景以及国际化组织模块。面对国际避税港的经济实质法案，中国政府及税务部门在维护税收主权和助力企业更好地“走出去”方面也面临着一系列挑战。具体而言，有以下几个方面的内容：

在全球化时代，如何寻求“公平和现代化的国际税收体系”，疫情时代的中国现阶段能够稳定恢复产能，成为世界上生产能力最稳定地区，全球的钱涌向中国是大概率事件，这是百年不遇的发展机会。如果企业还在依赖传统模式发展，不做出根本的转变，就不会“走出去”；如果能够快速转变自己，“走出去”，把危机转化为自我变革和寻求新发展契机的企业，将会迎来全新的发展。经济实质法案出台以后的中国政府和企业也面临着一系列挑战。随着中国在国际事务中的正确表态，中国提出人类命运共同体，讲包容发展，如今有国际避税港的经济实质法案，未来还有更多的国际税收规则会出台，面对挑战，我们要学会在国际税收体系的平衡中进步，在平衡中找出路[18]。

（一）寻求全球化与民族发展的平衡的实质性突破

税收主权是寻求全球化与民族发展的平衡的核心工程。税收对涉及到国计民生的敏感行业具有至关重要的意义。实质性其实也揭示了税收利国安民、造福天下的社会功能。我国税收制度与工具手段，一方面要坚持改革开放，要坚持国际化、透明化、协同化，积极推进国际合作，打造税收领域的共同体；另一方面，要保护自己的经济体系。走出去，要有一个落地消化、规范发展的磨合期。这样，我们才能在国际事务开展中，时时把握主动，处处坚持自信。鼓励走出去，转型升级，扎扎实实，发挥了我国制度综合体系的战略响应机制，在产业模式的历史交汇期，充分体现整体优势，上下一心，响应迅速，行动有力，直接对接市场响应时间，为国际合作创立数字化情景以及实质性组织模块。

（二）寻求多边主义和主权原则的平衡的税收路径

当今世界，如果没有国家的决心和意志，只是沿袭旧有体系，维持旧的组织，就无法实现多边主义和主权原则的平衡。国际化显示出国家在市场组织的开拓方面具有超前的目标，又有战略的韧劲，因此，我国税收体系将会迎来一场大的变革，也将迎来一场大的飞跃。中国现阶段已经稳定恢复产能，成为了世界上生产能力最稳定地区，在寻求各国经济社会的新发展路径上，中国推动了全球化税收改革，也大力推进自身的税收体系建设。“一带一路”，全球发展，带来了日新月异的变化；人类共同体融合发展，成为不可逆转的趋势。在税收路径的全球多边合作方面，我们起到了很好的“旗手”作用，但是，我们在国际税收多边共治体系中，秉持共同发展的原则，谋求永续发展的理念，以本土创新推动增长，还需要进一步做出中国的贡献。

（三）寻求自由放任和适度监管的平衡的属地机制

属地机制，明确了我们的文化原型来自属地。因此，人类迁徙不能成为自由放任，资本的转移也不能你想怎么干就怎么干，市场不能没有属地约束，经济不能完全放任。因此，我们对国际投资条约所包含的西方理性主义予以承认，对我们中华民族的自律传统，也要结合属地实践，不能过分强调资本权利与市场自由。避税港能够保护资本自由和推动市场竞争，但采取传统的避税保护，限制了东道国的属地监管，虽然也在历史某一阶段促进东道国经济发展，但是，随着人类文明开始回归理性，税收就成为唯一有效的国际杠杆。重新进行对财富的规划、分配，国际避税港的大震荡、大整治，就反映了当今世界人类对资本力量和市场机制的反思，在促进投资自由化与保障监管权之间寻求平衡[19]。

（四）寻求透明度与隐私保护的平衡的监管创新

任何监管的目标都是要实现社会化目标，国家税收的目标就是为人民造就一个美好的社会。而监管社会化的手段就是监管信息透明，是推进纳税人的信息开放和资产透明。社会性要求透明度，私有性要求隐私保护，这之间的平衡是税收模式。人类一方面改革税收的实质性，另一方面创造了生产的实体性，因此，人类创造了效率与公平。虽然，当前避税港治理提出了“利润在经济活动发生地和价值创造地征税”总原则，但是，关键是要将“赢利”模式与治理实施等实现信息监管，因此，我们需要信息支持，保证制度透明度，这不仅仅是国际税收协作和跨境税源管控的不断推进，而是寻求透明度与隐私保护之间的平衡，从而建立一整套现代的信息体系和征管体系。显然，只有提高数据治理能力才可以保证纳税人的切身利益，保证纳税人信息不被滥用和误用[20]。

总之，随着经济实质法案的陆续出台，人们对全球“公平和现代化的国际税收体系”有了一个初步的印象。今后全球经济的资本体系，这个大蛋糕如何分，转化为每个国家的金融政策与税收遵从的深度改革[21]。目前，美元化时代开始解构，新的国际经济秩序开始重构，这种历史交汇期，使得越来越多的公司开始寻求制度优势，“得人心者得天下”，能利天下者得天下，国际化成为天下的共谋。在我国现代化新征程中，共同致富成为中华民族伟大复兴的国政方针，税收政策如何激发人们创造劳动价值，提升人们的幸福福祉成为一个重要的时代新路标。在这样的政治经济背景下，我国税务部门站在了中华历史文明的“风口浪尖”，也成为启动中华民族伟大复兴的“红色按钮”。因此，我们亟须立足国内国际双循环，对相关业务做出调整，加强税收征管，从而，确保中国企业能够有充分自信“走出去”[22]。