西藏边境口岸建设存在的问题及对策

摘要：西藏和平解放以来，边境各口岸建设经历了五个阶段，促进了西藏地区经济社会的发展，也加强了与南亚邻国的联系与合作。当前，西藏边境口岸建设存在地理条件不佳、布局不完善、发展和创新能力不强等问题。解决这些问题，应全面推进口岸开发开放体制机制创新，落实口岸发展定位，全面提升开放水平，建好边境口岸基础设施，做好疫情防控工作，提升与邻国的互联互通水平，以促进南亚大通道建设的高质量发展。

关键词：西藏;边境口岸;高质量发展

中图分类号：F725.8文献标识码：A文章编号：2095-6916（2022）03-0009-04

西藏自治区地处祖国西南边陲，边境线约4000公里，与印度、尼泊尔、不丹、缅甸四国接壤，有9个边境县、5个陆路口岸（亚东、日屋—陈塘、樟木、吉隆、普兰）、1个边贸通道（亚东乃堆拉边贸通道）、28个传统边贸互市点、27个对外山口通道、34个互市贸易通道。其中，5个陆路口岸东起西藏自治区日喀则市东南部，沿喜马拉雅山脉向西北方向呈扇形分布，依次位于亚东、定结、聂拉木、吉隆和普兰五县境内，各口岸之间相距约300公里至450公里不等。亚东口岸通过乃堆拉边贸通道通往印度，相邻印度锡金邦。日屋—陈塘、樟木、吉隆、普兰口岸均通往尼泊尔。

和平解放70年来，西藏边境各口岸通过深化改革和不断创新，带动了口岸地区经济社会发展，加强了与印度、尼泊尔等南亚邻国的合作交流。党的十八大以来，西藏自治区全面贯彻党的治藏方略，积极响应“一带一路”倡议，全力推进南亚大通道建设，持续发挥边境口岸建设对“强边”“稳边”“固边”的重要推动作用。

一、西藏边境口岸发展历程

和平解放以来，经过70年的建设发展，西藏初步形成了以樟木、吉隆口岸为主，日屋—陈塘、普兰及亚东乃堆拉边贸通道为辅，通往印度、尼泊尔两国，面向南亚地区的边境陆路口岸基本框架。70年来西藏边境口岸的发展，根据其发展规模大致可分为五个阶段。

（一）第一阶段（1951—1961年）

1951年5月23日颁布的《和平解放西藏十七条协议》明确规定：西藏地区与邻邦和平相处，建立和发展公平的通商贸易[1]。国家供应外汇，帮助西藏从尼泊尔购进粮食和必需商品，促进西藏开展对外贸易。《和平解放西藏十七条协议》的公布实施，给西藏口岸贸易揭开了新的篇章。

1956年9月20日，《中华人民共和国和尼泊尔王国保持友好关系以及关于中国西藏地方和尼泊尔之间的通商和交通的协议》（简称《中尼协议》）正式签订并生效，协议明确规定尼泊尔政府可在日喀则、吉隆、聂拉木设立商务代理处，中国政府可以在尼泊尔设立同等数目的商务代理处。拉萨、日喀则、江孜、亚东设立藏尼贸易市场[2]。西藏民主改革后，西藏自治区筹备委员会对外贸易局于1961年获准成立。同年，西藏自治区先后在亚东、吉隆、噶尔、昆沙、聂拉木设立海关，在帕里、普兰、日土、扎达设分关，并向尼泊尔开放樟木、吉隆、日屋、普蘭四个口岸。1961年12月颁布的《中华人民共和国西藏地区海关征收进口税暂行办法》和《西藏自治区关于实施对外贸易管理条例的暂行办法》规定，西藏地区口岸进出口税低于全国统一税率。允许西藏公私两种企业经营对外贸易，允许邻国商人在中国指定的地点或者按照两国政府协议规定的地点开展进出口业务。这一时期，西藏对印口岸贸易发展迅速，进出口货物主要在亚东口岸进行交易。西藏对印主要出口的大宗商品为绵羊毛和麝香，年均出口绵羊毛1700驮至2000驮，年均出口麝香187.5公斤。每年从印度进口的商品主要是粮油食品，如大米、面粉、椰子油等，年均进口量为2000吨左右。另外，还从印度进口部分纺织品、日用百货、五金家电等生活用品。西藏和平解放初期，西藏自治区与邻国口岸贸易逆差很大，自1956年开始转为顺差。1953至1962年，西藏边境口岸贸易进出口总额3396万美元，出口额2085万美元，进口额1311万美元[3]76。

（二）第二阶段（1962—1978年）

1962年11月，印度政府肆意挑起中印边境武装冲突，中国对印自卫反击战爆发。中方关停亚东、普兰口岸，仅剩聂拉木、吉隆两口岸对外开放，这一时期与中国西藏地区进行口岸贸易的主要对象国为尼泊尔，主要方式为易货贸易，主要对尼出口商品为绵羊毛、活羊、纺织品及生活必需品，从尼泊尔进口的商品主要为粮食、糖类、麻制品。

1965年中国援建的樟木口岸对面的中尼公路（阿尼哥公路）全线贯通，双方边贸合作日益频繁，贸易总额直线上升。为了促使边贸顺利开展，中尼两国先后三次对边贸支付方式进行了调整与改进。这一时期，边境口岸有了进一步发展：樟木口岸于1966年正式对外开放;日屋口岸于1972年获批成为国家二类陆路口岸;吉隆口岸于1978年获批成为国家一类陆路口岸。1963年至1979年西藏边境贸易边境口岸进出口总额达到2833万美元，出口额为1140万美元，进口额为1693万美元，七十年代后期边境口岸贸易逐步趋于正常化。

（三）第三阶段（1979—2011年）

党的十一届三中全会以后，党中央专门为西藏制定了灵活机动的特殊政策。1980年第一次西藏工作座谈会明确表示，要大力发展边境贸易、边境口岸贸易，允许尼泊尔、印度等国边民到西藏边境口岸的市场进行交易，允许西藏边民出境交换货物。随后，西藏自治区人民政府先后颁发了《西藏自治区边民互市贸易暂行管理办法》《西藏自治区关于发展对邻国贸易的暂行规定》和《关于深化改革、扩大开放的决定》等一系列政策措施，对关税和外贸给予了适当的优惠，为西藏口岸发展提供了大好机遇。樟木、吉隆口岸发展尤为迅速。樟木口岸于1983年获批为国家一类陆路口岸，日屋、里孜口岸对外开放工作进展顺利。1986年国务院批准了日屋口岸海关、边防、检验检疫部门的人员编制。1985年至1993年，中尼两国在樟木口岸的外贸进出口额为33912万元，边民互市进出口额为100735万元，对外贸易总额达到年均1.5亿元，1990年突破两亿元大关。这一时期西藏边境口岸贸易总额逐年增长，2011年底西藏边境口岸贸易总额增至72.48亿元[3]121。

（四）第四阶段（2012—2019年）

这一时期西藏口岸发展进入快车道，至2014年底，边境口岸贸易额已达130.25亿元，占同期全区对外贸易额的90%以上[4]。到“十三五”时期，西藏自治区已构建起以边境口岸为主、航空口岸为辅的口岸布局，形成了依托内地、立足本地、面向南亚的口岸发展局面，承担着我国面向南亚开放重要通道的功能。到“十三五”末，西藏自治区共有拉萨航空口岸、樟木口岸、吉隆口岸和普兰口岸4个对外开放口岸，里孜口岸、日屋、陈塘和阿里机场口岸3个规划中的未开放口岸，以及重要的亚东乃堆拉边贸通道和第一个海关特殊监管区域——拉萨综合保税区。2015年尼泊尔“4·25”特大地震后，西藏自治区克服重重困难，迅速完成災后恢复重建，恢复樟木口岸货运功能，扩大开放吉隆口岸为国际性公路口岸，及时保障中尼人员往来和经贸合作持续良好发展。2019年，国务院批准同意对外开放里孜口岸，待中尼两国分别履行完国内程序并换文后正式开放。与此同时，中方积极加强陈塘、日屋基础设施建设，为开放口岸奠定了坚实的基础。

“十三五”时期，西藏自治区口岸贸易额156.29亿元，其中出口118.57亿元，进口37.72亿元。监管进出口货售量62.59万吨，其中出口55.65万吨，进口6.94万吨。2016—2019年，口岸贸易额由44.48亿元增加到52.02亿元。同期全区口岸监管进出口货运量由10.80万吨增加至21.98万吨，其中出口由10.64万吨增加至15.90万吨，进口由0.16万吨增加至6.08万吨。出入境人员保持平稳增长，由2016年的25.86万人次增加至27.49万人次。

（五）第五阶段（2020年至今）

2020年初新冠疫情暴发之后，尼泊尔于2020年3月13日关闭了边境口岸，中尼边境贸易随之中断。随后尼国内疫情反复发生，且被世卫组织认定成为国际疫情重灾区，防疫物资、日常用品短缺，尼方多次通过外交途径请求中方恢复口岸贸易以进口国内短缺物资。为落实2019年习近平总书记访问尼泊尔成果，进一步巩固中尼友谊，2020年4月樟木口岸恢复对尼泊尔单向货运功能。7月吉隆口岸也恢复了对尼货运出口功能，但禁止自尼泊尔的货物进口，禁止两国人员出入境活动，其余口岸仍处于关闭状态。

受新冠疫情影响，2020年西藏自治区口岸贸易大幅下降，进出口额由2019年的52.02亿元骤降至29.62亿元，其中，出口额由41.98亿元大幅下降到15.49亿元，全区口岸监管进出口货运量由21.98万吨减少到3.79万吨，出入境人员从27.49万人次锐减至1.51万人次。目前，西藏各边境口岸正利用疫情空窗期，着力做好口岸基础设施建设、人员培训、物流模式升级等工作，为疫情结束后边境口岸的高质量发展做好准备。

二、当前西藏边境口岸存在的问题

（一）地理条件不佳

自然环境和建设条件的局限，在一定程度上制约着西藏边境口岸特别是喜马拉雅南坡区域口岸的建设和发展。边境口岸所处山区地带在雨季经常发生塌方、泥石流等阻断道路情况，严重影响着边境物流的发展。

（二）口岸发展和创新能力不强

西藏边境口岸所在的边疆地区交通不便，且大多处于高寒缺氧的高海拔地区，生活条件差，故很难留住口岸需要的专业技术人才，导致高质量发展所需的人才、技术要素较为匮乏。边境口岸受地理位置制约，远离祖国经济发展核心区域，市场经济体制不健全，适应市场变化的能力较弱。

（三）口岸布局不完善

西藏自治区以边境口岸为主且分布集中，中尼铁路日喀则至吉隆段尚未动工，铁路口岸和航空口岸较少，全方位、立体化、更安全的口岸布局尚未形成。

（四）疫情限制

自疫情暴发以来，鉴于邻国疫情日益严峻，西藏边境地区仅开放部分口岸，且采取“只出不进”的防疫措施。2021年，随着邻国印度新冠毒株的变异和印度、尼泊尔的新冠疫情多次反复暴发，西藏的疫情防控压力加大。因此本着“严防境外输入”的原则，只开通基隆和樟木口岸对尼泊尔进行防疫物资及生活必需品的单向输出。

（五）跨国基础设施互联互通的制约

尼泊尔加德满都至西藏各口岸道路等级低、交通运输条件差。吉隆口岸至加德满都公路全长约160千米，目前该段公路为砂石路面，年久失修，通行条件差。樟木口岸至加德满都公路（阿尼哥公路）全长115千米，是连接中尼的主要贸易和人员往来通道，也是中尼北部地区的运输大动脉。目前该段公路为单向沥青路面，但其在2015年尼泊尔“4·25”地震中损毁严重，加之沿线地区地质条件复杂，修复改善难度大。里孜口岸对面尼方道路为砂石路面。日屋—陈塘口岸与对面尼方道路并未联通。普兰口岸对面尼方道路为砂石路面，通行不便。亚东口岸对面的印方乃堆拉山口通道虽为沥青路面，但由于中印对峙局面，我方人员暂时无法赴印开展对外贸易。

三、加强西藏边境口岸建设的对策

（一）全面推进口岸开发开放体制机制创新

提升口岸贸易、投资便利化程度，稳步改善口岸贸易结构，推进以跨境旅游为重点的综合服务，优化口岸发展布局，推进吉隆边（跨）境经济合作区建设，推进吉隆国家重点开发开放试验区等平台建设，推进口岸跨国沟通磋商和合作机制建设，加速口岸城镇建设，增强各边境口岸与腹地中心城市和西藏特色产业发展产业的互动联系，积极推进边境口岸稳定、发展、生态、强边。

（二）落实口岸发展定位

提高口岸发展质量，提升口岸贸易对西藏经济社会高质量发展的贡献率。发展全区口岸货物贸易，提升西藏自治区区内自产产品贸易占货物贸易总额的比例，提升出入境通关效率，提升服务贸易水平。实施“点对点”人才培养机制，对口支援省市应突出口岸专业建设人才培养。落实对口支援省会城市对口岸员工培训及专家援藏等人才培养方案，为口岸培养素质高、用得上、留得住的人才。

（三）全面提升口岸开放水平

加快发展里孜口岸。充分利用里孜口岸有利条件，加快完成口岸监管设施、口岸区域基础设施建设，尽早实现对外开放。扩大里孜口岸边民互市贸易规模，延长边民互市贸易交易时间，推进仲巴县物流中心等项目建设，扩大中尼双边贸易。着力推动日屋—陈塘口岸开放。发挥日屋—陈塘口岸的区位优势，改善通道条件，争取尽早列入国家口岸开放计划。促進发展边民互市贸易，推动形成经由日屋—陈塘通往尼泊尔的货流，开辟日屋—陈塘口岸——卡克德比塔（印度）陆路贸易新通道，进一步扩大南亚市场。推动陈塘口岸基础设施建设，改善贸易设施条件，促进边民互市贸易发展，充分发挥双边性口岸特色功能，实现双边口岸的互动发展。

（四）建好边境口岸基础设施

国家层面推动吉隆边境经济合作区建设，在顶层设计、政策、资金、人才方面给予支持。以吉隆边（跨）境经济合作区、吉隆口岸国家级沿边重点开发开放试验区建设为重点，推进吉隆口岸功能提升、空间布局优化和开放合作深化，研究制定相关指导政策，力争将吉隆口岸打造成南亚大通道建设的重要组成部分、中国与南亚经贸合作的示范平台、西藏沿边开发开放合作新样板和宜居宜业宜游的边境生态新城，加大边境口岸物流特别是冷链基础设施建设力度，完善边境口岸地区物流体系。

（五）做好疫情常态化背景下的口岸防疫工作

继续按照“客停货通”的工作原则，严格禁止口岸人员往来，继续单方面向尼泊尔出口防疫物资及生活用品。加大口岸人员的疫苗接种比例，提升口岸的核酸检测能力。推进创新型货物通关模式，在吉隆口岸继续推进出口货物前置倒装通关模式，在樟木口岸继续推行集装箱甩挂出口通关模式。

（六）提升与邻国的互联互通水平

推动“喜马拉雅互联互通体系”建设，着力推进“南亚大通道建设”。落实《中华人民共和国和尼泊尔联邦民主共和国联合声明》，争取援尼项目资金，推动吉隆口岸至加德满都跨境铁路、阿尼哥公路（对应樟木口岸）、吉隆口岸热索桥至加德满都公路、日屋—陈塘和里孜口岸尼方一侧道路、陈塘友谊桥等援尼项目建设，提升中尼互联互通水平。积极与印方展开对话，以和平方式解决争端，推动中印关系回到正轨。只有以和平方式处理双边矛盾、分歧与争端，双边关系的改善和政治上支持才得以实现，方能促进两国之间口岸贸易的持续稳定健康发展。

参考文献：

[1]中国中共党史学会.中国共产党历史系列辞典[M].北京：党建读物出版社，2019.

[2]中华人民共和国驻尼泊尔大使馆网站.中华人民共和国和尼泊尔王国保持友好关系以及关于中国西藏地方和尼泊尔之间的通商和交通的协定[EB/OL].

https：//www.fmprc.gov.cn/ce/cenp/chn/zngxs/zywj/t1059635.

htm.

[3]狄方耀，何宗英.西藏百年经济史[M].厦门：厦门大学出版社，2020.

[4]狄方耀，廖冶寅，王艳峰.“一带一路”背景下西藏边境县域经济可持续发展研究[M].拉萨：西藏人民出版社，2020：56.

作者简介：刘睿（1985—），女，汉族，陕西咸阳人，西藏民族大学外语学院讲师，研究方向为喜马拉雅区域国别。

（责任编辑：朱希良）