高位谋划系统集成 精准务实突出重点

郭冠男　陈润　宋爱娴

2021年以来，面对更加错综复杂的国际形势和复苏缓慢的国内经济形势，我国围绕完善社会主义市场经济体制出台了一批标志性改革方案，并取得了一系列积极进展。同时，严峻复杂的外部环境、国内经济复苏不均衡态势、全球持续蔓延的新冠疫情等新形势对改革提出更高要求。关于2022年及“十四五”时期的改革工作，要继续牢牢把握完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化全面深化改革总目标，更加突出以人民为中心的价值导向，持续加强改革系统集成，重视推广改革试点经验，推动改革落地见效。

一、2021年主要改革进展

（一）高位谋划改革总体部署

深改委总体部署改革工作。2021年是“十四五”规划开局之年，也是我国迈上建设现代化国家新征程的起步之年。2月以来，中央全面深化改革委员会共召开六次会议，明确指出发挥全面深化改革在构建新发展格局中的关键作用，需要围绕实现高水平自立自强、畅通经济循环、扩大内需、实行高水平对外开放、推动全面绿色转型等五个方面深化改革。

“十四五”规划明确重点改革方向。《国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》提出构建高水平社会主义市场经济体制、建设高标准市场体系、建立现代财税金融体制、深化“放管服”改革、建设更高水平开放型经济新体制等五大具体重点改革方向。

政府工作报告细化重点改革举措。2021年政府工作报告指出当前深入推进重点领域改革、更大激发市场主体活力，要注意用改革的办法更好落实助企纾困政策。政府工作报告浓墨重彩地部署进一步转变政府职能、用改革办法推动降低企业生产经营成本、促进多种所有制经济共同发展、深化财税金融体制改革、优化和落实减税政策等重要改革。

（二）基础性重要性改革系统出台

制定出台《建设高标准市场体系行动方案》。为构建高水平社会主义市场经济体制，进一步激发各类市场主体活力，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建设高标准市场体系行动方案》，提出通过5年左右的努力，基本建成统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准市场体系。这是落实党的十九届五中全会精神的一项重大改革部署，也是新时代构建高水平社会主义市场经济体制又一具有标志性意义的重要成果，将对推动高质量发展、构建新发展格局起到重要支撑作用。

制定出台《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》。当前，我国发展不平衡不充分问题仍然突出，促进全体人民共同富裕是一项长期艰巨的任务，需要选取部分地区先行先试。《关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》聚焦共同富裕示范区建设亟须突破和創新的重要方向和关键领域，在深化收入分配制度改革、多渠道增加城乡居民收入方面，尤其是在初次分配、机会公平等方面提出了重要改革举措。同时，也将为其他地区分梯次推进、逐步实现全体人民共同富裕作出示范。

制定出台《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》。党的十八大以来，习近平总书记多次鼓励浦东“要大胆闯、大胆试、自主改”。《关于支持浦东新区高水平改革开放打造社会主义现代化建设引领区的意见》提出了全力做强创新引擎、加强改革系统集成、深入推进高水平制度型开放、增强全球资源配置能力、提高城市治理现代化水平、提高供给质量、树牢风险防范意识等七个方面的重大举措。上海浦东新区关于自主创新、产业优化、资源配置等领域的改革试点将为全面建设社会主义现代化国家积累更多实践经验。

制定出台《关于开展营商环境创新试点工作的意见》。党中央、国务院高度重视优化营商环境工作，在我国营商环境持续改善的基础上，国务院印发《关于开展营商环境创新试点工作的意见》，明确在北京、上海、重庆、杭州、广州、深圳等六个城市开展营商环境创新试点，提出包括建立市场准入效能评估制度在内的十个方面101项改革举措。

（三）重点领域改革向纵深推进

“放管服”改革持续发力。2021年以来，党中央、国务院密集出台了《关于服务“六稳”“六保”进一步做好“放管服”改革有关工作的意见》《关于深化“证照分离”改革进一步激发市场主体发展活力的通知》《中华人民共和国市场主体登记管理条例》一系列政策文件，推进“放管服”改革走深走实。

科技体制改革方案集中出台。国务院办公厅发布《关于完善科技成果评价机制的指导意见》《关于改革完善中央财政科研经费管理的若干意见》等文件，提出要建立全新的科技成果评价机制，扩大科研经费管理自主权，加大科研人员激励力度，开展顶尖领衔科学家支持方式试点，支持新型研发机构实行“预算+负面清单”管理模式。

财税金融改革稳步推进。《关于进一步深化税收征管改革的意见》等一系列政策法规出台，财税体系更加健全。《网络小额贷款业务管理暂行办法（征求意见稿）》《关于加强地方国有企业债务风险管控工作的指导意见》等一系列文件，要求加强金融监管，明确加强地方国企隐性债务的管控举措。中央全面深化改革委员会第二十一次会议指出，针对一些平台企业存在野蛮生长、无序扩张等突出问题，要加大反垄断监管力度。

对外开放经济体制进一步完善。《关于支持海南自由贸易港建设放宽市场准入若干特别措施的意见》提出，切实放宽文化、医疗、教育等行业准入准营门槛，千方百计破除壁垒。天津市、上海市、海南省、重庆市关于开展服务业扩大开放综合试点的请示得到国务院正式批复，试点地区将进一步推进服务业改革开放，加快发展现代服务业。

民生领域上演改革重头戏。《关于促进养老托育服务健康发展的意见》指出，从政策体系、服务供给、发展环境和监管服务入手，促进养老托育服务健康发展。《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》指出，要深化校外培训机构治理，促进学生全面发展、健康成长。《深化医药卫生体制改革2021年重点工作任务》指出，推广三明市医改经验，强化改革系统联动，促进优质医疗资源均衡布局，统筹疫情防控与公共卫生体系建设。

生态文明体制改革加快推进。政府工作报告提出，2021年要扎实做好碳达峰、碳中和各项工作，制定2030年前碳排放达峰行动方案。《关于加快建立健全绿色低碳循环发展经济体系的指导意见》《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》等文件进一步健全了生态文明体制。7月，全国碳排放权交易市场正式启动，将为我国实现碳达峰目标、碳中和愿景发挥积极作用。

（四）地方改革创新亮点纷呈

为更好落实《建设高标准市场体系行动方案》，四川省、湖南省、福建省等多个省份结合本省实际，陆续制定出台了相关行动方案、实施方案。北京、上海、深圳等城市推行“教师轮岗制度”改革，通过调动优秀老师轮岗，平衡区域内教学水平。广东省开启智慧科学“一网统管”政府治理新模式和“政务晓屋”智慧政务新模式、新渠道，目前，“政务晓屋”已在广州、清远、中山、佛山等地广泛应用。

二、当前改革面临的新形势

（一）严峻复杂的外部环境要求将改革进行到底

当今世界正经历百年未有之大变局，新冠肺炎疫情全球大流行使大变局加速变化，国际格局发生深刻调整，世界进入动荡变革期。为应对严峻复杂的外部环境，必须将改革进行到底，加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，进一步激发改革开放的潜能、活力和红利。

（二）“十四五”规划开局之年要求改革系统谋划

“十四五”时期我国将进入新发展阶段，必须加强改革前瞻性思考、战略性布局，系统谋划未来一段时间内全面深化改革工作，推动全面深化改革走深走实。要着眼于建设更高水平的社会主义市场经济体制需要，加强改革系统集成、协同高效，提高改革的战略性、前瞻性、针对性，使改革更好对接发展所需、基层所盼、民心所向。

（三）经济复苏不稳定要求改革举措精准务实

目前，我国经济虽呈现稳步恢复态势，但经济恢复基础尚不牢固，疫情冲击导致的各类衍生风险不容忽视。2021年以来，我国消费和制造业投资的复苏比较缓慢，呈现大型企业增长较快、中小企业恢复较慢、区域增长不平衡趋势明显、服务业增速放缓等不均衡现象。上述发展特征要求改革举措更加精准务实，更加强调跨周期调节，以应对可能发生的周期性风险。

（四）经济发展新模式要求改革步伐不断加快

当前，我国仍处于经济发展阶段转换期，新旧动力转换仍在进行，科技创新和产业变革进入密集活跃期，新风险特别是跨市场、跨部门、跨地域风险逐步凸显，经济领域新问题、新挑战出现的密度和严峻程度均有提升，对改革推进的深度、广度、密度提出了更高要求。

（五）部分改革舉措落地难要求制度供给更加完备

改革进入深水区，对破解深层次体制机制问题提出了更高要求，建章立制、构建体系的任务更重。要求加强完善中国特色社会主义根本制度、基本制度、重要制度，增加社会主义现代化建设和国家治理现代化的关键性制度、支撑性制度等制度供给;加强改革系统集成、协同高效，强化制度衔接和执行，加强改革督察，推动制度成果更好地转化为治理效能。

（六）持续蔓延的新冠疫情要求改革强化底线思维

海外疫情形势仍然严峻，国内局部区域出现本土疫情的小范围聚集性复发，未来疫情演变均存在较大变数，对经济的冲击短期内难以完全消除。要求在控制疫情蔓延、加快救治的同时，兼顾中长期经济结构调整优化;强化底线思维，适时出台针对性举措;更大力度实施就业优先政策，保障人民生活。

三、重点领域改革的阶段性特点

（一）牢牢锚定市场化改革大方向

坚持问题导向，不断推动完善社会主义市场经济体制，进一步发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用仍然是我国当前阶段最重要的改革特征。《建设高标准市场体系行动方案》是党中央、国务院持续推进市场化改革的重要部署，是指导今后5年建设高标准市场体系的行动指南。我国市场体系将向统一开放、竞争有序、制度完备、治理完善的高标准不断迈进。

（二）更加体现社会主义本质要求

我国发展不平衡不充分问题仍然突出，促进全体人民共同富裕是一项艰巨而长期的任务，迫切需要选取部分条件相对具备的地区先行示范。《中共中央 国务院关于支持浙江高质量发展建设共同富裕示范区的意见》是2021年推出的重大改革，是推进更高水平改革开放的开路先锋。建设共同富裕示范区，能够实现在高质量发展进程中不断满足人民群众对美好生活的新期待，为破解新时代社会主要矛盾探索出一条成功路径。

（三）以改革方式激发市场主体活力

通过大力推进“放管服”改革，行政审批事项大幅缩减，商事制度更加便利，市场准入进一步放宽，事中事后监管的公平性和有效性不断增强，政府公共服务效率大大提升，营商环境更加稳定、公平、透明、可预期，创业创新热情不断激发，经济发展的微观基础不断增强。我国市场主体数量不断扩大，国企民企发展活力持续增强，市场主体发展质量效益有所提高，创新能力明显提升。

（四）多措并举应对短期困难挑战

2021年以来，面对大宗商品价格持续上涨带来的压力，财税金融共同发力打出政策“组合拳”，助力企业纾困解难。一系列重要税收优惠政策颁布实施，支持市场主体力度不减，出台《关于支持个体工商户复工复业增值税政策的公告》《关于进一步支持和促进重点群体创业就业有关税收政策的通知》等延期执行优惠政策，市场主体享受的税收优惠期限更长。

（五）生态文明体制改革重点瞄准降碳

在中央财经委员会第九次会议和中央政治局第二十九次集体学习时，习近平总书记发表了重要讲话，对当前和今后一个时期乃至本世纪中叶的应对气候变化工作、绿色低碳发展和生态文明建设提出更高要求。“碳排放达峰后稳中有降”被列入我国2035年远景目标。强化“双碳”目标重要性，将带来一场广泛而深刻的经济社会系统性变革，影响我国未来40年的发展方向。

四、对重点领域改革的前瞻性思考

（一）深入推进“放管服”改革

一是推进简政放权。持续深化行政审批制度改革，精简整合审批流程，推行多规合一、多图联审、联合验收等做法，推动投资审批权责“一张清单”、审批数据“一体共享”、审批事项“一网通办”，深化“证照分离”改革。二是强化放管结合。健全监管规则，创新监管方式，完善事中事后监管，提高监管的精准性有效性。三是继续优化政务服务。加快推进省内通办、跨省通办，推进政务服务标准化规范化便利化。

（二）全面深化国有企业改革

一是完善公司治理结构。完善国有企业法人治理结构，加快市场化经营机制改革，健全市场化选人用人机制和激励机制。二是积极稳妥推进混合所有制改革。加强国企与各类企业进行股权融合、战略合作、资源整合，实现各类市场主体协同发展。三是系统化、穿透式推进国企改革三年行动。广泛推进改革举措清单化、改革任务时限化，强化“月例会、季综合、半年报、年总结”工作推进机制。四是完善国资监管体制。加倍重视企业内控体系建设，加强产品链、价值链和现金流管理，促进国有资本保值增值。

（三）多措并举优化营商环境

一是持续优化市场环境。建立和完善公平、公开、透明、统一的市场规则，进一步放宽市场准入门槛和疏阔企业的准营瓶颈，构建“亲”“清”新型政商关系。二是持续优化法治环境。积极推进营商环境领域立法工作，健全法治政府建设评估指标体系，持续开展法治政府建设示范创建活动。三是推动营商环境国际化。持续缩减外资准入负面清单，深入推进规则标准等制度型开放，推动贸易投资创新发展。

（四）加快推进科技体制改革

一是推进科技管理体制改革。推进科研管理团队改革，完善科研项目管理制度，探索项目申报直通车制度。二是探索人才评价制度改革。逐步下放职称审批权，深化高层次人才、紧缺急需人才职称直聘办法。三是优化创新创业激励举措。加强产学研用协同创新体系建设，建立“股份制”式战略技术攻关联盟，完善科研人员兼职兼薪管理政策，建设科技成果转移转化和产业化平台，加强知识产权保护。

（五）大力推动财税金融改革

一是完善现代财政制度。推进事权与支出责任划分改革，稳步推进“省直管县”“乡财县管”和乡镇综合配套改革，优化转移支付体系。二是继续优化税收征管。加大税务征收法律的顶层建设，建立健全绩效考核指标评价体系，健全地方税体系。三是加快金融模式创新。加强绿色金融与“双碳”目标协同联动。四是防范化解金融風险。健全风险处置长效机制，提升金融监管能力，深化信用体系建设。

（六）坚定不移扩大对外开放

一是加强国际制度规则衔接。加快全面清理、修改废止与《外商投资法》不符的法律法规、规范性文件，加快制定自由贸易试验区试点对接国际高标准推进制度型开放有关文件。二是进一步放开投资限制、内部审查、打破国企垄断、更大力度地推动改革开放、建立更高水平的市场经济和开放体制。三是积极拓展与更多贸易伙伴的深度合作关系。做好长期应对的预案，减小经贸摩擦对中国经济可能带来的严重冲击。

（七）系统全面促进共同富裕

一是强化税收调节作用。加快从间接税为主向直接税过渡，减少对大型企业和国企的财政补贴，加大对普通家庭的保障性支出，加大对中等收入群体的个税返还。二是加快推进收入分配改革。构建初次分配、再分配、三次分配协调配套的基础性制度安排。三是更好发挥国有资产作用。加快推动国有资本提供大规模的保障性社会福利。四是加快实现教育公平，加强对重点群体就业支持力度。

（八）扎实推进生态文明改革

一是完善生态文明统筹协调机制。统筹推进生态文明建设工作，增强生态文明各项制度改革的协同性，明确实现碳达峰、碳中和时间表、路线图、施工图。二是健全绿色低碳循环制度。健全完善能耗管理制度、碳排放单位管理制度、可再生能源消纳保障机制、生态产品价值实现机制。三是完善绿色低碳市场体系，培育壮大用能权交易市场，明确排污权交易与排污许可制度、环保税之间的衔接原则和衔接方法。

（作者单位：国家发展改革委体管所）