新《海安法》背景下航运公司安全与防污染监管对策分析

张晓东

摘  要：经修订的《中华人民共和国海上交通安全法》自2021年9月1日起生效实施，其中第十一条首次从法律层面上确认了航运公司应建立并运行安全与防污染管理体系，海事管理机构对经审核合格的公司和船舶签发符合证明和船舶安全管理证书。本文分析了海事管理机构和水路运输管理部门在公司安全与防污染管理方面的法定职责，从监管现状出发指出航运公司安全与防污染监管存在多头执法、权责不一的现象，提出制定和完善航运公司安全与防污染相关配套规章制度、加强执法联动等对策建议，切实提高海事机构的监管效能和航运公司安全与防污染管理水平。

关键词：海上交通安全法;安全与防污染;监管;对策

0 引 言

1995年，《国际船舶安全营运和防止污染管理规则》（以下简称“ISM规则”） 对我国生效，“安全与防污染”一词便来源于此。2001年，应用ISM规则原理，我国颁布实施了《中华人民共和国船舶安全营运和防止污染管理规则》（以下简称“NSM规则”）。2007年，交通运输部发布《航运公司安全与防污染管理规定》（2007年6号令），规定海事管理机构对航运公司安全与防污染活动实施监督管理。与此同时，2012-2014年，国务院和交通运输部先后颁布实施了《国内水路运输管理条例》《国内水路运输管理规定》《国内水路运输辅助业管理规定》并历经数次修订，也赋予水路运输管理部门及港航管理部门对航运企业签发相关资质证书和等级证明以及实施安全与防污染监督检查的职责。

《中华人民共和国安全生产法》《中共中央国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》都明确规定了“管行业必须管安全、管业务必须管安全、管生产经营必须管安全”（“三管三必须”），新的《海上交通安全法》（2021年修订）第十一条首次从法律高度上确认了航运公司应建立并运行安全与防污染管理体系，海事管理机构对经审核合格的公司和船舶签发符合证明和船舶安全管理证书。笔者认为，应以新的《海上交通安全法》全面实施为契机，修改和完善公司安全与防污染相关配套规章制度，进一步厘清和理顺海事管理机构与水路运输管理部门在公司安全与防污染监管上的职责分工，避免因职责交叉、权责不一、多头管理导致的企业疲于应付和“两张皮”现象，也可以节约执法资源，践行“监督监管更加有力、运行更加高效”的国家机构职能体系理念。

1 航运公司安全与防污染监管现状

目前，涉及航运公司安全与防污染监管的部门主要有海事管理机构和各级水路运输管理部门。

1.1 海事管理机构

海事管理机构对航运公司安全与防污染的监管职能，主要体现在两个方面：

一是结合ISM规则和NSM规则分步推进实施计划，依据《航运公司安全管理体系审核发证规则》《中华人民共和国海事行政许可条件规定》对体系公司、船舶进行安全管理体系（SMS）审核，经许可予以签发符合证明（DOC）、安全管理证书（SMC）证书（部分审核发证工作授权中国船级社开展）。

二是依据《航运公司安全与防污染管理规定》（交通运输部令2007年第6号，以下简称“6号令”）的要求，对体系公司进行安全与防污染监督检查，检查内容主要包含管理制度、目标方针、岸基人员配备、船长权力、应急演练及维修保养等方面。同时依据《交通运输部关于加强航运公司安全管理的通知》（交海发〔2013〕204号）中对6号令的扩大解释，海事管理机构也可据此对非体系航运公司开展监督检查。

1.2 水路运输管理部门和港航管理部门

一是按照《国内水路运输管理规定》《国内水路运输辅助业管理规定》等要求，负责航运企业运力审批、水路运输许可证、船舶营业运输证、船舶管理业许可证等水路客货运输业务、水路运输辅助业相关审批和证书签发/签注。

二是依据《国务院安委会关于深入开展企业安全生产标准化建设的指导意见》《交通运输企业安全生产标准化建设评价管理办法》等对航运公司进行安全生产标准化建设的评价和日常监督检查。各航运企业需建立安全生产标准化管理体系，并应接受包括初次评价、换证评价和年度核查等三种形式的建设评价，其内容包括安全生产目标、安全文化、岗位职责、培训考核、岸基管理、船员管理、船舶检查、应急处置、维修保养等安全与防污染工作。

2 存在问题

2.1 对航运公司安全与防污染监管存在职责交叉、多头管理的问题

虽然，对于已建立安全管理体系并取得符合证明（DOC）的航运公司，视同满足企业安全生产标准化二级达标水平，但如管理船舶非全部为体系内船舶，水路运输管理部门仍然要求其建立安全生产标准化制度，因此，航运公司往往需要建立两套安全管理制度，同时应对海事局、港务局、交通运输主管等多个部门的监督检查，而海事部门按照6号令开展的安全与防污染监督检查与港航部门的安全生产标准化检查等存在内容重复、职责交叉的情况，面临多头监管、多套制度运行等现状，航运公司往往疲于应付，不断影响安全生产，也容易滋生“两张皮”现象。

2.2 海事部门对非体系航运公司安全与防污染监管权责不对等

2021年9月1日起生效实施的《中华人民共和国安全生产法》明确要求各生产经营单位应推进安全生产标准化建设，安全生产标准化建设体系也涵盖了安全与防污染的基本要求。按照“谁发证、谁管理、谁负责”的行政管理原则，负有水路客货运输业务、水路运输辅助业审批、证书签发的水路运输行业主管部门，必然应承担无可推卸的安全与防污染监管职责，且行业管理对企业的约束力较强。反观海事管理机构，对非体系公司的安全与防污染监管仅能依据6号令，虽然6号令规定的检查内容较多，但罚则较少，导致对非体系公司的约束力不强。而水路运输行业主管部门可以利用其许可证核发、安全生产标准化建设和评价、等级证明颁发等作为航运企业日常监管的有力手段，因此，由行业主管部门来承担航运公司的安全與防污染监管较为恰当，这也是权责对等的体现，海事管理机构不宜再参与非体系航运公司安全与防污染的多头管理之中。

3 对策措施

3.1 修订6号令或制定专门的部门规章

新的《海上交通安全法》《防治船舶污染海洋环境管理条例》均规定航运公司应当建立并运行安全营运和防治船舶污染管理体系，海事管理机构应当对安全营运和防治船舶污染管理体系进行审核，审核合格的，发给符合证明和相应的船舶安全管理证书。目前，海事机构体系审核发证工作的依据是交通运输部海事局制定下发的《航运公司安全管理体系审核发证规则》等规范性文件，法律层次明显过低，不足以全面承接和落实新的《海上交通安全法》相关要求。因此，有必要对航运公司安全管理体系的建立、运行、审核发证和日常监督管理进行全面的梳理，专门对航运公司安全管理体系审核、发证、分类分级管理等做出全面的制度安排，具体实现途径有两种：一是通过修订6号令，增加体系审核、发证相关内容;二是在保留现有6号令的前提下，专门制定一件部门规章（譬如《航运公司安全营运与防治船舶污染管理体系审核发证管理规定》），并结合公司信用等级简化审核发证工作流程、实施分类分级管理等做出具体的制度工作，为实施行政许可、日常监督管理、行政处罚和规范航运公司安全管理体系审核与发证行为提供依据。若选择第二种方式，应废除《交通运输部关于加强航运公司安全管理的通知》（交海发〔2013〕204号）中对6号令适用非体系公司的扩大解释，明确6号令的适用范围仅限体系公司，本着权责一致和“谁发证、谁管理、谁负责”的行政管理原则，将非体系航运公司的安全与防污染监管职责由水路运输管理部门统一行使。

3.2 制定新的《航运公司不符合规定情况判断指南》

笔者通过对2016—2020年来全国各级海事管理机构体系审核工作中开具不符合项数据统计分析发现，有以下两个显著特点：一是开具的严重及以上不符合数量在不符合总量中占比较低，其中国内公司审核中开具严重及以上不符合数量占1.15%，国际公司审核中开具严重及以上不符合数量（包含双证）占0.65%，船舶审核中开具严重及以上不符合数量占0.96%;二是从已开具的严重及以上不符合项的内容描述上看，属于已发生事故险情等严重结果的较多，体系审核工作在事故预防预控上的作用没有得到有效凸显。究其原因，一是已经废止的《航运公司体系审核不符合规定情况判断指南》过于原则笼统、可操作性不强;二是旧的判定指南定性描述较多，缺少定量标准，实践中容易因理解偏差导致尺度不一的问题。随着国内第四批船舶建立和运行安全管理体系以及先进造船工艺的不断应用，船舶逐渐呈大型化、智能化的趋势，对公司岸基管理能力、船员素质也提出了相应挑战。所以，需充分考虑各种因素影响，在广泛征求航运企业、船级社等业内专家的意见和建议下，重新制定《航运公司体系审核不符合规定情况判断指南》，明确不符合的分类、重大不符合判定原则和评价标准，督促企业严格落实安全生产主体责任，着力防患和化解航运安全领域重大事故风险和隐患，凸显体系审核工作对事故和风险隐患的预防预控作用。

3.3 建立和完善安全信息共享、社会协同联动，行业齐抓共管的安全与防污染监管体制机制

《国内水路运输管理条例》第十四条、《国内水路运输管理规定》第四十七条以及《国内水路运输辅助业管理规定》第三十三条均对水路运输管理部门与海事管理机构建立联系机制做出了原则规定，但实践中海事管理机构跟水路运输管理部门和港航管理机构在安全管理信息共享、执法互助、监管互认上还有待加强，在航运公司安全与防污染监管方面，各方需进一步建立和完善安全信息共享、社会协同联动，行业齐抓共管的体制机制，努力形成 “党政统一领导、部门依法监管、企业全面负责、群众参与监督、全社会广泛支持”的安全生产工作格局，综合运用法律、行政、经济、市场等手段，不断提升航运公司安全与防污染社会共治的能力与水平。

参考文献

[1] 叶兴良.非体系航运企业标准化安全制度建设的几点思考[J].中国海事.2009（12）：46-48，59.

[2] 裘建伟.ISM 規则修正案的履约分析[J].中国海事，2015（12）：30.