提高农田水利建设质量的策略

安 军

（梁山县引黄灌区事务中心，山东 梁山 272600）

0 引言

实施乡村振兴战略，是党的十九大作出的重大决策部署，是决胜全面建成小康社会、全面建设社会主义现代化国家的重大历史任务，是新时代“三农”工作的总抓手。乡村振兴战略强调坚持农业农村优先发展，要求建设产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的社会主义新农村。从乡村振兴的角度来看，若要尽快实现上述建设要求，提高农田水利建设质量至关重要。

1 我国农田水利建设现状及问题分析

以我国北方某地区（以下统称为A区）为例，分析我国农田水利建设现状及存在问题。

1.1 A区基本情况

A区北部为低丘陵（海拔较高），中部为平原，南部为低洼地（海拔较低）。综合统计数据显示，A区北部低丘陵地带面积约占该区域总面积的45%，中部平原面积约占41%，南部洼地面积约14%。A区属于典型的温带季风气候区，春季风大少雨，夏季高温多雨，秋季少雨干燥，冬季寒冷干燥。近10 a，A区年均降水量逐年递减，原本的年均降水量维持在200.0 mm左右，但在2017年出现断崖式下跌，只有137.6 mm，相较于其他年份下降68.0～70.0 mm。当A区降水量严重下降时，当地的主要农作物——小麦、玉米、花生便面临缺水情况，会出现不同程度的减产，进而使农民蒙受损失。

1.2 A区农田水利建设现状

A区现已探明的年均水资源总量超过3亿m3，其中可开采利用的地表水超过2亿m3，地下已探明的水资源总量超过1亿m3。受当地自然地理和水文地质条件的制约，A区的人均水资源不足500 m3，远低于国际上公认的中度缺水的标准值（人均水资源低于2 000 m3）。因此，A区一直是严重缺水地区。早在数年之前，A区上级政府已经开始探索在当地深入开展农田水利工程建设的可行性方法。在过去，相关部门对投入产出比的重视程度较低，导致很多农田水利工程修建全过程缺乏长远考虑，部分设施建成并投入使用后不久便在不同程度上失去作用。受后期维护成本较高的影响，这些设施逐渐不被人关注，导致前期投资被大量浪费。在乡村振兴战略提出之后，A区及上级政府不断提高农田水利工程的经济效益，重点加强了水库灌区配套设施、平原井灌区防水渠工程的修建，引入了节水灌溉技术。在此基础上，当地政府还对原有机电井进行了全面改造升级，显著提高了机井的综合效率，有效改善了当地农业灌溉条件。截至2021年12月，A区共建成1座大型水库、2座中型水库，总库容超过4.5亿m3。为有效保护农田，A区配套修建的水利设施中共有13个滞洪区；为使所有农田均得到充分灌溉，还有3座小一型水库、45座小二型水库、近1 300座塘坝广泛分布在A区农田中，处于正常运转状态的机电井数量超过2.5万眼。

1.3 A区农田水利建设中存在的问题

1.3.1 农田排涝方面。作为农田水利工程中的重要设施之一，农田排涝系统主要包括排水沟、小河流、田间排水渠等。这些设施可有效改善农业生产条件，一定程度上提高农田抵御旱涝灾害的能力。笔者对A区农田水利设施进行综合调查后发现，约有60%的农田排涝设施并未达到相关标准，导致A区很多农田存在年均降水量低便出现旱灾，年均降水量高便出现涝灾的问题。此外，A区部分农田排涝设施始建于20世纪80年代，普遍存在年久失修的现象，部分排水沟等水利设施甚至被附近农户占为己有，导致A区的综合行洪排涝能力大幅降低。

1.3.2 农田水利设施建设资金构成不优。在乡村振兴战略提出之后，我国出台了大量对“三农”工作的指导政策［1］。与此同时，我国多地开始着手建设服务型政府。这一理念受到了农户的欢迎，但不同地区的农田水利工程实际建设情况却不尽如人意。以A区的农田水利工程资金构成为例，该地区2019年的农田水利工程总资金投入及消耗分布情况：村集体集资投入占比55%，农户自行投资28%，当地政府划拨资金投入9%，剩余8%的资金并非2019年新投入，而是基于另一种数据统计方法计算后得出——这部分表面上以“投资”命名指代，但实际上属于“糊涂账”，即历史上确实出现过投资建设，相关农田水利设施时至今日依然具有一定的功能，但已经无法界定维护责任对应的主体人，也没有后续投资追加，故处于“无人管”状态（见图1）。通过上述数据可知，在A区农田水利工程投资构成中，当地政府投资不足10%。在缺乏政府实际参与的情况下，仅仅依靠A区村集体、农户自发投资，建设的农田水利工程规模、质量均有限，后续的维修资金同样缺乏，不利于A区农村经济的长远发展。

图1 2019年A区农田水利工程资金投入分布情况

1.3.3 水资源浪费严重。A区属于严重缺水地区。按照常理，A区应该采用多种方法，首先保证用于灌溉农田的水资源的利用率得到尽量提升。如果并未以这种改进方式作为发展指导思想，那么最终成果必定是事倍功半。原因在于通过我国农业农村部发布的权威调查数据可知，我国约有75%的灌溉水资源在从水源地到农田转移的过程中被损耗。造成如此严重的灌溉水资源浪费的根本原因之一是，很多农田水利设施建设过程中只注重表面形式，在不同程度上忽视了防渗建设。由图2可知，A区当前的灌溉模式分布情况是大水漫灌占比59%，沟渠灌溉占比23%，滴灌占比10%，喷灌占比8%。以上4种灌溉方式整体运用与我国大部分农村沿用至今的传统农田灌溉方式并无本质不同，导致A区的灌溉水综合利用率不足30%，即有大量水资源实际上并没有真正应用到农田土地灌溉中，浪费程度极高。

图2 A区农田灌溉方式占比情况

1.3.4 A区农民参与农田水利建设的积极性较低。农业作为我国的第一产业，关乎国家发展命脉［2］。若要使农业得到良好发展，系统性激发农民在农业生产中的参与积极性是保障条件。只有如此，才能使农业产业长期涌现新力量。然而，我国农民长期以来存在的问题始终集中在思维意识方面——小农思想比较严重，即除了与自己家庭有关的事情之外，缺乏长远思维和解决问题的想法。笔者采用文献资料法，对很多有关“三农”问题的文献资料进行研究后发现，很多学者面向农民发放的调查报告中均有以下相关字样：部分农民对当地农田水利设施的修建情况很不满意，认为这些设施无法为农业生产提供充足的水源。但这些农民只能围绕这些问题向村委会反映，且往往在村委会明确给出“无法解决”的回复之后，这些农民便找不到其他向政府部门反馈的渠道。长此以往，很多农民认为自身在农田水利工程建设过程中几乎不具有话语权，自身的意见很难向上反馈，最终导致参与意愿偏低。这种情况在A区也切实存在，亟待相关部门解决。

2 提高农田水利建设质量的有效策略

2.1 系统性提高认知水平，统一思想，加大对农田的保护力度

基于乡村振兴战略视角看待A区农田水利建设问题，若要提高建设质量，需要系统性提高A区全体人员的认知水平［3］。只有统一思想并加大对农田水利设施的建设保护力度，才能真正实现上述目标。A区政府有关部门在这方面采取的措施如下。

2.1.1 提高农田水利工作人员（行政层面）的服务理念。A区应对农田水利工作人员加强思想教育，深化建设服务型政府的理念，强调服务不是“被动服务”，而应主动出击。例如，包括A区在内的很多农民缺乏向村级以上政府部门反馈问题的渠道。针对这种问题，A区农田水利工作人员应定期走访基层，充分了解基层实际情况及农民的诉求，从而令A区政府部门管理者能够倾听来自基层的真实声音。

2.1.2 加强对农民的教育。部分农民受小农思想的影响，存在“不顾大局”的情况。例如，引水沟渠距离某户农家较近，该农户有可能擅自截断沟渠或改变沟渠引水走向，导致其他农田无法得到充足的灌溉水资源供应。针对这种情况，A区政府有关部门应定期派遣专人，组织当地农民参与培训，帮助提升农民的整体发展意识。我国农田灌溉水资源浪费严重，且很多时候并不是农民主观存在浪费行为，而是因为其认知不到位，导致在无意间浪费了大量水资源。基于此，A区政府有关部门应通过开设专题会议及教育培训班，组织当地农民定期、分批次参与，对农田水利设施的建设、维护、使用过程中容易造成浪费水的行为予以宣讲，以减少水资源的浪费。

2.2 加大基本农田水利工程的建设力度，推动农田水利现代化发展

2.2.1 实事求是，因地制宜，科学规划，提高农田水利建设工程质量。对于任何一项工作来说，如果制定的政策与实际情况缺乏足够的契合性，那么政策的出发点再好，最终也难以取得良好的效果［4］。因此，只有基于实事求是原则，因地制宜、科学规划，才能不断提高农田水利建设工程质量［5］。依然以A区为例，A区农民的基本诉求有以下两点。一是当地农田水利工程项目建设所形成的固定资产的产权应得到清晰界定——收归村镇乡政府所有或是以村镇为单位划归集体所有。在此基础上，每一项农田水利设施应该由专人负责长期维护，避免设施出现故障后长期无人维修，导致某些农田的灌溉受到影响。二是除了田间沟渠等农田水利设施之外，相关的配套建筑物同样需要明确为集体资产而不是个人资产，应该归村镇所有。A区农民提出这种诉求的背后原因是当地部分农户由于靠近配套建筑物，经常将这些建筑物视为“私人领地”，将大量物品放置其中，严重影响了建筑物的正常使用。针对上述两项问题，A区政府有关部门应派遣专人对当地现有的农田水利灌溉设施的产权情况、历史建设及维修等情况进行全面了解，之后采用“投票+补偿+协议承诺”等方式，明晰所有设施的产权。明确产权的目的是使每一项农田水利设施都拥有长期负责维护的责任主体，出现问题后由该主体负责维护且必须保证灌溉水资源能够及时、充足地完成覆盖农田区域的灌溉任务。在实际开展这项工作的过程中必然存在以下问题：其一，有些农田水利设施已经无法界定最初的产权及责任主体；其二，有些产权责任主体已经确定的农田水利设施，应承担相应责任的人或单位表示自身目前已经不具备长期维护或翻修该设施的条件，故希望完成产权转移并在这一过程中得到一定的补偿。A区政府基于实事求是的原则，对相关农田水利设施的产权进行了集中梳理和新一轮次的分配、变更。在此期间，自县级开始，镇、乡、村均成立了专项农田水利工程产权界定及长期管理小组，负责对农田水利设施进行长期管理，为新开展的农田水利工程提供科学指导，以达到提高农田水利工程质量的目的。

2.2.2 保证田间水利配套工程的完整性，提高农田灌溉效率和水资源利用率。田间水利配套工程作为重要的农田水利工程，其建设质量在很大程度上决定农田灌溉率和灌溉效果［6］。A区政府针对新修建的田间水利配套工程，长期坚持“谁受益谁负担”的原则。例如，部分小型田间水利配套工程只会对一个小型村落产生良好的作用，那么该村便是该小型田间水利配套设施的责任主体；部分工程修建资金由村集体自行筹集，上级政府根据有关政策及该村的实际情况，给予一定的资金补助及技术指导。A区政府在县级、市级财政预算中列出一个新的经费项目——田间水利配套工程养护经费。这部分经费的来源主要由两方面构成：其一，如果农田灌溉用水面向农户收取一定的水费，那么按照一定比例调取收缴费用并用作养护经费；其二，政府集中财政拨款。A区政府有关部门设置上述管理机制的深层考量在于，部分农民的思想意识无法在短时间内得到有效提升。虽然这并不意味着需要放弃长期教育，但却需要切实考虑短期效果。因此，在教育成果尚未显现的情况下，通过收水费的方法，能够对一些有浪费灌溉水习惯的农民及在修建田间水利配套工程时不重视防渗处理的单位进行有效约束，从而间接提升农田灌溉效率及水资源利用率。

3 提高农田水利建设质量策略实施后的成效

自2017年末开始，A区在乡村振兴战略指导下，基于新的思路开展农田水利工程建设、农田水利设施维护工作。

2010—2017年，因为农田水利设施的防渗水性能不达标，A区大量水资源浪费在输送的过程中。由此造成A区在7 a内的粮食减产量超过30亿kg，A区第一、第二产业损失总值在上百亿元。A区政府痛定思痛，一方面对当地农民进行节水教育，另一方面切实调整了农田水利工程的建设思路。①渠道防渗方面，要求将灌溉水综合利用率控制在60%～80%。这样的设计能够使输水渠的输水速度得到有效加快，有利于在春夏两季需要对农田进行充分灌溉时保证水充足供应并提高土地资源利用率。②管道输水方面，要求将灌溉水综合利用率控制在95%以上，有利于节水、省地、增产、提高输水效率。③喷灌方面，要求将水资源利用率控制在80%以上，增产的同时有效保护水土。④滴灌方面，要求将水资源利用率控制在95%以上，进一步提升节水增产效果。基于上述内容完成对农民的教育及相关农田水利建设后，截至2022年3月，A区开发出的符合高效、节水要求的农田灌溉面积超过2.2万hm2，基于低压管道输水灌溉的农田面积近1.9万hm2，普通喷灌面积近0.3万hm2。

截至2021年12月，A区有1座大型水库、2座中型水库，总库容超过4.5亿m3。此外，为有效保护农田，A区配套修建的水利设施中共有13个滞洪区；为使所有农田均得到充足的灌溉，还有3座小一型水库、45座小二型水库、近1 300座塘坝广泛分布在当地农田中，处于正常运转状态的机电井数量超过2.5万眼。其中，约有40%是在2017年以后集中新建；在原有的农田水利设施中，约有70%在2017年后得到集中翻新维护。由于提高了农田水利设施、田间配套水利设施的综合管理水平，自2017年以来，A区的主要农作物总产量增加约2 000万kg，低压管道的平均节水当量为87 m3，平均喷灌节水当量超过100 m3，年均节约用水总量超过1 200万m3。基于低压管道灌溉用水的利用率提高幅度超过20%，喷灌用水的平均利用率提高35%。受此影响，A区有效改善的排涝面积超过0.3万hm2，A区农民年平均收益增加达到1 800元。总体来看，在乡村振兴战略下，基于以人为本思想开展农田水利工程建设工作，能够在多个方面获得收益。

4 结语

乡村振兴战略的目标任务自2017年中央农村工作会议明确之后，至2020年已经取得了重要进展，制度框架及政策体系已经基本形成；后续任务是，到2035年基本实现农业农村现代化，至2050年完成乡村的全面振兴，营造出“农业强、农村美、农民富”的社会主义新农村面貌。在实现这一伟大目标的过程中，保护并利用好农田，基于长远发展思维修建具有较长使用寿命、契合当地实际情况的水利工程设施至关重要，必须坚定不移地坚持推进，使广大农村地区、农村居民真正获益。