交通运输“共建共治共享”治理创新探析

□隋斌斌

党的十九大报告提出“打造共建共治共享的社会治理格局”。交通运输是国民经济的基础性、先导性、战略性产业和重要服务性行业，行业属性决定了交通运输的发展最终要以是否能够服务于国家经济社会发展和人民群众生活幸福为标准。政府和社会不同部门、群体的参与、监督对行业发展起着非常重要的促动作用。在党的集中统一领导下，坚持凝聚各方智慧，调动各方积极性，集中力量办大事，形成共同推动交通运输发展的强大合力是交通运输事业发展进步的重要方法。可以说，中国交通运输治理现代化必然指向共建共治共享治理创新格局的形成与构建。

一、交通运输“共建共治共享”治理创新内涵

交通运输“共建共治共享”治理创新可以被看作交通运输政府治理创新的一部分，指的是改革开放以来，交通运输政府部门为适应内外环境变化而对交通运输政府治理结构、过程、行为、制度和文化进行的动态调适。由于交通运输问题在很多情况下属于政府效率与市场效率不能形成社会所需要的互补，二者同步失灵产生的叠加效应，会给社会经济带来更大的损失。解决政府与市场同时失灵问题的办法之一，是引入社会治理，用更多公众参与和社会自治的方式去减少或防止政府与市场的同时失效。因此，“共建共治共享”治理创新主要着眼于交通运输政府部门在党的领导下向社会、市场分权，科学认知和引导不同参与主体，使之成为治理主体的一部分并进行协同合作，打造多主体参与平台，构建相应的制度机制支持，广泛调动社会组织、城市政府、基层组织、企业和公民个人的积极性，构建多元一体的行业治理架构，形成人人负责、人人尽责、人人共享的交通运输治理格局。

1.共建

要解决交通运输治理“依靠谁”的问题。交通运输治理的传统主体是政府，但在现代化交通运输治理体系中，社会和市场的作用发挥愈加重要。交通运输治理是负责任的政府、积极的社会、有活力的市场共同行动和协同建构的过程。

2.共治

要解决交通运输治理“如何实现多元协同”的问题，即政府、市场和社会之间如何在权力层面有效动态均衡，形成分权协同的局面。这一过程中，交通运输政府部门应当为多元主体有效协同参与治理提供制度框架和行动平台。

3.共享

要解决交通运输治理“为了谁”的问题。交通运输治理的主导价值是“建设人民满意交通”，治理成果必须能够服务于最广泛的人民群众，而不是某一部分人。这要求交通运输发展不仅要有质和量的提升，更要聚焦社会主要矛盾变化，解决好交通运输发展不平衡、资源和服务供应不均衡的问题，确保治理效能的公平、正义。

二、交通运输“共建共治共享”治理创新面临的重点问题

“共建共治共享”的交通运输治理创新格局不可能短时间形成，而是需要通过一系列创新性实践逐步建立。以近年来的实践为例，城市交通拥堵、共享单车、网约车、绿色交通治理等都跨越了单一的政府行动，成为相关市场主体与公众共同参与、共同协商的社会治理的一部分。这些领域孕育并形成了诸多交通运输“共建共治共享”的治理创新实践。这些创新，是政府主动对市场变化及时做出的反映和调整，表面看是政府坚持问题导向，在推进行业治理方面顺势而为、主动作为，实质上都与社会层面对交通运输公共议题的主动参与意识更强有着重要关系。但在另一层面，“共建共治共享”的治理实践，尽管能够在一定程度上激发交通运输治理过程社会力量的主体意识和责任意识，但对于相关利益主体之间如何互动、如何搭建有效合作平台，以引导不同利益主体进行有效互动，进而促进交通运输公共问题的解决，还需要进一步探索。对此，交通运输“共建共治共享”治理创新应当解决好以下4个重点问题。

1.必须解决好公共决策行为的参与方增多的现实问题，并能够为这种现实引发的问题提供整体性系统性解决方案

这意味着作为治理的主导方和发起方，交通运输政府部门不仅要理解“谁在参与”，还需要为这些参与方提供合法的参与途径和互动沟通平台，尤其要面对和解决好公共参与和授权导致的不满问题。在这个基础上，交通运输“共建共治共享”治理创新行动必须面对多方参与引发的系统性和结构性问题，能够为这些问题提供整体性解决方案。

2.需要不断面对组织和人性的“幽暗面”，不断克服其带来的治理问题

治理参与各方对于问题的认知不尽相同，利益出发各有考量，对问题解决方式和解决程度的认知也各有所想。这些是天然的不可避免的分歧。从理性选择的层面，协同只有在能够提升各参与主体价值目标的情形下才容易发生和运行。但在人性和组织“幽暗面”的前提下，交通运输“共建共治共享”治理创新必须依靠切实的组织、机制、方法以及具备相应思维和工作机制的人，有效克服“旁观者效应”。现实实践中，参与者的主体资格、参与渠道和影响力的获得都必须建立在具体的机制或制度基础上，不是一蹴而就的。对参与各方协同网络的组织构建、行为规制和协调运行成为问题的关键。

3.必须要面对和解决好多元参与导致的冲突问题，提供动态的制度化的冲突解决框架

“共建共治共享”的治理模式本身是公共问题复杂化的适应性结果，其出现是为了解决不同主体在公共议题上存在冲突的现实。而事实上，冲突是必然存在的。这包括公共部门和公民个人之间的冲突、公共部门和企业之间的冲突、营利组织和非营利组织之间的冲突，等等。这些冲突和矛盾都是现实存在，需要去解决而不是掩盖。而这种冲突解决的模式不是一时的，必须是动态持续的，具有建制性。

4.必须面对多元动态的问题不断呈现

现实层面，协同治理所面对的公共议题是不断变动的。不同议题在协同框架、合作模式建构、规制方案、冲突解决模式等方面都具有差异性，并且都需要伴随议题讨论程度、外在环境等进行动态调整。这势必对协同参与各方之间的行动构成冲击。

三、交通运输“共建共治共享”治理创新：基本行动框架

我国交通运输“共建共治共享”治理创新的基本行动逻辑必然不能脱离中国情境和交通运输行业特质，亦脱离不了历史趋势下协同治理大的实践逻辑。笔者尝试性提出交通运输“共建共治共享”治理创新的基本行动框架。

1.目标取向：行动主体协同实现交通运输社会价值提升

交通运输“共建共治共享”治理创新的根本目标在于“建设人民满意交通”，即在行业发展过程中提高公共服务质量，提升行业的社会价值。这样的行动目标，本质上不是行业单向度发展的结果，而是要通过政府和社会、市场互动协同进行构建。因此，交通运输“共建共治共享”治理创新与政府和社会、市场之间建构网络性互动关系、形成共识和共赢有直接的关系。进一步讲，交通运输“共建共治共享”治理创新目标应当具体化为“行动主体协同实现交通运输社会价值提升”。

2.基本模式：系统化分工协同背景下的“集中力量办大事”

中国之治的一个重要优势是“集中力量办大事”。之所以具有优越性，不仅是因为其符合世界近现代工业化进程的一般竞争趋势，更是因为这是生产社会化的一般要求与后起工业化国家所面临的内外部环境日趋严酷这两种客观因素的共同产物。交通运输发展是一个系统工程，涵盖了经济社会各个方面，是中央和地方、政府和社会、市场各方互相支持协作的结果。“集中力量办大事”是我国交通运输发展和治理模式创新的重要特质。

改革开放后，随着市场和社会的发展，交通运输领域的“集中力量办大事”突破了计划经济时代政府主导一切的范式，必然要进入政府和社会、市场科学分工、有效互动、竞争合作的系统协同范式。一方面，系统协同背景下交通运输领域“集中力量办大事”是在国家主导下，相关行动主体共同参与交通运输发展的过程。在这个过程中，政府是主导方，通过理念引导、制度建构的方式为各方协同参与提供支持和激励。具体看来，交通运输政府部门要在响应中央政府统一部署的前提下，能够有效引导和协调部门间关系、上下关系，形成政府间协同合力，能够通过有效的制度建构和舆论宣传引导公民、社会组织和企业参与交通运输治理，为这些相关利益主体沟通互动形成合力搭建必要平台，培育其成为理性且具有行动力的参与主体。另一方面，改革开放后交通运输领域“集中力量办大事”是行动主体竞争合作于一体的系统协同。一个层面，中央政府和交通运输部、发改委等相关部委通过行政方式集中全国人力、财力和物力，通过行政手段主导的合作推动交通运输产业创新和技术发展。另一层面，政府通过市场调控，在产业内部形成若干大的产业和技术投资发展实体，引导市场主体自主参与行业市场竞争。在这之外，社会主体——公民个人和社会组织等在很大程度上也是通过政府政策规制引导进入交通运输治理领域。可以说，在政府主导和引导下，政府、市场和社会三者之间不仅形成了有限竞争的经济市场，也形成了一种有限竞争的政治市场。通过参与交通运输政府过程，政府、社会、市场主体之间形成了既竞争又合作的互动关系。这种系统协同的模式大大不同于传统计划时代政府单一强制性的“集中力量办大事”。

3.动力保证：建立动态的自发创新激励机制

政府治理创新的可持续发展不在于政府的控制和规划，而是一种基于政府前瞻性引导和战略性反馈所形成的主体自发的创新行动。创新时发生在政府和社会、市场主体之间的互动，是一种扁平化模式的互动，这种互动往往不涉及金字塔式自上而下的层级控制，能够相对适应超出政府计划之外的新情况、新问题，是不同行动主体基于主动自发而进行不断重组以促使新的适应性环境形成。在这种前提下，交通运输共建共治共享治理创新的动力必须依赖于动态的自发创新激励机制的建构。

动态的自发创新激励机制的建构，首先要求政府能够根据治理内外环境的变化在政府和市场、社会之间创造一种稳定均衡的伙伴关系，推动三者能够不断进行价值共创共赢。这意味着，交通运输政府部门要真正开放对话，基于开放对话构建一种有效的交通运输行动主体沟通互动环境，形成信息的深度开发、多向度有序流动和有效管理、应用。其次，政府能够制定完善的官民沟通协商机制。交通运输共建共治共享治理创新从根本上要求政府对公众诉求和期待进行积极有效回应。社会和市场在变动环境下的发展在很大程度倒逼交通运输治理领域改革的发生。因此，对于政府而言，回避社会、市场的需求并不是理性的行为，相反，应当建立完善的官民沟通协商机制。民众的需求表达、协商、参与机制越完善，政府创新的韧性也越强。再次，政府能够给予具有治理创新思维的人和群体以正向激励。行业主管部门应制定积极的晋升和薪酬考核奖励政策，积极鼓励交通运输官员基于法治底线而进行的积极的政务公开和多元化沟通，给予具有创新思维的官员以人、财、物和政策的保证，建立容错机制，允许一定范围内的试错性探索，形成正向激励，激发交通人自主治理创新的意识和主动性。

4.保障机制：治理权力结构的制度性渐进调整与分权协同

一般意义上，政府治理创新的基本保障在于治理权力结构的动态调适和持续均衡。基于此，交通运输“共建共治共享”治理创新的发展必须得到治理权力结构的制度性保障。这涵盖了两个方面要求。

一是政府能够动态调整和市场、社会之间的权力关系，科学简政放权，做到市场的归市场，社会的归社会。实践证明，交通运输治理体制改革的过程就是简政放权，强化法治基础上政府、社会、市场各归其位、有效分工合作的过程。应有效调整权力结构，为地方、基层政府部门创造更多的自主治理创新的空间，使社会、市场有更广阔的空间参与交通运输治理过程，为交通运输共建共治共享治理创新提供基础支撑。

二是政府能够为不同行动主体参与交通运输治理和达成协同合作提供基本的制度和技术保障。首先，政府要能够主动为利益相关方参与交通运输治理提供制度性渠道，这包括基本的政务公开、沟通和反馈制度。其次，政府能够为不同主体间就交通运输公共问题的协商、互动搭建基本的协商互动行动规则和行动框架，这包括基本的协商议程、规则设置等。再次，政府能够在不同主体互动过程中，善用各种资源，为不同方协商互动提供动态技术支持，这里面比较典型的是善用信息网络技术，强化数字治理，增强交通运输公共服务的智能性，为政府与社会、市场之间合作伙伴关系搭建智慧桥梁。