将黄河三角洲打造成大江大河生态保护治理的重要标杆：战略任务与主要路径

余东华

(山东大学黄河国家战略研究院，山东 济南 250100)

黄河流域生态保护和高质量发展，是习近平总书记亲自擘画、亲自部署、亲自推动的国家重大区域发展战略。2021年10月20—22日，习近平总书记再次亲临山东，实地考察黄河流域生态保护和高质量发展，并在济南市主持召开了深入推动黄河流域生态保护和高质量发展座谈会。在山东考察期间，习近平总书记强调指出，黄河三角洲自然保护区的生态地位十分重要，一定要落实好“绿水青山就是金山银山”的理念，坚定扛起促进湿地生态系统健康的责任，将黄河三角洲打造成为大江大河生态保护治理的重要标杆，保护好这片“大河之洲”。国家对黄河三角洲生态保护治理一直十分重视。1992年，黄河三角洲国家级自然保护区正式获国家批准成立；2009年，黄河三角洲高效生态经济区发展规划正式获批复实施；2013 年，黄河三角洲湿地被推荐列入联合国“国际重要湿地名录”；2019年，习近平总书记在河南省郑州市主持召开的黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上强调指出，黄河三角洲是我国暖温带最完整的湿地生态系统，要做好保护工作，促进河流生态系统健康，提高生物多样性(1)习近平：《在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上的讲话》，《求是》2019年第20期。；2021年，中共中央、国务院授权新华社发布的《黄河流域生态保护和高质量发展规划纲要》(以下简称国家《规划纲要》)中，专章阐述了如何推进黄河三角洲的湿地保护和生态治理。在国家《规划纲要》提出的四大战略定位中，首要目标定位是打造大江大河治理的重要标杆，为重点流域治理提供经验和借鉴，开创大江大河治理新局面。

黄河流域生态保护和高质量发展上升为国家战略之后，黄河三角洲地区在生态环境保护、生物多样性恢复、湿地生态体系建设、盐碱地综合治理等领域实施了一批重大工程项目，生态保护治理取得了明显成效，高新技术产业和绿色生态农业发展势头迅猛，黄河口国家公园规划建设稳步推进，为将黄河三角洲打造成为大江大河生态保护治理的重要标杆奠定了良好基础。黄河三角洲在生态保护治理方面已经具备了充分的制度条件并拥有独特的比较优势，可以率先行动，在生态保护和高质量发展上走在前，努力建设成为世界大江大河生态保护治理的重要标杆。

黄河三角洲位于黄河入海口处，北临渤海湾，东靠莱州湾，包括山东省东营和滨州两市及周边地区，面积约为2.1万平方公里。黄河三角洲属暖温带季风气候区，具有明显的大陆性季风气候特点，拥有丰富的自然景观类型。黄河三角洲湿地是东北亚内陆和环西太平洋地区鸟类迁徙的“国际中转站、越冬栖息地和哺育繁殖地”，不仅具有十分重要的生物多样性保护价值和生态屏障作用，而且具有典型的原生性、增长性、脆弱性、稀有性以及国际重要性等特征，是物种保护、湿地治理、候鸟迁徙和河口生态演替研究的重要地点(2)房用、刘月良：《黄河三角洲湿地植被恢复研究》，北京：中国环境科学出版社，2010年版，第25页。。黄河三角洲是国家《规划纲要》提出的“一轴五区多点”空间布局中的“河口生态保护区”，是黄河流域重要的生态功能区。保护修复黄河三角洲生态体系，将黄河三角洲打造成为大江大河生态保护治理的重要标杆，能够为黄河国家重大战略的落地落实作出示范引领，为全球大江大河大流域的生态保护治理提供典型样板，为共建人与自然生命共同体、推动人类走上“生态优先、绿色发展”的生态文明之路，贡献中国智慧和中国方案。

一、黄河三角洲地区生态保护治理面临的问题与挑战

党的十八大以来，黄河三角洲地区在生态保护治理领域取得了显著成效，为打造大江大河生态保护治理重要标杆奠定了坚实基础。同时也应看到，将黄河三角洲打造成为大江大河生态保护治理的重要标杆面临着一系列的问题与挑战，主要包括以下六个方面：

(一)水沙矛盾较为突出

黄河水沙资源是黄河三角洲生态系统形成和演替的重要动力，是保障生物多样性和实现生态修复治理的基础资源。近40年来，黄河入海口的年径流量与年输沙量总体呈减少趋势，年输沙量减少尤为显著。水是可持续发展的核心要素，直接关系到黄河三角洲地区的粮食安全、能源安全和生态安全，与湿地生态系统密切相关。黄河来水来沙减少，湿地淡水资源短缺，生态用水受到制约，水生态和湿地生态受到威胁。近年来，受极端气候天气影响，黄河流域连年干旱少雨,黄河主要来水区水量偏枯，来水来沙量明显减少，对黄河三角洲的生态系统影响十分明显。与此同时，受人口增长、经济发展、城市化、粮食种植和能源生产等诸多因素的影响，再加上存在上中游来水的非一致性、影响条件的复杂性、社会利益诉求的多元化和群体决策的难协调性等固有原因，黄河三角洲的水资源矛盾较为突出。由于黄土高原实施了一系列生态环境建设和植被恢复工程，从源头上减少了入黄泥沙总量，尽管近年来大力开展调水调沙工作，依旧不能改变黄河三角洲整体面积及河口造地面积减小的趋势。

(二)生态系统敏感脆弱

黄河三角洲是陆海区、咸淡水、林地、草地、湿地、水沙等生态系统错综复杂的交叉地带，自然环境的自我调节功能较为脆弱，生态敏感性程度整体较高，生态系统的整体功能仍需提升。黄河三角洲的生态系统可分为河流生态、陆域生态和近海生态等三大子系统。由于气候变化及人类活动干扰的加剧，1973—2021年，黄河三角洲生物多样性程度总体呈大幅下降的趋势，流域水生态系统的功能明显退化，生态系统的整体功能衰减较为严重。从20世纪70年代开始，黄河中下游出现间歇性断流；20世纪90年代，黄河断流时间不断延长，范围不断扩大，流域水质明显下降，造成黄河三角洲淡水湿地出现萎缩和退化。随着入海水量和泥沙的不断减少，黄河三角洲陆域生态中的湿地生态系统面临着整体生态退化的风险。生态系统退化不仅会影响系统自身的恢复功能、生态和环境质量，同时也会威胁生态安全和经济社会的可持续发展。近年来，虽然黄河三角洲的生态环境保护治理成效显著，但是仍然存在水资源总量减少、水生态功能下降、生态环境破碎化、植被大面积萎缩、生物多样性降低、环境污染加剧以及生物关键栖息地丧失等一系列问题，严重影响湿地生态系统的健康和稳定性。尤其是互花米草、大米草等外来植物的大规模入侵，使黄河三角洲盐沼湿地的生物群落和生态功能遭到破坏。

(三)自然湿地面积萎缩

受黄河淡水输入量减少、黄河水侧渗、蓄水工程渗漏、风暴潮侵袭和海水倒灌等多种因素的影响，黄河三角洲地区土壤水分中盐度增加，土地盐碱化速度加快，湿地植物向盐生植物退化，湿地生态系统良性循环受到干扰。由于风暴和潮汐的侵袭导致海水倒灌，海水带来大量盐分，淹没大片土地，造成滩涂大面积土壤盐渍化，导致治理工作难度加大。土壤盐渍化不仅会降低耕地质量、影响作物产量，而且还会破坏湿地植被和生物多样性恢复。与此同时，湿地生态系统淡水资源缺乏、湿地周边与近岸生态退化、岸线蚀退与自然灾害等问题也较为严重，湿地污染治理和实现生态系统良性循环的任务较为繁重。随着湿地土壤质量的下降，湿地面积整体呈现出萎缩化和破碎化的趋势，自然湿地景观逐年减少，人工湿地景观逐年扩张，自然湿地被人工湿地替代的趋势明显。1976—2021年，黄河三角洲自然湿地平均每年的减少率为3.26%，到2021年自然湿地面积共减少了1639平方公里，尤其是滩涂面积大幅减少，并且呈现出破碎化程度加快、斑块形状复杂度增强等特征；人工湿地面积则由1976年的163平方公里增加到2021年的3186平方公里，呈现出面积急剧增加、斑块形状受人类活动影响比较强烈等特征(3)笔者在已有数据的基础上进行了重新测算。原始数据参见吴晶晶、栗云召、于良巨、高猛、吴晓青、毕晓丽：《黄河三角洲自然湿地景观连接度动态变化及其驱动因素分析》，《生态环境学报》2018年第1期。。

(四)海岸生态修复缓慢

近岸海域污染治理任务繁重，海洋生态系统自我修复功能降低，气候变化导致的海平面上升对海岸生态造成不利影响。由于岸线划定范围不明和权责不清，部分岸线存在无序利用、功能错位和过度开发等现象，在一定程度上加剧了部分岸线生态功能的退化，严重影响了河流的健康运行。近年来，黄河三角洲区域的近岸海域开放式养殖大规模增长，底播养殖、筏式养殖增长速度较快。同时，陆域池塘养殖空间也在快速增长，导致沿海滩涂资源的大面积减少和近海滩涂向外海推进速度的加快。近岸海域的人工养殖加剧了近岸海域的污染，陆域池塘养殖导致了自然湿地的破碎化，都在一定程度上严重制约海洋生态系统的自我修复。海岸附近的人工潮沟阻断了动物迁徙、鱼类洄游、河流营养交换、淡咸水互换、泥沙输运等通道，飞禽类、软体类、甲壳类和两栖类动物的栖息地遭到破坏，近海区域的生物多样性明显降低。随着温室效应的加重，极端气候现象逐年增多，海水倒灌现象更加频繁，对海岸生态保护治理也造成了负面影响。

(五)人类活动频繁干扰

油气资源开发、渔业养殖等人类活动对自然生态系统和生物多样性产生的负面影响仍在持续。近年来，黄河三角洲的人类活动强度总体呈上升趋势，并且逐渐由区域内部向区域边缘的生态功能区推进，自然生态系统受人类活动的影响越来越大。围垦养殖业、农业、工业、旅游等生产生活用地造成盐沼和自然湿地面积大幅减少；围垦种植、圈养牲畜、筑造堤坝和沟渠建设等改变了水文过程、阻断潮汐，导致流域水体营养不足以及高度盐渍化；盐沼和湿地特有的植被群落正在逐年消失，破坏了自然食物链结构和原生植被，自然演替序列发生中断，引致湿地生态系统发生快速演替。此外，工厂、酒店、医院和居民的排污排废以及石油开发提炼等造成盐沼水体污染，影响了自然生态系统的保护和生物多样性的恢复(4)张心茹、曹茜、季舒平、陈浩、张廷靖、刘建：《气候变化和人类活动对黄河三角洲植被动态变化的影响》，《环境科学学报》2022年第1期。。黄河三角洲的能源化工、原材料、农牧业等产业存在“倚能倚重、高耗高排、低质低效”等问题，也给自然生态系统带来较大压力。

(六)民生改善任务繁重

黄河三角洲的公共服务、基础设施、民生改善等领域的历史欠账较多，医疗卫生设施等基本医疗服务仍显不足，重要商品和物资储备规模、品种、布局和质量亟需完善，保障市场供应和调控市场价格的能力依然偏弱，城乡居民收入水平仍然需要提升。支撑高质量发展的人才、资金等各类要素外流较为严重，要素资源比较缺乏的基本状况在一定程度上制约着黄河三角洲的高质量发展。黄河安澜是民生改善的前提，黄河三角洲地区的季节性洪水威胁较大，严重影响着居民的生命财产安全，加大了民生改善的难度。由于黄河流域降雨主要集中在每年的7—9月份，在黄河下游河道不断淤积萎缩、河床抬升、主槽过流比例降低、主河道抗洪能力和对水流控制能力下降的情况下，一旦发生洪水，滩区过流量将会在较短时间内明显增加,极易在滩区串沟，并易在堤河低洼地带形成集中过流，从而造成河势发生剧烈变化，产生横河、斜河、滚河、漫河的可能性增大，甚至可能造成黄河下游大堤的冲决与溃决。

二、大江大河生态保护治理的国际经验借鉴

世界上几乎所有的大江大河都经历了“先污染、后治理”“先开发、后保护”的曲折历程，在生态恢复和环境治理等领域逐渐积累了有益经验。归纳和总结国外大江大河生态保护治理的经验和教训，能够为黄河三角洲打造大江大河生态保护治理重要标杆提供参考和借鉴。

(一)莱茵河的“目标协同治理”

莱茵河全长1320公里，是欧洲西部第一大河,主干河流经瑞士、法国、德国、荷兰等9个国家。从19世纪末开始，在工业化、城镇化和大规模开发带来的负面效应影响下，莱茵河流域面临水资源过度使用、生态资源消耗剧增、重化企业大量聚集、城镇污水以及面源污染叠加等环境问题，引发了严重的水体污染、水质恶化和生态破坏，对人体健康和流域生态安全造成了极大的威胁(5)董哲仁：《莱茵河——治理保护与国际合作》，北京：黄河水利出版社，2005年版，第19页。。为了协同解决严峻的水体污染、生态破坏和环境恶化等系列问题，实现莱茵河流域可持续开发利用，1950年7月，由荷兰提议，瑞士、卢森堡、法国和德国等流域国家参加，在瑞士巴塞尔成立了保护莱茵河国际委员会(International Commission for the Protection of the Rhine，简称ICPR)，负责设定治理目标，推动协同治理，秘书处设在德国科布伦茨市。1963年4月，在ICPR的协调下，莱茵河流域国家签订了《保护莱茵河伯尔尼公约》，开始推动流域的生态恢复，但是成效不是十分明显。1999年，荷兰、卢森堡、德国、法国、瑞士等国与欧盟缔结了新的《莱茵河保护公约》，该公约从指导思想、具体条文到贯彻实施，始终以“目标协同”为中心和特色，在公约协调机制引导下，莱茵河经过协同治理重现生机，成为目前世界上国际河流治理的成功典范(6)Kiss A.The Protection of the Rhine Against Pollution，Natural Resources Journal，1985，25(3)：pp.613-637.。在莱茵河的治理进程中，协同行动计划发挥了十分显著的作用。1987年，ICPR在《莱茵河行动计划(1987—2000年)》中提出明确目标：到1995年，有害污染物排放量降低50%；到2000年，鲑鱼重返莱茵河。2001年，ICPR制定《莱茵河2020年行动计划》，进一步提出涵盖生态恢复、环境治理、污染防治、洪水防范和地下水管理在内的综合目标，并制定了相应治理举措。2020年，ICPR结合《欧洲绿色新政》的具体要求，又制定了《莱茵河2040年行动计划》，提出延续到2040年的气候控制、生态恢复以及新型污染物防治等协同治理目标。ICPR对每个阶段的计划实施情况都分别进行了专项跟踪评估，对未完全落实或实施效果不佳的指标，在下一个规划中进行特别强化，体现了计划的延续性、系统性、针对性和实效性。莱茵河的生态保护治理实践经历了从关闭污染源、治理流域污染，到关注防洪效果、提高河流通航能力,再到逐步重视生物多样性恢复、生态环境保护治理和水生态系统健康的历史进程,始终贯穿着人与自然和谐统一的治理理念和目标协同的治理手段。在全球水生态系统的治理中，莱茵河的“目标协同治理”经验值得学习借鉴，该做法更多地突出问题导向，实施水资源、水生态、水环境、水灾害等为一体的流域综合治理，在此基础上形成水环境监测预警体系并统一监测标准、提升监测能力，以协同行动为抓手，促进政府、企业、公众共同参与流域治理。

(二)尼罗河的“信息共享治理”

尼罗河全长6670公里，是世界上最长的河流，流经布隆迪、卢旺达、坦桑尼亚、乌干达、肯尼亚、扎伊尔、苏丹和埃及等9个非洲国家，最后注入地中海。尼罗河流域沿线国家开始工业化进程之后，尼罗河的污染程度一直非常严重，河水中的细菌、病毒和其他有害微生物的含量均超过正常标准数十倍，铅、汞、砷、磷等有毒物质的含量也大大超过世界卫生组织(WHO)规定的标准，甚至常常引发因食用尼罗河水产品而中毒以及饮用尼罗河水引发肝炎和肾衰竭等恶性事件。1992年，尼罗河流域国家发起签署“尼罗河流域倡议”，旨在促进全流域治理与环境保护等方面的信息共享与合作。1995年，尼罗河流域国家的水利部长理事会正式批准了《尼罗河流域行动计划》，缔约国一致同意建立尼罗河流域开发与管理的合作框架，呼吁实现信息共享。1997年，尼罗河流域国家共同成立“尼罗河论坛”，就流域合作治理和信息共享达成共识。2002年，设立“东尼罗河流域专家委员会办公室”，针对《东尼罗河工作计划》中的重大治理工程开展研究，并定期发布相关信息。尼罗河流域倡议组织(Nile Basin Initiative，NBI)向尼罗河流域国家提供先进的水资源管理和开发技术，监测和评估尼罗河流域的水文信息，并且向成员国提供信息共享和信息互动平台，定期交换科学数据、技术信息和工程项目需求，共同研讨跨界水资源管理和合作开发问题，充分表达各自的政治、经济和生态诉求。尼罗河的“信息共享治理”经验值得学习借鉴，该经验的重要特征就是流域国家通过把开发利用水资源和解决本国贫困问题结合起来，通过“信息共享治理”引导资源合理流动，加大水利灌溉设施和发电供电设施建设，通过有效缓解本国电力供应紧张、农业发展落后的局面来推动流域的综合治理。

(三)多瑙河的“科技预警治理”

多瑙河全长2780公里，流经欧洲18个国家，是世界上干流流经国家最多的河流。多瑙河借鉴莱茵河的保护治理机制，流域各方缔结了《多瑙河流域保护公约》《多瑙河航行制度公约》等合作协定，并建立起与公约配套的协调机制，尤其是建立了科技预警机制，使得多瑙河得到了较好的治理和保护。1998年，多瑙河保护国际委员会(International Commission for the Protection of the Danube River，ICPDR)成立，负责流域国家在生态补偿、监测计划、信息交流、通讯警报、相互援助等方面的协调合作，并设立生态红线预警制度。2004年，ICPDR发布了兼顾水污染治理和防洪管理的《多瑙河可持续防洪行动计划》，除了制定流域防洪管理总体框架外，还列出若干可以减少洪水风险的措施和预警标准，以期实现国家洪水报告制度和预警系统的网络化管理。围绕着“科技预警治理”，ICPDR进一步构建了多元化功能互补合作机制，主要有以下三个层面：国与国之间的双边合作机制、子流域多个国家的多边合作机制以及整个流域层面的协同合作机制，有效保证了流域管理功能的互补和协调作用的发挥，避免出现“管理死角”和相互推诿扯皮的现象。多瑙河的“科技预警治理”经验值得学习借鉴，多瑙河流域成立了11个国家实验室和18个标准实验室，利用GIS地理探测系统、全球定位系统以及现代高科技通信手段，对经济、社会、河流以及生态环境等综合信息进行整合，通过科技预警机制实现水文数字化和资源搜集与共享，能够对整个流域的保护治理状况进行提前预警，提升生态保护和治理的针对性和有效性。

(四)泰晤士河的“依法许可治理”

泰晤士河全长346公里，是英国境内最大的河流。从英国发起的第一次工业革命浪潮使得曾经美丽的泰晤士河变成了一条“死气沉沉的灾难河”。从1858年开始，英国历届政府为治理泰晤士河推出了截流排污、生物氧化、曝气充氧等系列措施，并取得一定成效。20世纪60年代，英国政府将泰晤士河全流域200多个治水单位合并，成立了泰晤士河水务管理局(Thames Water Authority，TWA)。TWA隶属于环境部，有权制定水污染防控的政策法令和控制指标，有权依法控制污染物排放，并统一管理流域的污水处理、水产养殖、农田灌溉、畜牧、航运、防洪等事务。TWA在经济上具有一定的独立性，保证了该机构能够按自然规律合理利用水资源、减少用水浪费，从而有效保护水环境和水生态。1968年，英国议会通过污染防治法案，规定工厂废水需自行处理后符合水质指标或经城市污水处理厂净化后才能排入泰晤士河；对不采取治理措施的企业将罚以重金；各排污企业必须向泰晤士河水务局申请排污许可证。经过约150多年的依法许可治理，泰晤士河的水质已基本恢复到第一次工业革命之前的原貌，达到了饮用水的水质标准，已有100多种鱼和350多种无脊椎动物洄游到这里繁衍生息。泰晤士河的“新生”主要得益于政府的积极作为和严格执法，为依法治河提供了有益借鉴。

(五)密西西比河的“综合规划治理”

密西西比河全长6262公里，流域面积为322万平方公里，占美国国土面积的34.4%。美国在密西西比河的保护治理上主要采取了综合利用和规划引导的治理模式，把整个流域的防洪、灌溉、航运、发电、植树造林、旅游餐饮、工农业生产等纳入规划并进行统筹安排。在水资源治理方面，主要是围绕治理河流的水污染和保护水资源来制定规划和综合治理措施；在综合利用方面，主要是合理安排水资源的用途，提高水资源的综合利用效率；在开发利用过程中，主要是协调工业、交通运输业与农业，生产、生活与生态，整体、局部与个体，流域、干流与支流，上游、中游与下游，中枢、左岸与右岸，滞洪、蓄水与排泄，生物资源利用、水土保持与生态保护，以及流域内各行政区域之间的利益等各方面的关系。20世纪60年代以来，美国先后制定了《流域环境治理法》《水资源规划法》《防洪保险法》《灾害救济法》等法律法规，将大江大河的流域治理纳入法治化轨道。同时，制定流域生态保护治理规划，主要内容包括航道疏浚、洪水控制、水资源分配、电力发展、沿岸土地利用、水土保护、工农业生产以及提高流域内居民生活质量等方面。密西西比河的“综合规划治理”经验值得学习借鉴，该做法的优势集中体现为以规划为先导、以法律为保障、以综合治理为手段，经过60多年的努力，密西西比河的生态环境得到明显改善。

以上较为典型的世界大江大河治理历程为黄河三角洲的生态保护治理提供了宝贵的经验借鉴，但是黄河三角洲的生态保护治理具有明显不同的客观背景和基础条件，需要用中国方案和中国智慧来解决，不能一味地照搬照抄。黄河是我国的内河，相对于国际河流而言，统一协调治理的难度稍小。然而由于黄河水沙含量高、生态敏感性强、地上悬河多和季节性洪水频发等固有特性，造成黄河流域的生态保护治理难度较大。黄河三角洲可以借鉴以上大江大河的有益经验，在打造系统协调的治理机制、理顺不同流域区域的利益关系、制定保护治理综合规划、确定生态保护治理阶段性目标、建立监督考核和生态保护治理监测预警体系的基础上，结合中国国情和黄河特色，丰富大江大河生态保护治理标杆的内容，开展生态修复和环境治理的协同行动，为加快推进人类社会的生态文明建设贡献“中国样板”。

三、黄河三角洲打造大江大河生态保护治理重要标杆的科学内涵与战略任务

将黄河三角洲打造成为大江大河生态保护治理的重要标杆，需要以习近平生态文明思想为指导，以解决生态环境问题为导向，借鉴国际先进的流域治理经验，在生态修复、湿地治理、环境保护、河水安澜、“四水四定”、产业转型、绿色发展、民生改善等领域积极开展保护治理行动，在人与自然和谐共生上进行有益探索，积累绿色低碳发展的成功经验，打造生态文明建设的示范样板，发挥高质量发展中的引领作用。

(一)打造大江大河生态保护治理重要标杆的科学内涵

打造大江大河生态保护治理标杆，就是要在生态保护治理的模式、方法、效果等方面具有先进性、示范性、标准性、代表性、前瞻性、实效性、激励性等特征，协同推进大江大河大流域的经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设的“五位一体”。黄河三角洲打造大江大河生态保护治理重要标杆的科学内涵是：以习近平生态文明思想为指引，以恢复生态系统健康和造福流域人民为首要目标，统筹推进山水林田湖草沙综合治理、系统治理、源头治理，在生态修复、湿地治理、环境保护、河水安澜、产业转型、绿色发展、民生改善等领域进行有益探索，为着力保障黄河长治久安、着力改善黄河流域生态环境、着力优化水资源配置、着力促进流域高质量发展、着力改善人民群众生活、着力保护传承弘扬黄河文化贡献最佳实践和样板经验，让黄河成为永久造福人民的幸福河。将黄河三角洲打造成为大江大河生态保护治理重要标杆的指导原则是：坚持生态优先和绿色发展，坚持量水而行和节水优先，坚持因地制宜和分类施策，坚持统筹谋划和协同推进。

1.突出系统治理、精准治理、科学治理和依法治理

系统治理，是指坚持“两山”理念、树立系统思维、采用综合措施，协同推进黄河三角洲的山水林田湖草沙等生态要素得到全面保护治理。精准治理，是指对生态保护和环境治理中存在的问题进行“精确问诊”和“靶向治疗”，做到问题精准、对象精准、时间精准、区位精准、措施精准和效果精准。科学治理，是指要遵循规律、尊重自然、实事求是，建立科学研究与管理决策深度融合、科学研究与治理工程方案协调推进的体制机制，着力解决大江大河生态保护治理中出现的技术难题。依法治理，是指要遵守法律法规，不断完善环境立法，强化环境执法，加强环境司法，运用法律武器保护好大江大河的生态环境。

2.强化流域整体意识，突出“中国特色” “中国方案”和“中国智慧”

黄河三角洲生态保护治理要重点突出保护治理的全局性、整体性、有序性和协同性，兼顾流域上下游、左右岸、干支流和陆海河，统筹解决好水安全、水资源、水环境、水生态等问题。在处理生态保护与高质量发展的关系时，要深刻把握大江大河生态保护治理的辩证法，正确处理好当前与长远、整体与分步、全局与局部、保护与发展、建设与治理、生产与生活等方面的辩证关系,让“母亲河”永葆生机活力，同时要注重突出黄河治理的民族特色，引领黄河流域走上生态优先、绿色发展的中国式现代化道路。

3.突出体制机制的改革创新，塑造高质量发展的新动能

深化黄河三角洲的管理机构改革，整合多头治理模式和职能，强化管理机构在防洪、监测、调度、预警、监督、激励等方面的综合职能，实现流域保护治理的权责统一。协同做好“水文章”和“碳文章”，深入推进水资源管理和碳排放指标的市场化改革，创新水权交易方式，用好财税调控杠杆，发挥价格机制作用，倒逼市场主体提升节水效果和优化碳减排效应。注重综合运用新一代信息技术、硬性工程措施和柔性调控手段，着力防范水之害、破除水之弊、大兴水之利、彰显水之善。树立生态也是新动能的理念，推动生态赋能、科技赋能和文化赋能相互协同，实现黄河三角洲地区经济社会绿色低碳高质量发展。

4.遵循高质量发展新路径，探索“生态优先、绿色发展”的现代化道路

在高质量发展新阶段，黄河三角洲生态保护治理要以习近平生态文明思想为指导，促进各项保护治理任务抓紧抓实、落地生根、开花结果。突出水资源的重要地位，既要应对洪水威胁，优化水利工程布局，科学调度运用防洪工具，构建现代化防洪工程和设施体系；也要破解水资源短缺的瓶颈制约，全方位贯彻“四水四定”原则，实现水资源节约集约利用。修复和保护水环境和水生态系统，立足生态系统协同性和整体性，科学推进河湖生态保护及地下水开采、水土保持等方面综合治理。变革传统的经济发展模式，处理好生态系统、气候影响、能源结构、产业结构、科技进步和经济发展之间的关系，促进能源结构和经济结构转型升级和联动发展，在探索中国式现代化道路上贡献力量。

(二)打造大江大河生态保护治理重要标杆的战略任务

将黄河三角洲打造成为大江大河生态保护治理的重要标杆，要认真贯彻落实党的二十大精神，牢固树立和践行“绿水青山就是金山银山”的理念，站在人与自然和谐共生的高度谋划发展，明确生态保护治理的目标和任务，制定并实施“黄河三角洲保护行动计划”。“十四五”期间，要以推进黄河口国家公园建设为契机，加快实施“六大行动”，树立“六大标杆”，抓紧抓实重大水利项目投资和重大生态工程建设，推动产业生态化转型和生态产业化发展，实现三角洲高质量发展。

1.开展生态保护和修复行动，打造湿地生态修复和治理标杆

湿地作为水、陆生态系统的过渡和衍生地带，兼具丰富的陆生资源和水生资源，与森林、海洋并称为自然界三大生态系统，是生态保护治理和生物多样性恢复的重点区域(7)Mitch W.J.，Gossilink J.G.The Value of Wetlands：Importance of Scale and Landscape Setting.Ecological Economics，2000，35(1):pp.25-33.。要树立山水林田湖草沙是生命共同体的系统观，坚持湿地生态的系统修复、系统保护和系统治理，开展黄河流域生态廊道建设，将黄河三角洲建设成为大江大河大流域的生物多样性修复和保护的样板区。在湿地生态修复中，要重点建设涵盖植被修复、地表径流控制、海陆水文作用调节、滩涂微地形修饰、土壤改良、水盐调节、水环境净化、土壤修复、生境重建、生物多样性恢复等多种技术的综合生态修复技术示范区，要逐步恢复滨海盐沼湿地植被、调节滨海盐沼湿地水文条件、提升滨海盐沼湿地生物多样性、去除外来入侵物种、消除滨海盐沼湿地环境污染，并且要全面恢复滨海盐沼湿地的鸟类栖息地功能。要加强河陆滩海的一体化保护修复，实现湿地水系连通、海岸线修复相互协同。

2.开展生态产品价值实现行动，打造“两山”理论落地转化标杆

确立“绿水青山就是金山银山”的科学理念，正确认识生态保护与高质量发展之间的辩证关系，积极探索将生态优势转化为产业优势的实现路径。发挥黄河三角洲的生态优势，按照生态要素资源化、生态资源资产化、生态资产资本化、生态资本产品化、生态产品市场化的内在逻辑打造“绿色供应链”“绿色产业链”和“绿色价值链”，推动生态资源、生态要素、生态产品、生态价值和生态品牌的有序转化(8)余东华：《黄河流域产业生态化和生态产业化的战略方向和主要路径》，《山东师范大学学报(社会科学版)》2022年第1期。。要科学推动“两山”相互转化和生态产品价值实现，引导GDP向GEP转变，将黄河三角洲打造成为“两山”理论落地转化的重要标杆。

3.开展节约集约用水行动，打造“四水四定”标杆

黄河流域水资源的合理配置，不仅要考虑到防洪、发电、灌溉、供水、渔业、旅游、生态保护、水土保持、污染防治,而且要考虑到流域范围内的资源适度开发、城市空间布局、产业结构调整、交通运输需求、文化发展状况和人力资源开发。要重点加强黄河三角洲水资源、水生态支撑能力与区域经济高质量发展的联动，建设多源互补、引排得当、集约高效的区域供水系统，推进人口分散区域重点小型标准化供水设施建设，优化水资源调配体制机制，全面增强供水源保障能力、水旱灾害防御能力、水生态保护治理能力，提升水资源对区域经济社会发展的综合承载能力。要合理协调生产、生活、生态用水，将黄河三角洲打造成为落实“四水四定”的典范，为解决黄河流域水资源短缺矛盾提供有益经验。

4.开展山水林田湖草沙系统治理行动，打造盐碱地综合利用标杆

黄河三角洲生态保护和环境治理涉及水、沙、路、港、岸、产、城和生物、湿地、植被、林地、环境等多个领域，必须从生态整体性、流域系统性和环境脆弱性的特征出发，坚持整体推进、系统推进和协同推进的科学理念，增强各项措施的关联性、耦合性和实效性。盐碱地是黄河三角洲综合治理的重点区域，要加快盐碱湿地技术创新，发展盐碱地特殊种业。要摸清盐碱地土壤属性，推动山水林田湖草沙系统治理，建设盐碱湿地产业创新示范区，转变盐碱湿地产业经营方式，探索产出高效、产品安全、资源节约、环境友好的特色产业发展道路，为我国近15亿亩盐碱地的科学治理和综合开发利用提供有益借鉴和参考。

5.开展滩区居民迁建安居富民行动，打造“幸福河”建设标杆

习近平总书记在考察东营市垦利黄河滩区迁建社区时指出，要扎实做好安居富民工作，统筹推进搬迁安置、产业就业、公共设施和社区服务体系建设，确保人民群众搬得出、稳得住、能发展、可致富。在滩区迁建过程中，要认真学习领会和贯彻落实习近平总书记的重要讲话精神，牢固树立人民至上的理念，通过产业帮扶妥善解决滩区居民的就业问题。践行环境友好型发展模式，协调好生态保护与工农业生产的关系，探索实现共同富裕的新途径，为将黄河建设成为永久造福人民的“幸福河”探索出新路子。

6.开展特色产业集群培育行动，打造资源型城市转型标杆

位于黄河三角洲的城市大多是资源型城市，需要应对资源枯竭的严峻挑战，把握全球产业发展大势，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，推动产业的数字化转型、生态化提升和融合化发展，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。积极培育高端化工、新能源、新材料、生物医药、生态旅游等特色产业集群，推动资源型城市向生态型城市的绿色转型。黄河三角洲地区要统筹处理好产业布局、港口建设、人口集聚与生态环境保护的关系，优先支持城市环保基础设施适度超前发展。

四、黄河三角洲打造大江大河生态保护治理重要标杆的主要路径

推动黄河三角洲打造成为大江大河生态保护治理的重要标杆，需要循序渐进、稳步实施。“十四五”期间，黄河三角洲打造大江大河生态保护治理重要标杆的主要路径包括以下六个方面：

(一)摸清黄河三角洲自然生态本底，编制黄河三角洲生态保护治理规划和方案

一是要组织专门力量开展科学考察，全面掌握黄河三角洲的生态保护治理现状。牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，形成保护生态就是发展经济的思想自觉，在遵循国家和省级规划纲要的基础上，打破行政区划，科学编制《黄河三角洲生态保护治理规划》和《黄河三角洲打造大江大河生态保护治理重要标杆行动方案》。二是要集中各方智慧制定黄河三角洲生态保护和高质量发展的“路线图”。以习近平生态文明思想为指导，在深入研究的基础上提出今后一个时期内黄河三角洲生态保护和高质量发展的总体要求、战略任务、重大工程、重点项目和政策措施。

(二)实施一批生态保护修复重大工程，优化黄河三角洲“河—地—滩—海”生态格局

一是要坚持区域“一盘棋”思想，鼓励政府、民众和企业积极参与，形成黄河三角洲生态保护治理的共识与合力，在生态保护、污染防治、湿地植被恢复、水资源高效利用、高质量发展、文化旅游等领域实施一批重大工程。二是要完善和创新生态修复模式，按照规划蓝图推进防护林、廊道绿化、农田林网等工程建设，打造黄河三角洲森林湿地绿色生态长廊。三是要加大黄河三角洲湿地生态系统恢复治理力度，加快实施湿地修复、污水治理、节水利用等环境保护项目，提升黄河三角洲的环境质量。四是要采取用水流量科学调度与生态流量过程优化管理等综合配套措施，促进河口生态系统有序修复，并且适时开展退耕还湿、退养还滩、退渔还水、河岸和海岸带生态保护与修复，降低黄河三角洲近岸沿海的人类活动强度，并且要适当控制水产养殖和盐场规模，稳定自然岸线，恢复近海生态。五是要实施关键物种栖息地的营造优化、鸟类觅食区的保护建设等工程项目，加强生物多样性恢复保护和外来入侵物种的有效防治。

(三)加快推进黄河口国家公园建设，积极探索“两山”转化的新路径

一是要坚持生态保护优先、国家代表性和全民公益性的基本原则，突出黄河三角洲生态特色，以黄河口国家公园建设为契机，在黄河三角洲打造大江大河入海口生态保护示范区、全球生物多样性就地保护样板区、暖温带最完整的河口生态系统，走出一条具有中国特色的国家湿地公园建设和治理之路。二是要加快推进黄河三角洲自然保护区、黄河三角洲农业高新技术开发区及周边国家级海洋特别保护区的整合优化，力争将黄河口国家公园建成陆海生态特色鲜明、湿地风貌优美的国家公园，打造成为落实落地“两山”理论的样板区和示范区。三是要以“两山”理论为指导，推动生态旅游与文化旅游相互融合，加快推进生态产品价值实现。

(四)建立健全区域生态补偿机制，加大对黄河三角洲的转移支付力度

一是要积极开展“退耕还湿、退养还滩”试点工作，建立健全政府引导、社会参与的新型生态补偿机制，筹备设立黄河三角洲绿色发展基金，按照“受益补偿”原则，加大对黄河三角洲的生态补偿。“受益补偿”原则重点强调的是，在利用和保护水资源中受益的地区，要主动对为其受益在客观上采取了措施和付出了相应代价的地区，在经济上给予合理补偿(9)韩美、李云龙：《湿地生态补偿的理论与实践——以黄河三角洲湿地为例》，《理论学刊》2018年第1期。。二是要加大财政资金的投资力度，为在黄河三角洲建设生态网络感知系统、实现生态环境智慧高效的数字化服务、打造大江大河三角洲智能化治理样板提供资金支持。

(五)加快黄河三角洲产业生态化转型，实现“生态优先、绿色发展”

一是要推动化工企业的迁建迁移和转型升级，用新一代信息技术推动产业数字化转型和生态化发展，在节能减排中实现提质增效和产品更新换代。二是要大力培育资源节约型和环境友好型战略性新兴产业，规划发展一批代表新工业革命发展方向的未来产业，为黄河三角洲沿线城市的生态化转型提供产业新支撑和发展新动能。三是要牢固树立生态环境保护与经济高质量发展“一盘棋”思想，优化生态布局空间、产业空间和城镇空间，划定并严守生态保护红线，实施生态空间有效管控，降低人类生产生活对生态系统的干扰。要合理规划水资源、土地、人口、城市和产业发展，减轻核心区域的生态压力，提升黄河三角洲生态系统的良性循环功能。要以生态保护促高质量发展，推动产业结构生态化转型，探索形成富有地域特色的高质量发展新路子(10)孙涛、周思思：《黄河流域国家高新区创新效率测算与比较研究》，《济南大学学报(社会科学版)》2022年第3期。。

(六)建立黄河三角洲生态保护治理协调工作机制，以生态文化引领黄河三角洲实现绿色低碳发展

一是要建立健全黄河三角洲生态保护和环境治理的组织管理体系、协调参与机制、资金扶持机制、监督考核机制和财力保障机制(11)余东华：《加快建立黄河流域生态保护和高质量发展的协同合作机制》，《沂蒙干部学院学报》2022年第1期。。二是要建立健全生态保护治理监测预警体系，分别在干流、支流、湖泊、河口、近海、湿地等不同水域设置监测站点，动态把握水质状况、水文动态以及生物迁移情况，采用统一科学的综合监测方法实现信息共享，第一时间对可能发生的污染事件以及洪水潮汛作出预警。三是充分发挥“黄河入海”“生态湿地”“鸟类天堂”等生态文化资源，打造富有现代气息、凸显黄河元素、展示三角洲文化的精品旅游带，推动文化产业与旅游产业深度融合，助力区域经济高质量发展，将黄河打造成为永久造福人民的“幸福河”。