动因·价值·遵循：“双减”政策的三维审思①

赵 亮，倪 娟，代建军

（1.西北师范大学，甘肃 兰州 730000；2.江苏师范大学，江苏 徐州 221116；3.江苏省教育科学研究院，江苏 南京 210000）

一、问题的提出

2021年5月，习近平总书记主持召开中央全面深化改革委员会第十九次会议，审议通过《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的意见》（以下简称《意见》）。7 月，中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《意见》，要求各地区、各部门认真落实，持续规范校外培训（线上培训和线下培训），有效减轻义务教育阶段学生过重作业负担和校外培训负担（以下简称“双减”）。这是党中央坚持以人民为中心、办人民满意的教育理念，对基础教育“双减”工作所作出的重要决策部署。《意见》是新中国成立以来首次从国家意志层面对“减负”工作以及教育格局和教育观念进行的大调整、大变革，意味着随着全面深化改革的不断深入，教育领域的改革已进入“纵深区”。

“双减”政策触及了人民群众的关切，抓住了教育改革的重点、难点，具有重要的研究价值。由于《意见》印发时间不长，相关研究正在深入开展。从已有研究看，主要有三种不同的视角：一是生态论视角。张志勇［1］是国内首先针对“双减”政策进行研究的学者，他从“双减”政策助力教育生态优化的视角，提出了“双减”格局下应重构公共教育服务体系、变革公共教育治理体系的观点；张旸、张雪等［2］认为“双减”背景下政府需要从供需两侧发力，双管齐下，倒逼教育生态的良性循环。二是信息化视角。袁磊、雷敏等［3］从推动教育信息化发展的维度，论述了在“双减”政策的背景下应从法规、技术、人才、监管、治理、融资等六个方面构建在线教育信息安全体系。三是功能论视角。龙宝新［4］分析了中小学学业负担的增生机理，认为“双减”政策具有效能局限性，应本着“教育培元、持续增能”的思路对“双减”政策进行完善。上述研究侧重从政策的“功用”“效用”范畴进行考察，鲜见对“双减”政策本身的剖析。

由于“双减”政策针对的是我国基础教育领域重大理论和现实问题，社会各界对其关注度持续提升，故而很自然的逻辑是，怎样理解“双减”政策以及如何接住、接稳、接好这一政策顺理成章地成为紧迫而又现实的问题。实现政策设想的“应然”状态向“实然”结果转变，需要在剖析“双减”政策本质的基础上，回答好三个方面的问题：我们为什么会出台“双减”政策，其价值表现在哪些方面，落实“双减”政策应遵循什么样的行动逻辑？厘清上述问题，有助于我们科学、深入地认知“双减”，助推政策的落地落实，促进基础教育改革发展以及教育生态的优化。

二、“双减”政策出台的动力因素

政策的本质是社会利益的集中反映，其形成过程就是不同利益群体把自身利益要求投入到政策制定系统中，由政策主体根据自身利益需求，对复杂的利益关系进行调整的过程。［5］作为一项公共政策，“双减”政策是对教育活动中利益相关者矛盾的协调和处理，在其本体形态上表现为教育利益的重新分配［6］。教育具有公益属性，教育政策所追求的应是社会公共利益的最大化。从近些年教育系统运行实践来看，教育的公益属性不断遭到削弱，有衍变为特定利益群体逐利的工具之势。人们制定教育政策，并做出相应的设计和谋划，总是为了解决某类问题，达到某种目的。［7］因此，解决问题是促使“双减”政策出台的原因，达到目的是其价值所在。现实问题如不解决，势必会进一步诱发风险，甚至导致危机。我们认为，从来源看，教育领域由现实问题带来的风险可分为三类：一是教育系统内生的“原发”风险，二是与社会因素密切相关的“关联”风险，三是教育系统外的“诱发”风险。［8］据此，我们将驱动“双减”政策出台的动力因素归为三类。

（一）微观层面：内生问题驱动

从政策文本内容分析，“双减”政策的主体是中央和政府，面对客体主要是学校、教师、学生等。由于培训机构属于民办教育领域，我们也将其认定为教育系统的行为主体。不难看出，“双减”政策的客体就是教育系统内的行为主体。可以从要素的角度，对这些行为主体带来的问题进行分析。

一是学校层面。如教育理念方面，未落实“以人为本”“立德树人”的根本任务导致的教育目标偏离、育人功能弱化等；教育质量方面，因投入不足、条件匮乏、校内资源配置失衡等带来的质量低下、效率不高等；教育管理方面，因模式固化、因循守旧、政策执行走偏、制度缺失等导致的组织内部混乱等。二是教师队伍层面。如业务素质方面，因无证上岗、考核缺失、学教不一带来的教学质量问题；职业道德方面，受利益驱动产生的“课上不讲课下讲”“校内不讲校外讲”等带来的职业操守问题；教学常规方面，机械性布置作业、布置惩罚性作业等有损青少年身心成长的行为问题。三是学生层面。如身体健康方面，各种“打卡”、网课、APP作业、线上辅导导致的近视以及其他身体机能损伤；心理健康方面，因相关教育的缺位导致学生性格上抑郁、孤僻，心理的失衡、扭曲等；生命安全方面，因“唯分数”、学业排名、学习负担过重等带来的厌学、逆反、傲慢甚至自残、自杀等行为。四是培训机构层面。如学科类培训机构方面，大肆炒作“状元”“命中率”等误导家长、学生的虚假宣传引发的恶性竞争，“超前培训”“超前学习”等不符合育人规律的行为；非学科类培训机构方面，因类别不清、资质不达标、乱收费等管理问题而导致运营混乱，甚至衍生“退费难”“卷钱跑路”的风险以及变相操作，导致行业诚信度消解。

（二）中观层面：关联问题驱动

关联问题与社会观念、对教育的认知密切相关，因为教育永远是发生在社会生活中的活动，任何一种教育现象都有一定的社会学原因［9］。教育领域的许多问题，都与整个社会对教育的认知有关，它直接指引教育实践，是影响教育质量提高、教育效果优劣的重要变量。［10］

一是对教育目的认识单一。共识凝聚方面，社会中尚未形成教育促进人的全面发展与社会和谐发展相统一的认识，将教育目的单一化，片面强调教育的功效和利益，将教育“功利化”“工具化”，把教育成功与拥有财富、权力、地位硬性连接，无视对人精神的培养。二是对教育功能认识片面。出现了极端的个体本位与社会本位两种功能观：前者容易导致个人中心主义，以损害国家、集体以及社会的利益为代价满足个人或特定群体需求，如校外培训机构的高额收费对家庭、社会带来的经济负担等；后者忽略对“人”的关切，如不顾学生身心发展的“填鸭漫灌”式教学，无法满足学生个性化需求。三是对教育类型存有偏见。受狭隘“人才观”——学历高者为“人中翘楚”、职业学校学生是“打工仔”的影响，社会中对职业教育认识存有偏见，未形成有利于专业技能人才培养的氛围，导致文凭至上，在家长群体中造成压力、焦虑前置，“砸锅卖铁”给孩子报“天价”补习班。四是对工具理性和价值理性认识的抵牾。“高质量发展”时代，社会对教育的期待越来越高，刚性评价指标层出不穷，学校自由发展空间越来越小。校长是应该追逐“成绩GDP”的步伐，抑或是坚定“立德树人”，需要做出艰难抉择。［11］加上网络推波助澜，一些创新尝试会被无限放大，甚至因信息传递发生偏差而产生舆情。如学校狠抓教学质量，会在社会上被渲染为“唯分数”，若举办丰富多彩的课后活动，又可能发酵成“不务正业”。

（三）宏观层面：诱发问题驱动

诱发问题在教育系统外产生，主要是对国家建设发展、安全稳定层面的影响。教育是国家安全的基础，不良或错误的教育导向会限制和影响国家的安全和发展。［12］只有着力破解危及国家安全、社会安全的教育突出矛盾和问题，着力防范和化解重大风险，才能为实现中华民族的伟大复兴提供人才保障。［13］

一是国家人才安全面临挑战。习近平总书记指出，我们的教育必须把培养社会主义建设者和接班人作为根本任务，培养拥护中国共产党领导和我国社会主义制度、立志为中国特色社会主义奋斗终身的有用人才。［14］回归现实，课程结构单一、优质资源供给不足、“五唯”观念根深蒂固等问题表现出综合性、累积性、渐进性特征，并直接作用于人才培养，导致“高分低能”“死读书”，使得培养的人难堪新时代国家建设发展重任。二是资本入侵破坏国家稳定。逐利是资本的本能，以牟利为目的的资本进入教育，通过兼并收购、受托经营、加盟连锁、发行股票等手段进行资本化运作，不断扩大再生产，攫取更多利润，将教育变成了充满诱惑的“肥肉”，不仅搅乱教育市场，而且给家庭带来巨大经济负担，造成教育“内卷”，破坏教育生态，影响国家内部稳定。三是资本“附带效应”冲击国家意识形态安全。资本进入教育，在赚取财富的同时，极有可能进行价值观渗透。如果由带有境外色彩的资本控制教育机构，则可能提供内容低俗、质量低下的境外课程，对青少年进行文化和价值观侵蚀，将教育机构变为腐蚀我国青少年的“帮凶”，动摇我国教育的思想根基。四是“教育移民”现象突出。民众对国内教育公平和教育质量的不满将直接导致其为子女选择海外教育。我国留学低龄化趋势日益明显，这种情况非常危险，不仅会造成大量资金和人才外流，还会导致我国民众对本国教育、文化失去信心，甚至在国家认同方面也会出现问题。［15］

需要指出的是，上述三类问题有时会彼此交织，相互影响，呈现出多类型、多维度交织融合的状态。如不加以解决，将会严重恶化教育生态。作为一项公共政策，“双减”政策不仅着眼于解决已经存在或正在出现的问题，而且前瞻性地关注到了教育、社会、国家层面可能出现的风险，这也是习近平总书记强调的既要警惕“黑天鹅”也要防范“灰犀牛”这一科学方法论在教育实践领域的充分体现。

三、“双减”政策的价值审视

教育政策表面上看是利益分配手段，实质上是价值选择的结果，研究教育政策，必须要重视价值问题［16］。教育政策价值是指教育政策的客体属性和教育政策的主体需要在实践基础上统一起来所形成的一种特定效用关系。［17］依据不同分类标准，可从多个视角考察教育政策价值。如从表现形式看，有政治价值、经济价值、文化价值等，从实现时间来看，有近期价值和远期价值，从外显程度看，有显性价值和隐性价值，等等。根据马克斯·韦伯类型学说，无论怎样区分，教育政策都有两个最基本的方面：形式价值和实质价值，二者构成了教育政策的两类基本价值。［18］

（一）形式价值

教育政策的形式价值也可以称为手段性价值，或教育政策的“工具理性”，主要指的是教育政策活动的各个环节必须遵循确定的程序和规则，是从活动的顺序、范围、方式等方面对教育政策价值主体在控制教育资源和获取自身利益过程中的活动规范，是不随人的意志为转移的程序性价值要求，它在实现教育政策价值内容的价值形式方面具有中介性和工具性意义。［19“］双减”政策的形式价值表现在制度、组织以及二者之间的作用机制方面。

一是制度设计：破旧与立新并举。新中国成立以来，受国家经济发展水平、管理模式和文化观念影响，我国中小学减负政策随时代变迁，体现出鲜明的时代特征。先后经历了以改善学生身体素质为中心、以缓解升学压力为目标、以提高教育质量为主旨、以课程改革为依托、以全方位深化改革新时期中小学减负政策为方向五个阶段。［20］尤其是2010年以来，减负政策发布相当频繁，政策制定主体由教育部扩大到人社部、民政部、国家发改委等部门，“双减”政策由“两办”发布更标志着“双减”政策站位已上升至实现中华民族伟大复兴的战略高度。它既强调从单纯的学校、教师到家长、社会、政府、学校、培训机构的全员参与这种参与主体的多元化，也突出了评价、监督体系等支撑保障能力建设，其中既有制度变革，也有制度渐进，同时也是对2019 年12 月印发的《关于减轻中小学教师负担进一步营造教育教学良好环境的若干意见》的配套，实现了破立并举，深化、完善了“减负”的制度设计。

二是学校改革：分类与差异发展。经过“十三五”时期不懈努力，我国基础教育基本完成历史性收官交账任务，“有学上”问题已经基本解决。面向“十四五”，老百姓“上好学”愿望日渐强烈。尤其是在“双减”政策出台之后，如何有效强化学校教育主阵地作用、提升教育教学质量已然成为基础教育面临的最核心、最紧迫的现实问题和核心任务。这意味着，在“双减”政策的宏观指导下，如何避免粗放执行，如何根据不同省情、市情乃至校情落地落实，给政府、学校等利益相关者带来了不小挑战。2021 年9 月24 日，教育部办公厅发布《关于设立教育部基础教育综合改革实验区的通知》，在12 个省市区建立综合改革试验区，鼓励实验区围绕高质量发展，特别是“双减”等重大任务，深化基础教育综合改革，通过简政放权、先行先试、逐步推进的方式支持各级各类学校的分类发展和差异化发展。

三是作用方式：控制与引导结合。教育政策是一种行动准则和措施，表现为引导、鼓励、协调、禁止等行为，是“工具性”的主要表现。“双减”政策做到了堵与疏结合，“工具理性”得以充分彰显，具体表现为通过“严禁”“杜绝”“确保”“不得”“查处”等符号系统发挥控制功能，通过“支持”“引导”“拓展”“创造条件”等符号系统发挥引导功能。如作业量上，要求健全作业管理机制，提高作业管理质量，对不同学段作业总量和时长作出强制规定，引导学校、家长、学生科学利用课余时间，开展劳动、锻炼、文艺等活动，合理设定学生成长预期；在校外培训机构方面，通过严禁资本化运作、坚持从严审批、严控开班时间等增强政府的控制力，通过建立备案与监督制度、完善准入机制、研制中小学生校外培训服务合同（示范文本）、鼓励探索利用人工智能技术合理控制学生线上培训时间等方式规范机构运营，引导行业组织回归良性育人轨道。

（二）实质价值

教育政策的实质价值也可称为目的性价值，或教育政策的“价值理性”，主要指教育政策所选择和追求的在政策活动中体现出来的价值内容，是政策价值主体借助教育政策活动所实现的主体目的状态，表征着教育政策在推进或实施结束以后可能产生的结果；它通过真实反映政策价值本质和时代要求的观念来表达，既是教育政策活动出发点，更是教育政策活动的归宿。［21“］双减”政策的实质价值表现在价值前提、价值目标、价值追求三个方面。

一是价值前提：坚守公益属性。作为培养人的社会活动，教育不是可以交易的商品，而是国家必须向人民群众提供的公共产品，公益性是其本质、客观属性，中国特色社会主义教育的显著特征就是坚持教育的公益性。《中华人民共和国教育法》第八条规定：“教育活动必须符合国家和社会公共利益。”教育是为了广大人民根本利益，绝不能变成少数群体攫取利益的工具。对义务教育来说，这是国家必须予以保障的公益性事业，此为国际共识。［22］公益属性一旦被动摇，教育将扭曲为各方利益博弈的“赌场”，给社会带来极大的不稳定因素，眼下出现的“母职经纪人”“鸡娃”现象，正是教育公益属性遭到冲击后诱发社会深层次矛盾的表现。“双减”政策的实施，表面上看是减轻学生、家长负担，规范教育市场行为，对逐利性资本进行抑制，其本质是对“私益”趋向的及时修正，是教育公益属性的强势回归。

二是价值目标：兼顾公平效率。公平与效率是与政治、经济关系密切的一对范畴，它体现了人类文明的程度，同时也是衡量国家和社会文明水平的标准。每当社会出现重大变革，公平与效率始终是人们关注的焦点，是教育改革的价值统领。［23］从马克思主义哲学角度看，公平与效率既对立又统一。从博弈论角度审视，二者之间存在纳什均衡博弈关系。从本质上来说，二者之间是一种既相互补充又相互促进的关系。“双减”政策通过义务教育阶段的优质均衡创建、集团化办学、学区化治理与城乡学校共同体建设等“组合拳”，扩大优质教育资源供给，调控基础教育资源配置，破解因地域、经济、家庭等方面客观差距默认或拉大教育不公平的难题。其实，让义务教育阶段学生接受公平且优质并适合自己的教育，获得良好发展，本身就是促进效率社会的构建。如果教育不公平，青少年获得良好教育的机会被剥夺，势必会影响人才的培养和民族整体素质的提高，导致整个社会发展滞后。就基础教育而言，没有效率的公平是低水平的公平，没有公平的效率是不道德的效率。

三是价值追求：强化以人为本。实现人的全面发展是马克思主义的根本价值取向，也是我国教育方针的重要基石。我们办人民满意的教育，培养德智体美劳全面发展的人，充分体现了教育以人为本、全面发展的思想。怀特海认为，应将学生视为有血有肉的人，教育的目的应该是引导他们的自我发展。他强调：“就教育而言，填鸭式灌输的知识、呆滞的思想不仅没有什么意义，往往及其有害——最大的悲哀莫过于最美好的东西遭到的腐蚀。”［24］这其中就蕴含了以学生为中心、满足学生个性化发展需求的理念。雅思贝尔斯认为，教育的过程是让受教育者在实践中自我操练、自我学习和成长。［25］从现实来看，我们过去的教育很容易步入一种极端：把学生封闭在学校、课堂、书本之内，以狭隘的知识为考试内容，把与人的品质、人文精神相关的内容放在冷藏柜里，置之不理，把学生训练为考试机器，急功近利、目光短浅。［26“］双减”政策立足于促进人的全面发展，旨在破除“五唯”，夯实“五育”，通过改革强调学生发展的多元性，使教育过程中学生作为意义主体的价值得以彰显。

“双减”政策的形式价值和实质价值作为一项改革政策的两个不同层面，依然是紧密依存、彼此促进、和谐统一的，二者呈现出一种手段和目的的关系。也就是说，形式价值为用，实质价值为本，形式价值以实质价值为指导，以其作为存在的基础和依据，而实质价值通过形式价值得以实现，规定着形式价值作用的方向，这恰恰是推动“双减”政策落实的方法论依据。

四、推动“双减”政策落实的行动遵循

如上所述，确保科学、有效落实“双减”政策，应以政策的形式价值和实质价值之间的辩证关系作为方法论依据，那么，在此方法论的指导下，应该遵循什么样的逻辑？这是来自现实的拷问。研究表明，教育政策的执行是一个受到内外部多重因素影响的过程，这既是政策自身的特性决定，也是多个参与主体与资源、环境等其他因素相互发生作用的过程。［27］落实“双减”政策，需从三方面认识：从实现中华民族伟大复兴的战略高度看，贯彻党的教育方针，坚持社会主义办学方向，培养德智体美劳全面发展的社会主义建设者和接班人，建设教育强国，是其根本宗旨；从深化基础教育办学体制机制改革的深度看，以系统化思维推进教育理念、体系、内容、方法等诸多方面的变革，加强制度供给，推进机构改革，是“双减”政策落实的基本保证；从立足现实、统筹推进、精准施策、办人民满意的教育的宽度看，坚持因地制宜、多主体治理、在探索中创新，是推动“双减”政策稳落地、见实效的行动策略。这三点实际上是“双减”政策之“志”、“制”和“治”三者的内在统一。其中，“志”体现了“双减”政策的实质价值，起到了价值旨趣的引领作用，“制”与“治”体现了“双减”政策的形式价值，分别起到了改革“纵向到底”和“横向到边”的“工具理性”作用。具体来说，应从逻辑起点、有序推进、实践创新三个方面着手。

（一）坚守逻辑起点：“双减”政策落实之“志”

一是以遵循现代基础教育发展理念为出发点。随着中国特色社会主义进入新时代，我国基础教育改革发展的路向也进行了战略调整，从有质量发展转向高质量发展阶段。高质量发展是对教育发展从事实和价值两个维度进行的判断，是从“量”和“质”两个维度上均达到一种优质状态，表现为教育质量合意性与教育享用价值的双提升。［28］首先，坚持教育优先发展。推进教育改革，要结合发展需求和目标定位，充分保障教育发展的资源供给与条件保障，从人、财、物各个层面确保资源配置到位。比如，做强做优免费线上学习服务，各地政府、学校要根据实际情况加大财政投入，更新教育技术装备，提升教育信息化水平。其次，树立优质、可持续的发展理念。要从规模扩张思维理路转到提质增效思维理路上去，不牺牲教育的未来发展换取当下短暂的优质，使教育要素边际收益达到最优，实现代际内、代际间发展公平、优质、可持续。如学校可站在历史与未来的角度，结合现有基础和条件，设计凸显自身特色的发展规划。再次，树立协调发展的理念。既要在纵向上坚持基础教育与社会、国家发展相统一，更要在横向上强化推进区域、校际之间的协调发展，提高发展要素之间的匹配性和耦合性。简言之，“双减”政策的落实一定要在遵循基础教育发展规律和特点的前提下推进。

二是以促进社会公共利益的最大化为落脚点。近代以前相当一段时期，教育大多作为私人事务存在和发展。资本主义社会的发展所带来的对技术工人的大量需求使普通民众接受教育成为社会发展的必然选择。在此背景下，国家开始兴办教育，教育的公益性逐步得以彰显，其主要内涵就是要保证教育必须为全社会及其成员共同占有，表现为公共利益的最大化。从定义看，公共利益是指社会或国家占绝对地位的集体利益而非某个狭隘或专门行业的利益，表示构成一个整体的大多数人的共同利益，它基于这样一种思想，即公共政策应该提高大家而不是几个人的福利。［29］有学者认为，选择教育政策中公共利益的基本标准有四个，分别是利益指向的公共性、受益主体的多元性、利益分享机会的无差异性、利益差异的补偿性。［30］因此，贯彻落实“双减”政策，既要确保义务教育阶段公民基本受教育权利的实现，同时还要确保每个个体平等享有非义务教育的机会权，体现出绝大多数人或全体人民的利益，不能因年龄、民族、性别、背景、经济状况等方面的差异让享受义务教育权利和机会上存有边界，以促进政策更好地实现公共利益最大化。

三是以推动基础教育学校优质均衡为着力点。中小学生课外负担过重是多重因素作用的结果，主要原因之一是学校教育质量不高，学生很难学足学好，致使家长选择校外教育为孩子“加餐”。杨小微认为，我国教育发展在总体上仍是不平衡、不充分的，未能完全适应我国经济社会快速发展以及人民群众对教育的新要求、新期盼。不平衡表现为结构性、局部性短缺，不充分表现为质量水平不够优、个性化教育供给不足。［31］因此，扩大优质教育资源供给，优化基础教育学校布局，缩小校际之间差异对减轻学业负担至关重要。从本质上来说，优化基础教育学校布局不仅是学校数量、规模、空间结构分布的变化，也是对社会、家长、学生利益的再分配、再调整。目前，针对义务教育阶段的“改薄”工作已基本完成，下一步要在提升质量水平上下功夫。一方面要继续推进城乡义务教育学校一体化建设，将加强特色校的建设作为优化基础教育阶段学校布局的新方向，将学校发展重心由外部资源配给转向内部资源生成，实现发展方式由外延型向内涵型转变，推动学校多样化发展。另一方面要拓展义务教育学校布局动态变化的信息基础，构建基于多样化教育需求的学校布局动态调整机制，采用“小规模”“寄宿制”“集团化”“学区制”方式而不囿于一成不变的模式和样态。［32］

（二）坚持有序推进：“双减”政策落实之“制”

一是注重制度优化。“双减”是自上而下推动的教育体制机制改革，因为从教育体制机制论的角度分析，制度是体制的核心，改革体制要依赖于制度创新，制度创新了，体制当然就改革了，体制的变化也决定了机制运行方式的变化。［33］制度能促使教育结构发挥功能。“双减”目的就是要通过制度设计的创新来解决基础教育领域的现实问题，消除要素运行梗阻，规范要素流动方式。从层次上来看，教育制度的改革可以分为宏观、中观、微观三个层面，这些改革要统筹规划、分步实施，以确保教育规范的系统性、全面性，防止出现重复、交叉和缺漏。因此，宏观层面的制度出台后，各省、市也要以“双减”政策为框架，结合区域现实制定相应的实施方案。如江苏省于2021 年9 月23日就印发了《关于进一步减轻义务教育阶段学生作业负担和校外培训负担的实施方案》。与此同步，该省近20 种配套文件也在印发和起草。相应地，教育行政机关内部，尤其是学校内部，也要在微观层面进行制度设计，拿出具体、细化、操作性强的方案，从而形成宏观制度规范健全、中观制度特色可行、微观制度细化有序的制度建设序列。三个层面制度设计的着眼点不同，但价值旨趣相同，即通过制度优化提升“双减”实施效果。

二是推进机构改革。要真正进行教育体制机制改革，教育机构改革和教育制度改革要配套进行，不能顾此失彼。因为教育机构和教育制度是教育体制中两个紧密联系的要素，只改革教育机构不改革教育制度，教育机构的改革不会彻底，只改革教育制度不改革教育机构，教育制度的改革也难以真正实现。［34］教育机构是由教育管理机构和学校教育机构构成的，因此改革的重心也应该从这两个基本要素入手。首先，“双减”是一项系统工程，涉及众多部门，要重新界定、厘清教育管理机构内设部门的权力边界与运行场域，对基础教育、教育督导、纪检监察等相关部门落实责任，明确分工。同时，对原有部门职责权限外的领域，可以成立新部门以加强工作力量。2021 年6 月15日，教育部成立校外教育培训监管司，加强对校外培训工作的监管与改革，各省及地方教育行政部门可以以此为依据，进行机构改革，成立相应的校外教育培训机构监管处室（如福建省教育厅率先成立了校外培训机构监管处）。其次，要从两个方面推进学校教育机构改革：一方面，从学校外部来看，要加快推动学校转型，推动特色化、多样化建设；另一方面，从学校内部看，改革内设机构，如成立教学质量监督处、师德师风督查室、课程研发中心等，确保“双减”政策在基层执行时有落点。

三是健全制度保障。有什么样的指挥棒，就会有什么样的办学导向。“双减”政策要求要全面评价学生，严禁以升学指标或升学率评价学校和教师，强调通过评价方式的改革引导“双减”任务落实。《深化新时代教育评价改革总体方案》的印发，为教育评价改革明确了航向，要充分发挥好教育评价的“指挥棒”作用，以系统思维，通过制度配套，为“双减”政策的落实护航，避免政策单一引发“蝴蝶效应”。首先，健全教师待遇落实和教师评价制度。评价的目的从“加强管理”转向“促进教学”，评价的制度设计从“基于经验”转向“专业科学”，评价的结果从用于“量化排名”转向利于“教师专业发展”。［35］要依法保障教师应有待遇，如根据延时课课时量及时兑现报酬，表彰优秀，选树典型。另外，不用一把尺子衡量老师，借助分层、分类、发展性评价方式，既重视学科教学，也重视课外活动组织能力、研究能力、管理能力等，还可以设计教师荣誉制度，改变唯职称、唯教学成绩的单一评价现状。其次，完善招生制度。坚持义务教育就近入学，持续推进“公民同招”，完善“划片招生”，适当提高优质普通高中招生指标分配到区域内初中的比例，中考实行全省统一命题，适当增加高中综合素质评价的权重，建立多元化的学生评价机制。再次，建立健全“双减”政策落实情况的绩效问责制度，通过建立负面清单，实施定期考核，加强对各级政府的督导，更好促进责、权、利的统一，还可以根据不同利益相关者的诉求，畅通表达渠道，建立基于问题导向的诊断制度，及时解决各类问题。

（三）坚定实践创新：“双减”政策落实之“治”

一是在发展中借鉴治理经验。分析国外基础教育学校应对减负工作的做法，可以给我国推进“双减”工作提供有价值的参考。如芬兰在构建现代化教育体系过程中，始终以教育质量和教育公平兼顾为目标，实现了从平庸到卓越的跨越。在九年制一体化的基础教育阶段，既采用统一的国家核心课程缩小教育水平差异，也下放办学自主权，设计多样化的课程凸显区域和学校特色，确保学生接受既统一又有差异的教育。在高中阶段，实行高中教育、职业教育“两轨衔接”，保障合理分流，以数字化考试方式使高考更科学合理，避免“一考定终身”。英国率先从教师层面入手，针对师资不稳定、教师负担重带来的教育教学质量下滑问题，通过开展调查测评摸清情况、颁布计划和政策进行引导、组建顾问小组和独立审查小组开展工作、增设管理人员、改进督导评价等措施增进教师工作的满意度和幸福感，进而提升教学质量。韩国针对学生升学压力大、校外培训机构辅导导致家庭负担过重、中学生心理问题频发等现状，教育、科学与技术部于2013 年实施“无考试学期”项目，借学习模式、学生成绩评价模式的变革，减轻考试给学生带来的压力，使学生有更多机会参与到“以职业为导向”的课余活动中，帮助学生积累与职业生涯发展相关的经验。需要注意的是，在借鉴、移植过程中，应注重对国外经验的本土转换，避免“水土不服”。

二是在规律中探索治理策略。首先，作为一项公共政策，“双减”应遵循损益补偿规律。也就是说，一项公共政策向某些特定群体进行利益倾斜时，就可能会导致另外一些特定群体的利益受损。为维持利益关系平衡，其他公共政策会对利益受损方进行补偿，进而实现社会良序发展。［36］“双减”工作推进中，校外培训机构及其教师无疑是利益受损方，这就需要采取相应措施对培训机构和教师群体进行损益补偿。一方面，可利用培训机构良好的硬件设施等优势，通过政府购买服务的方式，公开招标，使其参与学校课程开发、线上教学、课后服务等工作；另一方面，通过柔性聘任、择优入编等方式，聘请具备资质的专业人员教授相应课程。其次，从教育内外部关系规律来看，作为一次教育生态的调整，“双减”政策的落实既要与地方经济、社会发展相适应，提升政策的韧性和“温度”，不搞“一刀切”，充分利用当地资源（如少年宫、博物馆、纪念馆、科技馆等）开展特色活动，增强与地方经济、社会的耦合度；也要积极调动教育系统内部要素或子系统，完善家庭、学校、社会共同参与的协同育人机制，通过家长开放日、家长委员会、家长讲堂等方式邀请家长参与到“双减”工作中，还可以通过开设网络监督平台、信息公开平台、热线电话等方式，畅通参与监督渠道，进行“双线”作战，“虚实”结合。

三是在反思中优化治理路径。受“科层制”影响，教育政策的制定和实施往往表现为自上而下用权、发指示、提要求。而强调治理时，主要是期望调动方方面面的积极性，讲协同，重引领。这意味着，原有教育政策层次鲜明的垂直等级模式在被多元主体参与的立体化网络化模式取代，这赋予了政策利益相关者明确的权责身份，以避免因主体单一造成话语霸权。［37］第一，要注重自上而下的顶层设计。这是明确政策目的、诠释政策要求、指明政策方向的核心文本，是从各个方面做出整体要求的指导性政策，是教育改革的“纲”和行动指南。对“双减”工作来说，各省、市可在《意见》的指导下，进行区域层面的顶层设计，融入“自选动作”。第二，要注重自下而上的底层突破。要避免政策的单向度传递，基层教育行政主管部门、学校、教师等在教育管理一线有大量的经验积累，增加这些执行主体的参与程度，可以进一步完善政策措施，促进“善治”。如重庆市充分发挥教研机构作用，分学科研制作业设计与实施指导意见，江西省依托“赣教云”平台建设“智慧作业”系统为落实“双减”政策提供技术赋能，北京市西城区推行点“餐”到校丰富课后服务内容等，这都是基层参与治理的典型代表。第三，要构建内外结合的动力机制，激发其他领域、行业、组织参与基础教育治理的兴趣和热情。可以培育相关社会支撑组织（如退役军人协会参与国防教育、慈善组织捐赠办学经费等），解决基础教育治理资源匮乏问题，发挥社会组织对中小学的辅助配合、拾遗补缺作用，汇聚人才、技术、平台、经费等相关要素，进而形成治理合力。