新就业形态劳动者劳动权益保障规制体系的构建研究——基于山东省的分析研究

李光红，高海虹

(山东女子学院，山东 济南 250300；济南大学 政法学院，山东 济南 250022)

新科技革命促进了劳动分工的深化与生产力的跃升，加速了生产方式的变化与生产组织的重塑，也推动了数字经济的迅猛发展。数字经济不仅促使平台经济、零工经济、共享经济等新经济模式快速涌现，同时催生出区别于传统雇佣模式的各种新就业形态，这在一定程度上改变了传统劳动力市场，刺激了各种新职业、新岗位的产生，为各类劳动者提供了更为广阔的就业机会。随着数字技术的纵深发展，新就业形态因其在就业类型、从业方式、技能要求、时空活动范围等方面呈现出多样、灵活、分散、多变等特点，促使越来越多的劳动者依据自身兴趣、技能、时间等加入其中。新就业形态在促进就业增量提质方面发挥着日益显著的作用，逐步成为就业“增长极”。

2021年《政府工作报告》中指出，优先稳就业保民生，人民生活得到切实保障(1)国务院：《政府工作报告》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2021/content_5593438.htm，2021年3月5日。。国家将就业问题置于“六稳”之首，特别是在世界经济深度衰退，新冠肺炎疫情进一步加剧的情况下，更凸显出就业问题的重要性。《山东省“十四五”促进就业规划》中指出，“十三五”以来，山东省就业规模稳步扩大，累计实现城镇新增就业647万人(2)山东省人力资源和社会保障厅：《山东省“十四五”促进就业规划》，http://hrss.shandong.gov.cn/articles/ch07660/202108/328828ed-c0f5-467e-bab1-08b2ca32cb7b.shtml,2021年7月23日。。随着山东省新技术、新产业、新业态、新模式“四新”经济快速发展，新兴就业创业机会将日益增多，就业方式更加多元，灵活就业和新就业形态从业人员劳动权益保障亟待加强。总的来说，新就业形态对于更充分、更高质量就业的边际效应日趋增加，扩大就业渠道、化解规模性失业风险、保持经济社会稳定发展的功效日益显现。然而，新科技革命所产生的创造性破坏效应以及新就业形态的生产方式与用工方式变革，深刻地影响着劳动关系，这种劳动关系的顺势转型也将推进数字经济与新就业形态的健康持续发展。新就业形态劳动关系的变化进一步加剧了新就业形态劳动者劳动权益保护与现行劳动保障制度之间的矛盾，使新就业形态劳动者所面临的劳动权益保障问题层出不穷。如何有效构建新就业形态劳动者劳动权益保障规制体系，防范和化解新就业形态就业所面临的风险挑战，成为实现更充分、更高质量就业的重中之重。

一、构建新就业形态劳动者劳动权益保障规制体系的必要性

我国十八届五中全会公报指出“加强对灵活就业、新就业形态的支持”(3)新华社：《中国共产党第十八届中央委员会第五次全体会议公报》，http://news.12371.cn/2015/10/29/ARTI1446118588896178.shtml，2015年10月29日。，这是“新就业形态”一词首次出现在政府语境中。新就业形态打破了传统劳动力市场的供需匹配方式，为缓解就业供需结构性矛盾做出了巨大贡献，由此引发了学界的极大关注。学者们主要从平台经济、分享经济、零工经济等新经济促使工作方式多元化，进而出现多种新型就业模式的角度来定义新就业形态。总的来说，新就业形态主要是指依托于新的经济形态，借助互联网技术发展起来的平台化、数字化、智能化的就业模式。国民经济和社会发展统计公报指出，2021年城镇新增就业1269万人，比上年多增83万人(4)国家统计局：《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202202/t20220228_1827971.html，2022年2月28日。。2021年山东省城镇新增就业124.2万人，城镇调查失业率回落至疫情前水平(5)山东省人力资源和社会保障厅：《2021年度山东省人力资源和社会保障事业发展统计公报》http://hrss.shandong.gov.cn/articles/ch06481/202207/c881a9b7-d8af-4c64-aab8-930d42004ec4.shtml，2022年7月7日。。这些数字的背后有新就业形态的发展所做出的贡献。《中国共享经济发展报告(2021)》显示，共享经济服务提供者的人数由2016年的6000万人上升到2020年的8400万人(6)国家信息中心：《中国共享经济发展报告(2021)》，http://www.sic.gov.cn/News/557/10779.htm，2021年2月19日。。第48次《中国互联网络发展状况统计报告》显示，截至2021年6月，中国网上外卖用户规模达4.69亿，配送员已超过770万(7)中国互联网络信息中心：第48次《中国互联网络发展状况统计报告》，http://www.cnnic.net.cn/n4/2022/0401/c88-1132.html，2021年8月27日。。作为数字经济时代的新就业形态，从网约车司机、外卖配送员，到设计、写作等知识技能型“斜杠青年”，新就业形态逐渐转变着人们的就业观，改变着传统的就业方式。新就业形态在创造大量新就业岗位的同时，也加快了机器换人步伐，就业替代效应持续显现，与此同时还面临着日趋突出的规范化风险、劳动者就业脆弱性风险以及劳动者权益保障等挑战。

(一)新就业形态已成为吸纳劳动者就业的重要渠道

国务院印发的《“十四五”数字经济发展规划》指出，到2025年，数字经济核心产业增加值占国内生产总值比重达到10%(8)国务院：《“十四五”数字经济发展规划》，http://www.gov.cn/xinwen/2022-01/12/content_5667840.htm，2022年1月12日。。《山东省“十四五”数字强省建设规划》从数字基础设施、数字科创高地、数字经济、数字政府、数字社会、数字生态等6个方面提出了数字强省建设的重点任务(9)山东省人民政府：《山东省“十四五”数字强省建设规划》，http://www.shandong.gov.cn/art/2021/8/25/art_100623_39014.html，2021年7月17日。。就业形态与经济形态密切相关，在数字经济背景下，过去代表经济增长主动力的传统动能改造升级速度加快，新动能不断出现，新经济格局正在形成，就业形态呈现新的变化。伴随人工智能应用领域的不断拓展，多个行业的人工工作将会被机器所取代。新就业形态在与传统就业形态表现出巨大差异化的同时，逐步成为就业的主渠道之一。

首先，新就业形态有助于拓展就业链条。新经济模式催生出各种新就业形态，例如以滴滴出行、优步为代表的平台型就业，以海尔“人单合一”海创汇、腾讯“创客空间”为代表的平台型创业，以数据科学家、自动化专家等为代表的技能推动型就业，以及以新媒体从业人员、居家办公、新型家庭主妇为代表的新型自由职业等。新就业形态劳动者通过灵活、多样的就业方式，拓展自身原有技能的应用空间，提升了就业质量。其次，新就业形态有助于破解结构性就业矛盾。新科技革命以及数字经济的发展增强了资源调度与配置能力，通过虚拟程序将劳动任务切割并根据技能要求分配给劳动者，不仅大幅降低了劳动者搜索、交易工作的成本，而且由于工作匹配度的提升，也降低了工作本身的成本。同时，新就业形态就业边界的扩大化，使劳动力由传统稳定性劳动转变为具有灵活性的即时劳动。劳动者根据需求和适合度参与劳动，提升了劳动力供给效率，降低了结构性失业风险。再者，新就业形态有助于提升就业包容性。传统就业形态中往往存在因户籍、年龄、性别以及残疾等造成的就业歧视问题，而新就业形态在创造更多劳动岗位的同时，也在很大程度上消除了就业歧视，显著拓展了就业包容性。国家统计局发布数据显示，截至2021年末，我国灵活就业人员已经达到了2亿人左右，这其中外卖骑手约1300万名，占到全国人口基数的近1%(10)国家统计局：《中华人民共和国2021年国民经济和社会发展统计公报》，http://www.stats.gov.cn/xxgk/sjfb/zxfb2020/202202/t20220228_1827971.html，2022年2月28日。。由此看来，新就业形态对传统就业形态的鲶鱼效应与溢出效应日益显著，已逐步成为吸纳劳动者就业的重要渠道。

(二)新就业形态工作性质的变化推动劳动关系的重构

传统就业形态要求劳资双方具有确定的劳动关系，而是否具有劳动合同则是双方存在确定劳动关系的重要标志。作为传统就业形态劳动保障体系的延续，与现有劳动者劳动权益保护相关的法规制度都是基于这种确定劳动关系之上的。国际劳工组织发布的《2021世界就业趋势》中指出，随着工作任务的自动化，工作性质正在发生变化(11)International Labour Organization：World Employment and Social Outlook，https://www.ilo.org/global/about-the-ilo/multimedia/video/institutional-videos/WCMS_796776/lang--en/index.htm.。新就业形态依赖各种信息技术使从业主体、工作技能、工作任务、工作方式等呈现多样性的特点，工作性质发生很大变化，进而使雇主与劳动者的关系由过去清晰、单纯的雇佣关系转变为雇佣关系、合作关系或无明确界限等多边性关系。新就业形态中技术与劳动主体是相互融进的，技术不仅为劳动赋能，而且推动劳动关系的转型发展。

2021年7月16日国家人力资源和社会保障部等八部委联合发布《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》(以下简称《指导意见》)，其中将新就业形态用工分为符合确立劳动关系的、不完全符合确立劳动关系情形但企业对劳动者进行劳动管理的、个人依托平台自主经营或从事自由职业的三种类型(12)国家人力资源和社会保障部等八部委：《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的指导意见》，http://www.mohrss.gov.cn/xxgk2020/fdzdgknr/zcfg/gfxwj/ldgx/202107/t20210722_419091.html，2021年7月16日。。从这三种类型来看，第一种类型除了包括签订劳动合同的，还包括虽未签订劳动合同但形成事实劳动关系的，即雇主对劳动者有劳动管理规范且有相对固定的周期性劳动报酬。这种类型是在劳动方式新型化过程中形成的，雇主与劳动者间存在明确的对应关系。第二种类型主要存在于“多雇主化”的情形中，即所谓的“1对N”的“共享用工”模式。这种类型中，由于劳动者同时受雇于多个雇主，所以就每个雇主而言，对劳动者存在较弱的劳动管理关系，且往往不支付劳动者固定的劳动报酬，而是凭单支付报酬。第三种类型属于“去雇主化”情形，即劳动者个人在平台注册，通过平台获取劳务信息，依法从事劳务工作，获取劳动报酬。这种类型中不存在雇主与劳动者的对应性关系，比较典型的如随着平台经济、零工经济等兴起的网约车、网络直播等。需要予以区分的是，如果“去雇主化”情形中，如网约车与相关公司签订了劳动合同，具有了劳动从属关系，其类型则变为第一或第二种类型。该《指导意见》中这三种用工类型的区分，反映出新就业形态劳动者数量的大幅增加以及工作性质的改变，使新就业形态下劳动关系由传统“二分法”劳动关系向“三分法”劳动关系转型发展。

(三)“新”劳动关系对劳动者的劳动权益保护提出新要求

新就业形态的劳动关系由“雇主与雇员”转变为“平台与劳动者”关系，即由传统的标准化关系转为非标准化关系。传统劳动模式中，劳动过程与劳动场所等物理空间密切相关，劳动管理程度较强。而平台模式下，劳动任务的完成被标准化、分割式的流程所取代，突破了传统的物理空间限制，使劳动管理逐步弱化。平台模式带来了新的价值劳动模式，使劳动时间和空间摆脱了固定限制，工作加入与退出机制更为便捷，降低了就业成本，但同时也带来了工作稳定性降低、劳动者组织归属感弱化、劳动纠纷增多以及失业风险加大等方面的问题。

以平台模式为例，新就业形态的劳动过程主要带来三方面变化：一是劳动者与组织关系的变化。新就业形态具有雇佣关系虚拟化、劳动时间灵活化、工作场所无形化以及“多雇主化”或“去雇主化”等特点。劳动者各自独立完成自己的工作任务，一定程度上改变了传统就业形态下由雇主或单位全面管理并维护其劳动权益的状况。劳动者自主性增强、从属性弱化，劳动群体的组织认同感以及组织提供的权益保障相对弱化。二是劳资利益的变化。新就业形态以平台化的形式将劳动者的个人利益与平台利益联结在一起，即劳动者多劳则平台和劳动者均可以多得。新就业形态改变了传统的劳资博弈局面，使劳动者与平台形成利益共生关系，重构了供需模式。然而，由于平台企业借助其本身所具有的资源、技术等方面的绝对性优势，成为“数据收集+算法分析+反馈增进”的程序制定者与操作者，无形中将劳动者推向了弱势一方，在缺乏监管的情况下极易造成数据与算法不公的问题，侵犯劳动者的劳动权益。三是风险矛盾的变化。新就业形态下劳动者与平台之间往往因缺少劳动合同而不符合现有劳动关系的认定标准，从而使劳动者缺乏应有的劳动权益保障，加剧了就业不稳定性风险。此外，现代信息技术在某些程度上替代了劳动者个人技能，降低了平台就业的准入门槛，劳动者不需要高学历、高技能即可参与劳动，这虽然在一定程度上缓解了就业压力，但从长远看来，机器人取代人工的趋势越来越明晰，低技能化劳动者的失业风险也将逐步加剧。由上述三方面变化来看，新就业形态带来的“新”劳动关系中劳动者需求与劳动权益保障之间存在明显差距，现有劳动权益保障制度难以适用于新就业形态发展需要，劳动者劳动权益保障面临制度改革。

二、山东省新就业形态劳动者劳动权益保障面临的突出问题

近年来山东省经济发展迅猛，数字经济的引领性、支柱性作用日益凸显。2021年山东省GDP为8.3万亿元，比上年增长8.3%，高于全国0.2个百分点；其中“四新”经济投资占比51.2%，105个雁阵形产业集群规模突破5.7万亿元(13)山东省统计局：《山东统计年鉴2021》，http://tjj.shandong.gov.cn/tjnj/nj2021/zk/indexch.htm。。从数字经济发展来看，2021年山东信息技术产业营收突破1.2万亿元，数字经济核心产业增加值占GDP比重超过6%，全省数字经济占GDP比重达到43%，规模总量位居全国第三(14)山东省统计局：《山东统计年鉴2021》，http://tjj.shandong.gov.cn/tjnj/nj2021/zk/indexch.htm。。2022年3月，山东省八部门联合印发《山东省2022年数字经济“重点突破”行动方案》，将2022年确定为数字经济发展“重点突破”年，明确了“七大专项行动”计划(15)山东省工业和信息化厅等八部门：《山东省2022年数字经济“重点突破”行动方案》，http://gxt.shandong.gov.cn/art/2022/3/28/art_15189_10302127.html，2022年3月28日。。数字经济规模的持续增长助推新就业形态蓬勃发展，使新就业形态劳动者群体不断扩大，同时也使劳动权益保障问题备受重视。

近年来，为促进新就业形态健康发展，保障新就业形态劳动者的合法权益，山东省出台了一系列政策文件予以扶持。如2022年1月山东省人力资源和社会保障厅等七部门联合印发《关于支持推进零工市场高质量发展的实施意见》，从布局建设、服务能力、健康发展、政策扶持、组织保障等5个方面，制定了全面加强零工市场建设的措施(16)山东省人力资源和社会保障厅等七部门：《关于支持推进零工市场高质量发展的实施意见》，http://hrss.shandong.gov.cn/articles/ch00384/202203/c55338de-2423-407c-b2ac-61c88f95e03c.shtml，2022年1月17日。。2020年10月山东省人民政府办公厅发布《关于支持多渠道灵活就业二十条措施的通知》，提出20条具体措施及重点推进包括就业有岗位，创业有扶持，求职有帮手，培训有专项，权益有保障，环境有改善的“六有”(17)山东省人民政府办公厅：《关于支持多渠道灵活就业二十条措施的通知》，http://www.shandong.gov.cn/art/2020/10/30/art_107851_109178.html，2020年10月30日。。2021年9月山东省人力资源和社会保障厅等八部门联合出台《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》，聚焦新就业形态劳动者权益保障面临的突出问题，提出4方面18条具体措施(18)山东省人力资源和社会保障厅等八部门：《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》，http://hrss.shandong.gov.cn/articles/ch00374/202109/cafea2ad-a5ae-4467-96df-a159411ffaf3.shtml，2021年9月27日。。这些政策文件的发布一定程度上弥补了新就业形态劳动者劳动关系界定、就业权益、劳动报酬权益、劳动安全权益、休假权益、社会保障等方面权益保障的制度短板，但是由于新就业形态成长基础薄弱，且具有复杂性、灵活性等特点，使劳动者的劳动权益保障依然存在着一些问题。《山东省“十四五”促进就业规划》中也指出，当前和今后一段时期就业领域固有矛盾依然存在，新的问题还在增加(19)山东省人力资源和社会保障厅：《山东省“十四五”促进就业规划》，http://hrss.shandong.gov.cn/articles/ch07660/202108/328828ed-c0f5-467e-bab1-08b2ca32cb7b.shtml,2021年7月23日。。

(一)“非典型性”劳动关系的识别与界定困难

我国社会保障制度体系是与劳动关系高度绑定的(20)孟续铎，吴迪：《平台灵活就业新形态的劳动保障研究》，《中国劳动关系学院学报》，2021年第6期。，即需要删除以存在确定的劳动关系为前提。而新就业形态带来的“新”劳动关系中，特别是部分“非典型性”劳动关系难以被识别与界定。一方面，新就业形态中大量劳动者是以临时或兼职身份参与工作的，与雇佣平台往往仅签订有劳动协议或劳务合同，属于劳务关系而非确定性的劳动关系。我国《劳动合同法》和《就业促进法》中仅对劳动合同设立了限定性条款，而对于劳务关系形式还未涉及，劳务关系受多种因素的影响而难以保障劳动者的合法权益。如《劳动合同法》规定雇主必须根据规定支付员工应有的工资、办理应有的社会保险等，而劳务关系之外的劳动者则无法享有这些保障。譬如一些快递公司以外包形式承包给地区承包商，承包商与快递员仅签订有劳务合同，快递员不仅没有底薪、社会保险等保障，甚至受到随意增加工作量和工作时间、克扣报酬等不公待遇。由于法规制度对于新就业形态劳动者保障的涵盖面不足，加之政府对于平台企业及其各种类型劳动者的监管缺位，造成部分平台企业为了减低用工成本而在用工过程中刻意回避建立劳动关系，使部分劳动者无法得到相应的社会保险，也不受最低工资保护，且一旦发生劳动纠纷，劳动权益无法得到保障。

在对济南市870名外卖员的问卷调查中发现，43%的外卖员表示，为了获取更多订单机会同时与多个平台建立劳务关系。这种形式下劳动者与平台企业之间的关系变得更为复杂。平台企业将这一类劳动者列为兼职劳动者，与他们之间的“临时性”协议不仅不会进行协商，而且还刻意避开了平台企业应承担的责任，一旦发生问题会给后续劳动权益保障带来很大隐患。在国家人力资源和社会保障部等八部委联合发布的《指导意见》明确了劳动关系转向“三分法”之后，山东省出台了《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》，提出了关于规范劳动关系和用工形式的要求，对劳动者的相关权益做出了明确规定，对相关企业行为提出了规范化要求(21)山东省人力资源和社会保障厅等八部门：《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》，http://hrss.shandong.gov.cn/articles/ch00374/202109/cafea2ad-a5ae-4467-96df-a159411ffaf3.shtml，2021年9月27日。。但是受新就业形态劳动群体复杂性以及《劳动合同法》未明确劳务关系等因素的限制，还缺乏具体化的执行细则。

(二)政府的数字监管与治理能力存在短板

政府的数字监管和治理能力需要与数字经济的发展齐头并进。2022年6月国务院发布了《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，强调要推动政府数字化、智能化运行，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供有力支撑(22)国务院：《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，http://www.gov.cn/zhengce/content/2022-06/23/content_5697299.htm，2022年6月23日。。数字政府是通过数字技术精准计算和高效配置各类数据资产，在数字网络环境下进行的现代化治理模式。当前在新就业形态发展中数字政府建设还相对滞后，主要体现在政府对平台企业的数字监管方面。以算法规则为例，“平台与劳动者”关系中平台对于劳动者设定的规则并非建立在传统劳资双方平等的前提之下。平台通常是以算法规则向劳动者支付劳动报酬的，而算法规则是以追求最大利润和最高效率为目标而被即时优化的(23)文军，刘雨婷：《新就业形态的不确定性:平台资本空间中的数字劳动及其反思》，《浙江工商大学学报》，2021年第6期。。以外卖员为例，如果外卖员配送速度慢，不能够遵守时间约定，则会面临收入降低或者被平台淘汰的风险；外卖员配送速度快，其收入会随着等级的提升而提高，但是完成工作的时间要求也会随之缩短，完成任务变得越来越困难，与其为平台所创造的利润价值并非成正比关系。在对济南市外卖员的问卷调查中发现，78.2%的被调查者表示平台抽成比例高于10%。这种分配规则与多劳多得的分配原则相悖，损害了部分劳动者的权益。

此外，新就业形态就业质量监测系统尚未建立，也在很大程度上影响了政府对新就业形态的监管与治理。当前就业质量的监测主要是基于传统劳动关系的以静态评价为主的监测，而对于“非典型性”劳动关系的就业质量监测体系尚未建立。平台企业中固定劳动者的数量较少，便于统计监测，但是非固定劳动者数量庞大且流动性强(24)于凤霞：《稳就业背景下的新就业形态发展研究》，《中国劳动关系学院学报》，2021年第6期。，所以就业质量监测应当采取动态性、即时性、跨区域性的形式，这也增加了监测体系建立的难度。山东省目前还没有专门性的新就业形态就业质量监测系统，仅靠多方调研收集的不完全数据难以全面性、动态性地把控全省新就业形态就业在就业质量、就业数量、劳动关系以及平台企业状况等方面的状况，使政府宏观调控与科学决策缺乏有力的支撑。

(三)适应新就业形态劳动者的社会保障政策不完善

2022年的政府工作报告中提出，要完善灵活就业社会保障政策，开展新就业形态职业伤害保障试点(25)国务院：《政府工作报告》，http://www.gov.cn/gongbao/content/2022/content_5679681.htm，2022年3月5日。。在答记者问时李克强总理表示，作为政府要逐步完善政策，要给这些“骑手们”系上“安全带”。政府对于新就业形态劳动者社会保障权益的高度关注也同时说明了解决这一领域所存在问题的迫切性。新就业形态劳动者劳动关系的复杂性以及就业方式的灵活性特点仍是对社会保障政策提出挑战的主要因素。我国社会保障虽然已实现制度上的全面覆盖，但是依然存在一些壁垒。例如，山东省在《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》中明确指出，鼓励灵活就业人员以个人身份在就业或户籍地参加企业职工基本养老保险、职工基本医疗保险等(26)山东省人力资源和社会保障厅等八部门：《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》，http://hrss.shandong.gov.cn/articles/ch00374/202109/cafea2ad-a5ae-4467-96df-a159411ffaf3.shtml，2021年9月27日。。但是多险种捆绑制的强制参保形式，使合计缴费率较高，加重了平台企业和劳动者的压力，影响了参保积极性。再如，现行《工伤保险条例》规定参保职工必须具有确切的劳动关系。而新就业形态劳动者不仅存在难以辨识的“非典型性”劳动关系，并且许多劳动者是“多平台同时就业”，难以满足现有参保条件。在这种情况下，有部分平台企业采用按照工作日购买商业保险的做法，但是相比之下，商业保险也存在着其局限性。一方面，商业保险不具有强制性，对企业的制约性不足，所以部分劳动者的权益难以确保；另一方面商业保险具有营利性目的，在理赔认定、保险服务以及保险范围等方面与社会保险难以相提并论。可见，完全交由市场解决新就业形态劳动者社会保障问题并不可行，地方政府仍需承担相应职责。

从社会保障政策的实施方面看，还存在部分新就业形态劳动者的参保意愿较低和社会保障经办压力大等问题。关于新就业形态劳动者的参保意愿，“鼓励”参保并不等于“必须”参保，所以部分劳动者特别是职业竞争力较弱的低层次劳动者，他们处于新就业形态劳动者群体的底层，以受雇或自雇形式获取相对较低的劳动报酬，参保支付压力大而造成其自我保障意识明显不足，一旦发生问题极易出现“工伤返贫”等问题。这部分劳动者数量巨大，需要得到社会额外的重视。另外，新就业形态下劳动者区域性流动性加大，工作单位或工作平台的变动性较强(27)张钰，金伟：《新就业形态劳动者权益保护研究——以外卖平台为例》，《浙江工商大学学报》，2021年第1期。，而保障服务、待遇认定、工伤鉴定等多方面业务均需要地方社会保障部门办理，加之社会保障转移手续繁杂，这给相关经办部门带来更多压力。因此，新就业形态劳动者社会保障体系的优化也呼唤与新就业形态灵活性相匹配的智能化业务办理模式的推广使用。

(四)适应新就业形态的公共就业服务供给不足

新就业形态的出现使劳动力市场的需求产生巨大变化，要求公共就业服务的服务客体与服务内容也要顺应其变化。2021年山东省在8个市和3个县区开展新就业形态技能提升和就业促进项目试点工作，并与美团、京东、阿里等多家平台企业开展试点合作，累计培训7741人，有力促进了新就业形态从业劳动者技能提升。此外，山东省还开展了多项新就业形态劳动者温暖行动以及关爱劳动者活动，并为新就业形态劳动者设立了专项资金，以加强劳动者劳动权益保障。这些做法取得了一定成效，但是从总体上看，当前公共就业服务体系是基于传统劳动模式设计的，必然带来一定的公共服务供给矛盾。

首先，数字经济催生了大量新就业形态就业岗位，而现行职业技能培训体系的覆盖面还未能涵盖这些新岗位。对济南市外卖员的问卷调查显示，有52%的被调查者仅参加过平台企业的入职培训，内容主要涉及简单操作和工作规则层面，对个人职业能力的提升不大。新就业形态下大量劳动者凭借年轻、体力强从事着低技能性工作，但是随着年龄的增长，如果缺乏职业技能将会产生后续就业困难(28)程顺森：《新就业形态亟需关注四方面问题》，《统计科学与实践》，2020年第1期。。因此，加强这一群体劳动者的职业技能培训非常必要。2021年12月，《网约配送员国家职业技能标准》发布，将网约配送员职业分为5个等级，使网约配送员有了清晰的职业发展路径。进一步细化新就业形态岗位，确立新职业技能标准，是为劳动者提供有针对性技能培训的前提。其次，求职需求与职业能力需求的多样化发展，也显现出就业指导与职业培训方面的公共服务精细化程度不足问题。由济南市外卖员问卷调查结果可见，在参加过政府相关求职与职业能力培训的被调查者中，41.6%的被调查者对培训种类的多样性表示不满意，20.87%的被调查者对培训内容的针对性和适应性不满意，23.16%的被调查者对培训中授课教师水平表示不满意，还有17.68%的被调查者对课程设置感到不满意。可见，公共就业服务也必须适应数字经济发展需要，通过精细化、差异化服务解决新就业形态劳动者公共服务供给侧与需求侧问题。再者，新就业形态就业岗位存在供需结构性矛盾。数字经济的发展推动了新兴产业发展，劳动力市场中对于传统营销、储备运输等专业劳动者需求减少，对于新兴专业特别是STEM学科专业人才的需求明显增加。而目前高校学科专业结构调整的步伐较慢，新兴专业就业岗位创造力明显不足，加深了就业的供需结构性矛盾。

三、构建新就业形态劳动者劳动权益保障规制体系的对策建议

新就业形态不仅仅是数字经济转型发展过程中的“新”劳动形式，也代表着数字时代劳动关系走向复杂性的新趋势。新就业形态在当今时代扮演着特殊的角色，刺激了新型职业、新型用工模式、灵活工作方式以及新兴专业的产生，并以其强大的就业包容力在缓解劳动力市场矛盾、促进更充分更高质量就业方面初露锋芒。2020年5月在全国政协经济界联组会上，习近平总书记指出，新冠肺炎疫情突如其来，“新就业形态”也是脱颖而出，要顺势而为。顺势而为，就是对劳动者的劳动权益保障需要顺应新就业形态发展。新就业形态不仅是与每一位新就业形态劳动者密切相关的微观性问题，更是直接关系到劳动力市场发展的战略结构性问题。新就业形态劳动者的劳动权益保障是为新就业形态健康发展“保驾护航”的基本条件，而这并非个别制度政策的完善所能够达到的(29)张成刚：《新就业形态劳动者的劳动权益保障：内容、现状及策略》，《中国劳动关系学院学报》，2021年第6期。，需要构建连贯互通、相互融合的劳动权益保障规制体系。因此，新就业形态劳动者劳动权益保障规制体系的构建需要依托数字政府的宏观调控与规范监管，修订完善相应的劳动关系和劳动保障制度，建立市场、社会和平台组织等新就业形态利益相关治理方相互作用的联动机制，逐步达到构建新型劳动关系、增加新就业岗位数量、提升就业质量和优化就业结构的目标。

(一)建立新就业形态劳动关系识别体系，确立分类指导的治理原则

要解决传统劳动形态“千人一面”向新就业形态“千人千面”转变过程中的矛盾，必须首先理顺新就业形态的劳动关系。一方面，应当建立新就业形态劳动关系识别体系，明确区分各类劳动关系。根据国家人力资源和社会保障部等八部《指导意见》以及山东省出台的《关于维护新就业形态劳动者劳动保障权益的实施意见》，对新就业形态三种类型的劳动关系边界做出进一步明确，并根据劳动者的行业领域、劳动技能等作出进一步细化。特别是针对新就业形态与传统就业劳动关系具有一定交叉重合性的特点，厘清劳动者收入来源、技术工种、劳动强度、工作责任等要素，确立不同类型企业与劳动者的权利义务，并在法律属性上确立其合法地位。另一方面，确立新就业形态的分类指导标准，施行分类指导的治理原则。新就业形态涉及各领域，类型繁多、特点不一，可以根据新就业形态业务领域及其数据体量进行分类，明确各类型的主管部门及其职责权限，并制定针对不同类型新就业形态企业的运营监管以及风险管控标准，实现不同类型的分类指导。例如针对市场份额大、用户多的服务平台，应特别关注其与劳动者的劳动合同或劳务协议以及代征代缴个税社保行为是否规范，而针对外卖、物流、装修等风险性行业应特别关注其用工安保义务履行状况。同时，还应根据文化程度、劳动技能、性别年龄特征等对新就业形态劳动者进行类别划分，以便为新就业形态劳动者的扶持政策制定以及分类就业指导、技能培训等工作的开展提供实施依据及运行保障。

(二)推进数字政府建设，打造山东省新就业形态就业信息数据平台

《山东省2022年数字经济“重点突破”行动方案》中指出，推动形成技术支撑有力、安全保障有效、体制机制健全、治理效能领先的数字化治理体系(30)山东省工业和信息化厅：《山东省2022年数字经济“重点突破”行动方案》，http://gxt.shandong.gov.cn/art/2022/3/28/art_103863_10301646.html，2022年3月28日。。工业经济向数字经济的转型带来了新就业形态的快速发展，也推进了新一代信息技术所形成的数字政府治理模式。新就业形态劳动者的权益保障离不开以数据为依据的宏观调控与精准监管，推进数字政府建设是对新就业形态有效治理的重要途径。其一，应当整合新就业形态公共数据资源，打通数据壁垒。相关部门应当引导新就业形态企业开放从业者数据，建立数据采集及数据共享准则，实现由平台企业为单位的数据统计到劳动者个人为单位的数据统计。同时，根据新就业形态分管部门多、数据量大的特点，对不同地域、不同部门、不同平台的数据进行分类整合，打破之前各种数据收集、共享的障碍，打造跨区域、跨部门的数据共享平台，为政府决策与监管提供依据。其二，应当建立山东省新就业形态就业信息数据平台。结合已有的成熟大数据管理平台，面向山东省新就业形态就业数据的存储需求，借助多源异构数据采集、融合、存储和管理等技术，利用支撑上层服务对数据的多种访问形式，实现具有内在联系数据的萃取和整合，提供高效的数据管理功能，为新就业形态发展提供依据。其三，利用新就业形态就业信息数据平台加快公共服务数据共享，提升对新就业形态的数字监管能力。一方面，为相关部门的持续性规划和风预警险机制的建立提供依据，使新就业形态治理由传统的问题解决式治理模式转向预见预防式治理模式。另一方面，为相关部门监管新就业形态企业劳动者的权益保障状况提供数据支撑，同时为劳动者申请社会保障服务、认定职业伤害等提供判定依据。

(三)构建人才需求趋势研判与预警机制，提升新就业形态劳动力供需匹配度

马克思的资本有机构成理论指出，机器使用量的增多将提高不变资本量，进而提高资本的有机构成。数字经济的重要特征之一就是新技术的大量运用加速了生产效率的提升并降低了劳动力需求，造成部分劳动力失业，特别是处于全球价值链中低端的劳动力岗位，(31)吴应宁：《数字经济引起结构性失业机理探析》，《现代商业》，2021年第1期。由于劳动技能要求低而更易被智能技术所取代，进而出现技能化结构性失业问题。虽然新就业形态催生了大量新就业岗位，但大量劳动者由于无法找到与其职业技能相匹配的就业岗位，只能选择低技能或无技能要求的岗位，进而加大了失业风险以及劳动权益保障的压力。人才需求趋势研判与预警机制的构建，有助于动态调整专业人才培养与学科发展机制，进而提升新就业形态劳动力供需匹配度。建立人才需求趋势研判与预警机制，可以采用政府购买服务的形式，借助高校或科研院等力量成立新就业形态人才需求研判专门机构，依托山东省新就业形态就业信息数据平台，实现对山东省新就业形态人才发展与需求状况的研判并定期发布指数通告。此外，还应当注重STEM人才发展。2022年3月劳动经济学会就业促进专业委员会发布的《STEM教育宏观发展战略报告》指出，发展STEM教育成为提升劳动者特别是青年人就业能力适应性，做好高质量就业工作的前提和基础。伴随中国制造2025的推进，STEM人才的紧缺表现的更为突出，政府应当从战略层面重视STEM教育发展，协同各利益相关方共同推动STEM教育，培养更多具备STEM素养和技能的劳动者。

(四)推进新就业形态企业的生态化治理，增强企业社会责任

新就业形态企业是以互联网作为链接双边用户的平台，利用聚合双边用户实现资源整合及价值创造。新就业形态企业快速发展过程中确实不可避免的存在着社会责任缺失问题，但是在政府治理过程中也需要考虑到新就业形态企业与传统企业的差异性特征，尊重企业生存发展规律，将其作为一个整体来看待。生态化治理是尊重内在组织动态平衡和整体可持续发展的一种整体性治理模式(32)向杭：《生态化治理：平台型企业社会责任治理新范式》，《经济研究导刊》，2022年第7期。。生态化治理与新就业形态生态圈具有高度契合性，对于新就业形态企业解决社会责任缺失问题具有重要作用。首先，应加强制度建设，明晰企业社会责任边界。生态化治理强调协作性，新就业形态企业作为生态圈的核心主体，承担着主体性社会责任。因此，相关部门应当明晰新就业形态企业的社会责任范畴，引导企业树立正确的社会责任意识，完善用工规范、工作时间、工作报酬、社会保险等劳动基准，为劳动者提供有力的劳动保障。其次，应当鼓励行业协会发挥作用，强化行业自律(33)全国政协总工会界别全体委员：《关于加强对新就业形态劳动者权益保障的提案》，《中国工运》，2021年第3期。。政府相关部门应加强对行业协会的引导与指导，通过出台劳动定额办法、算法规则、奖惩准则等规章制度和行业标准，规范新就业形态企业的用工管理。再者，政府应设立专门性监管机构，对新就业形态企业进行精准监管。依据新就业形态就业信息数据平台数据，强化对新就业形态企业劳动者劳动合同、社会保险、职业伤害保险等方面的监管，对于企业的算法系统进行审核，并引导企业认识到算法系统的局限性，不将算法结果作为劳动评判的单一标准，防止出现损害劳动者劳动权益的状况。在此过程中，政府还应当注意把握好监管尺度和力度，通过创设良好的组织发展氛围以实现新就业形态企业与劳动者的共同利益。

(五)调整“非典型性”劳动关系参保政策，完善新就业形态社会保障机制

现行社会保险参保制度框架下，新就业形态劳动者，特别是“非典型性”劳动关系的劳动者参保缺乏一定的政策支持，因此，应当针对新就业形态劳动关系多元化的特点调整以标准劳动为基础的传统参保制度，完善新就业形态社会保障机制。其一，调整现有社会保险制度缴费政策。打破企业和劳动者一对一的缴费模式，允许劳动者在多个用人企业缴纳社会保险，特别是允许部分险种如工伤保险等重复缴费，避免出现劳动者多平台工作期间出现因单一性缴费而无法享受工伤待遇的情况(34)赵晓雁，王海滨：《浅析现行社会保险参保登记制度对新就业形态从业人员参保的制约》，《就业与保障》，2021年第11期。。另外，还应当专门确定与新就业形态低收入劳动者群体相适应的社会保险缴费基数，提升低收入劳动者参保率。其二，解除多险种捆绑制的强制性参保规定，允许同性质险种相互兼容。将用人企业缴费与个人缴费分开，为企业参保和个人参保设定必选项和任选项，使企业和个人均可以根据岗位任务、健康状况、岗位风险以及劳动报酬等情况对参保险种加以选择。同时，引导和规范针对新就业形态劳动者的商业保险，拓宽商业保险相关险种，通过优惠政策鼓励企业和劳动者参保。其三，搭建新就业形态劳动者智能化社会保障平台，加强社会保障的弹性化、灵活化运作。通过建立智能化社会保障平台，与新就业形态发展相适应，加强跨部门、跨区域协同，为新就业形态劳动者转换工作、签订劳动合同、变更保险、理赔服务等多种保障需求提供快速办理，落实社会保险账户随时带走、随时办理等问题，保障新就业形态劳动者社会保障的持续性。

(六)强化多方协同，创建融合新就业形态的公共就业服务体系

为劳动者提供相适应的公共就业服务，是促进更充分更高质量就业的保障。人力资源和社会保障部、国家发展改革委、财政部联合印发的《关于推进全方位公共就业服务的指导意见》指出，以全方位公共就业服务促进就业增长，以就业增长支撑经济发展和民生改善(35)人力资源和社会保障部等：《关于推进全方位公共就业服务的指导意见》，http://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2018-12/31/content_5440474.htm，2018年12月6日。。应当深入了解新就业形态发展需求，强化政府、企业、劳动者以及社会力量多方协同，共同推进融合新就业形态的公共就业服务体系建设。首先，应面向新就业形态发展增加公共就业服务项目设置，并扩大各类就业创业扶持政策的适用范围。根据新就业形态的实际特点，可以在省级层面设立总平台，市区层面增设分平台，各平台间建立“总分、分分、分总”链接，负责新就业形态的求职信息供给、就业帮扶、就业培训、就业援助等服务，以协调推进解决新就业形态就业服务中的各种问题。其次，建立职业需求与职业技能培训联动机制。通过人才需求趋势研判得出的职业需求分析，联合高校、职业院校、相关企业等建立职业技能联合培训机制，对劳动者进行有针对性的专业技能培训。人社部门还应探索建立社会化职业技能认证制度(36)程顺森：《新就业形态亟需关注四方面问题》，《统计科学与实践》，2020年第1期。，鼓励劳动者积极参与培训。同时，政府还应当加大职业技能培训补助力度，鼓励新就业形态企业对劳动者进行多阶职业培训，提升劳动者劳动技能。再者，政府应鼓励发挥工会、行业协会以及其他社会组织对新就业形态劳动者的服务效能，为新就业形态劳动者提供权益保障法律咨询服务、维权服务、心理咨询服务、失业救济等全方位的公共就业服务。针对当前各类组织吸纳新就业形态劳动者数量有限的问题，各类机构还可以通过智能化社会保障平台、新就业形态服务平台等精准推送相关服务信息。

四、结语

数字经济已成为世界经济增长的重要驱动力，数据显示，2020年全球数字经济规模达到32.61万亿美元，同比名义增长3.0%，占GDP比重为43.7%。数字经济借助数字技术完成资源的高效协调以及经济结构的持续优化，构成了数字经济的本质。数字经济关系国家发展大局。党的十九届六中全会审议通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》提出“壮大实体经济，发展数字经济”(37)新华社：《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》，http://www.gov.cn/zhengce/2021-11/16/content_5651269.htm，2021年11月16日。。数字经济推动经济发展的同时也带动了新就业形态的快速发展。新就业形态在创造大量新就业岗位的过程中，也必然对就业结构造成一定冲击，深刻地影响着劳动关系，这种劳动关系的顺势转型也将推进数字经济与新就业形态的健康持续发展。在数字经济催生新就业形态快速发展的过程中，关注就业结构及劳动关系的变化所带来的劳动者权益保障问题，构建新就业形态劳动者劳动权益保障规制体系，防范和化解新就业形态就业所面临的风险挑战，成为经济持续健康发展和实现更充分更高质量就业的重中之重。面对当前新就业形态劳动者劳动权益保障困境，建立新就业形态劳动关系识别体系、打造新就业形态就业信息数据平台、构建人才需求趋势研判与预警机制、推进新就业形态企业的生态化治理、完善新就业形态社会保障机制以及创建新就业形态公共就业服务体系，构建“六位一体”的新就业形态劳动者劳动保障规制体系，是实现数字技术纵深发展与就业结构协调的平衡点。