构建基层社区治理新格局——以福建省福州市为例

李秀锦

(福州工商学院，福建福州 350715)

党的十八届三中全会首次使用社会治理，十九届五中全会审议通过的《建议》再次指出社会治理是国家治理的重要组成部分，必须遵循习近平的社会治理思想[1]，认清当前城乡基层治理的形势，加强社会治理，找准问题，明确方向，与时俱进，提高治理水平。在党委领导等多个主体的参与下，提升共建共治共享格局下的社区治理水平，推进共建的多元、共治的联动与共享的目标成效，完善共同建设，共同治理和共享的社会治理体系。

一、基层社区治理存在的困境

在党建引领下，全国各省各地一同探索“共建共治共享”的基层社区治理新模式，提供了许多关于基层社区治理与建设方面的经验和启示，但是这一模式处于起步阶段，在治理方面还有不少薄弱环节，还存在不少问题。

(一)基层社区居民参与度不高，自治模式未成型

当前，在政府职能转变的现状下，基层社区的自主管理、自治模式还没有形成完整的体系。

以基层社区居委会为例，它具有较强的行政色彩，繁杂的工作任务。不仅需要完成基层社区的基本工作任务，同时还要协助并执行其管辖范围内的社区或上级政府分配的各项任务，很多工作事无巨细，较繁杂。使得社区居委会疲于事务，对接收到的任务，缺乏统筹兼顾和工作计划性，长此以往导致自身功能逐渐趋于模糊和弱化的状态，无法真正发挥作用。

就居民参与基层社区治理的程度而言，大部分居民虽然能够积极主动参与社区治理，其数量正在逐渐增加，但总体上居民缺乏全局观念、大局意识，社区意识和归属感并不强。大多数居民的参与意识较低，缺乏公共意识和公共精神，参与情况较多表现为被动参与，使得参与的深度和广度是有限的；大部分居民参与治理的活动层面较为浅显，他们大多侧重于某些特定方面，例如调解邻里的纠纷和争端，公共环境卫生和清洁，很少参与社区的一些决策性事务。由于组织成本高或协调性低，以居民会议为代表的社区公共事务决策活动往往被简化为表面形式，流行于表，基层社区治理并没有发挥真正作用，其治理的实际意义基本丧失[2]。

(二)基层社区联动单位间权责规范不明，治理主体发育不均

当前大多数基层社区治理由基层政府主导，这限制了其他治理主体的参与和发展，在基层社区治理中的发挥比重和水平受到影响。

1.政府与社会组织之间权限界限不清

政府在基层社区治理中往往扮演着主导者的角色，因而在参与基层社区治理的过程中未能明确自身职能和职责，常越位管理，习惯包揽一切，使治理主体的行政事务的边界模糊不清；基层社会组织自身治理能力和服务能力比较局限，尚处于探索“培育”阶段，实际参与基层社区治理的活动范围也不广，还未能发挥实质性作用。

2.居委会、业主委员会与物业管理部门的关系不明确

鉴于基层社区自治组织隶属于居民委员会、业主委员会和其他组织；鉴于资产管理公司是与业主委员会有工作关系的营利组织。二者的服务管理的事务内容大同小异，基层社区居委会与物业管理的管理职能重叠，出现相互推卸责任。一方面，社会组织参与的社会影响力不大，权威性不够，社会责任感缺乏；基层社区的社会组织仍然缺乏行政权力，他们所能获得的行政资源和基层社区的实际行动范围也非常有限，经常被动参与基层社区治理[3]。另一方面，公众对房地产企业社会责任意识和社会参与意识淡薄，更加注重社会管理追求的公共服务和经济效益最大化，二者产生冲突；同时现行的体制和机制对于企业参与基层社区管理还不完善，缺乏社会责任、企业信誉等相关维护制度。

(三)基层社区治理主体间缺乏联动共治机制

基层社区的社会组织参与社区治理缺乏科学的运行机制，尚存在诸多不足。

1.基层社区资源的碎片化和低效率

当前，志愿者是大多数社会组织的主要来源，情况较复杂，大多非专业人员，也不固定。社会组织多数面临缺少专业人才的情况，人才队伍更换频繁，不稳定，影响基层社区活动，其活动力度不强，范围受限。例如，基层社区服务的资金来源通常是不变的；监督的主体较匮乏，监督渠道阻塞；社会组织竞争方式有限，能否获得有效资源基本凭借和政府亲疏关系，一定程度上形成了垄断，参与基层社区治理的预期效果也有所降低。这种态势导致基层社区治理资源无法得到充分利用，基层社区治理效能呈现低效率。

2.治理主体之间缺乏灵活的联动协调机制

当前，大部分“治理”尝试还处于探索阶段，虽然第三方物业公司管理、基层社区合作、基层社区自治组织等不少新的参与治理模式得到了初步开展，但由于共同治理的渠道及平台建设还不够完善，政府、企业等基层社区治理主体在参与治理过程中处于“井水不犯河水”，互不干涉的状态。尽管许多基层社区非常重视调动多元主体参与基层社区治理，但会议联席、服务联建、应急联动等协调联动机制和体系亟待完善，基层社区共同治理的联动力量尚未得到有效发挥。

(四)社区治理中的法律和专业人才保障有待提升

尽管福州市基层社区治理取得了一定成效，但在法律法规和专业人才队伍方面的保障仍然相对薄弱。

1.与基层社区治理相关的地方法律法规有待完善

目前，基层社区治理的相关法律法规的建设不符合地方实际工作开展，较难实施，缺乏有效的保障。尽管福州市出台了《福州市加强和完善城乡社区治理三年行动方案》，用以加强基层社区治理，但相关法律和制度相对抽象，不符合基层社区治理的实际情况，导致不同区域之间的基层社区治理水平差异较大，相关政策和措施执行效果不佳，收效甚微。

2.缺乏基层社区专业人才

当前基层社区治理的人才需求在数量上和质量上都相对较大。大多数基层社区存在社区工作者不足、专业人才较少，专业社会工作者、社区人才和其他相关人才缺乏的普遍现象。尽管一些基层社区积极引进各类专业人才，但由于社区工作繁杂，薪酬不高，晋升渠道有限，社区工作人员流动性大，极难留住人才。此外，在某些基层社区片面追求人员精简，社区居委会的工作负担加大，无法确保社区服务质量[4]。

二、基层社区治理新格局的构建

(一)健全基层社区居民自治机制

基层社区自治水平直接影响整个城市社区治理情况和成效，要改善社区自治水平，必须做好以下几个方面。

充分激发基层社区治理活力，扩大志愿者队伍，支持和发展各类服务机构和平台，构建多层次，全方位的志愿服务体系，创新参与社会治理模式。制定各种惠民政策，培育各类规范化的城乡基层社区的社会组织，完善基层社区活动前后的监督制度。

2.加强基层社区居委会的自治功能

探索和实施基层社区居委会、业主委员会和物业人员交叉任职的就业机制，进一步发挥基层社区居委会的作用和影响力；转变政府自上而下的包揽管理方式，优化政府职能转变，明确居委会与基层社区之间的职能权责，制定清单制度和准入制度，减轻基层社区负担，提高效率，实现职能归还。将基层社区从行政职能中分离出来，恢复基层社区居委会的自治职能，引导居民自治，共同提高基层社区服务和居委会的自治水平[5]。

3.加强居民参与基层社区治理的能力与保障

首先，成立党员志愿者微信群和党员联络微信群，让居民中党员参与到基层社区的治理中，发挥党员的作用，积极帮忙基层社区解决问题，强化居民自治的主体意识。通过微信群的方式激发居民参与基层社区治理的主动性和积极性，增强居民的责任感、大局意识和归属感。其次，建立以党建为引领的居民微信群、志愿服务队等居民议事云平台，树立“社区的问题需要社区居民自身解决”的意识，实现居民和其他治理主体共同商讨社区治理的相关事宜。社会工作者通过居民中的精英骨干的影响力，发挥微信群和志愿服务队的作用，鼓励、引导及协调居民靠自己的力量解决问题，强化居民自治主体意识，完善社区民主选举和民主协商机制，提升基层社区治理水平。

(二)厘清治理主体权责边界，优化多元治理结构

在基层社区治理上，将社会组织和企业纳入到共建的主体结构中，引导基层社区多元主体从基本社区事务参与到“共建共治”的社区共同意识的转变，完善相应的制度，进一步优化主体参与基层社区治理的具体分工和权责边界，促进基层社区治理的多元化共治，优化多元治理结构。

1.明确基层政府和基层自治组织的权力和职责

实行基层组织挂职制度，制定城市(地方)职能部门和县在城市、社区自治中的权责清单制度；加强基层群众自治组织规范化建设和基层自治机构的建设，完善村民会议、理事会、监事会等自治机构的工作经验，完善村民参与社会治理的组织形式和制度化渠道[6]。

与T0比较，C组T1-2时点S100β明显升高(P<0.05)；与T0比较，M组T1-4时点S100β差异无统计学意义(P>0.05)；与C组比较，M组T1-2时点S100β明显降低(P<0.05)。见表2。

2.引导和培育社会组织参与基层社区治理

积极培育并支持发展符合居民多样化需求的区域社会组织，降低社会组织参与社会治理的门槛；探索和创新社会组织参与社会治理的有效途径，包括沟通与咨询，合作共赢和授权服务，以激发基层社区公共事务的活力；培育和扶持与区域社会发展密切相关的创新区域性社会组织，志愿者团体、慈善帮扶、公共服务等。总之，多方引导和鼓励各社会组织参与基层社区治理，提升基层社区治理能力。

3.创新基层社区公共领域共建模式

在切实保障社区集体公益的前提下，积极引导各市场主体参与基层社区治理，探索基层社区“微运营”模式，促进基层社区的公共服务；推广“街乡吹哨、部门报到、接诉即办”等基层管理机制经验，降低服务企业等主体的准入要求，提高基层社区治理行为主体的治理主动性。加强政府与社会之间的合作，将行政服务、网格化管理等职能移交给企业和第三方，融入市场化运作。尤其是加强物业服务监管，提高物业服务质量和标准化水平，精益求精的满足人民群众需求，促进基层社区治理专业水平的提高；运用互联网技术创新城市管理模式，改善管理理念和管理手段，不断提升城乡治理科学、精细和智能化的水平，创新基层社区公共领域共建模式。

(三)建立共治机制，强化基层社区治理的联动协同

实现多元共治成效最大化的重要保障是实现联动协同，建立多元主体之间合作共治的长效机制。

1.优化基层社区治理资源

资源建设，不仅要加大政府资金投入，还要引进外部资源支持基层社区服务和建设；建立共同治理的网络资源，提供多渠道区域服务和建设资源，构建基层社区治理资源平台，吸引优质社会资源，促进基层社区治理资源整合。

2.多元主体无缝联动的基层社区共治机制

首先，加强联动互通、联合讨论、联合管理和联合调试等方式，形成共治合力；通过整合基层社区服务菜单，服务项目和服务流程，增强社会治理主体之间的协同作用，并形成集聚高效的工作队伍。其次，通过联合调解会议，将邻里和民间组织调解与专业律师调解相结合，充分发挥基层社区所在辖区单位多、服务资源丰富的优势，补齐政务服务、专业人才队伍、冲突与纠纷、应急响应等方面的短板,构建多元主体联动协同共治机制。

3.建立基层社区信息交流平台

通过民主协商，实现居民与治理主体之间信息的顺畅沟通，保证居民诉求表达和矛盾的解决，提高基层社区治理的水平；探索连接居民-党员-社区-街道的信息交互平台，依靠居民的谈判讨论会议平台，建立便捷，畅通的信息反馈渠道，提高协作效率，完善谈判平台和谈判流程；构建双向协同治理，优化基层社区治理主体与基层社区自治的沟通机制[7]。

(四)提升基层社区治理法治化和专业化水平

基层社区治理是一项长期、长效和可持续性的工作，离不开完备的法律法规、专业的人才队伍和现代化技术支撑。

1.完善基层社区治理体制

构建完善的法律体系，使参与基层社区治理的多个主体的权限、运营机构、评价机制得到法律的有效保障。首先，关于基层社区组织建设的问题存在行政、限制、监督等的不完全性和不确定性，需要加快和完善企业和第三方的法制制度的构建，参与社会治理，构建宽松的系统，保障良好的内外环境。其次，必须赋予基层社区委员会更多的职能，履行委员会及其基层社区服务的职责，提高基层社区的服务管理能力。此外，需要构建参加基层社区治理多元主体的相互作用、监督、解决纠纷的机制。

2.加强基层社区专业工作人员队伍建设

首先，完善基层社区专业工作人员的招聘制度和激励机制，拓宽人才选拔渠道，优化基层社区干部晋升与薪酬机制；探索基层社区工作人员专职、兼职和志愿等多形式的补充方式，加强工作人员在岗培训，培养专职化、专业化的基层社区工作者队伍。其次，通过校企合作，共建教学基地、实践基地，签订协议吸引专家资源，在校大学生和大学生志愿者进入社区，合理开发和利用这些有利资源，积极开展工作，为基层社区社会组织孵化、基层社区治理提供专业咨询。最后，通过政策激励，鼓励干部和退休人员等优秀人才返聘到基层社区工作，吸纳更多合适的基层社区专业工作人员到社区工作；开展社区工作人员的常态培训，加大培植力度，鼓励社会工作者国家职业资格证书和社会工作者职业水平证书的职业资格证考试，推进基层社区治理的规范化和专业化[7]。

三、基层社区治理实践——以福建福州为例

作为福建的省会城市，被誉为“有福之州”的福州在基层社区治理创新方面有着自己独到的经验与实践。近年来，福州围绕习近平总书记的“三个如何”重要指示，各基层社区开展了一系列的实践活动，推动基层社区治理新格局的步伐，取得一定成效。

2018年福州市制定《福州市加强和完善城乡社区治理三年行动方案》。2020年12月25日，福州市根据国家“十四五”规划的精神和要求，制定了“十四五”规划，提出进一步完善共建共治共享的基层社会治理体系。通过建立健全基层社区便民服务网络，在基层社区设立“一门式”社区便民服务窗口和居家社区养老服务站(中心)，基层社区至少有1名专职社区民警。同时，鼓励高校毕业生等优秀人才到基层社区工作，使得一批批榜样社区、典型样板社区涌现出来，创新基层社区治理体系初见雏形，为其他基层社区治理提供典范。

(一)以党建为引领，不断提升党建引领社区治理的能力

努力贯彻执行习近平总书记考察军门社区时提出的“三个如何”的重要指示，“如何让群众生活、办事更方便些。”近年来，福州市军门社区不断提升和丰富“13335”工作法的内涵。其中，贯穿福州市社区治理的一条红线，就是排在最前头的“1”，即一切工作坚持党建引领。许多社区已经建立了一个多维网络系统，其中包括社区党委委员会，居民社区党支部和建立党组织，在社区慈善、紧急工作和法律维护中发挥积极作用。

(二)以科技为支撑，发挥社区治理的“智慧”能力和作用

社区治理水平与广大人民群众的获得感、幸福感和安全感息息相关。近年来，福州市一些社区运用大数据等科技手段，实现了社区治理模式的创新，提高了社区治理工作效率，使社区工作者能够更加更有效地开展工作，使老百姓更有获得感。

1.运用现代技术创建“智慧社区”

福州一些基层社区，逐渐普及人脸识别、指纹门禁等现代技术创建“智慧社区”，实行“错时工作制度”，“一站式服务”等制度，创建便民、美丽、安全、健康和谐的社区人文环境；将社区北斗系统作为国家新基建的典型样板，在智慧社区建设中引入“北斗+物联网”等新兴技术，实现物联网场景应用。同时，推动“北斗”共享出行，通过北斗系统提供的时空基准服务，融入公交车、共享单车等公共交通生态，实现城市管理网格化、智能化。

2.运用现代化大数据，提升基层社区“智慧”治理能力

将现代信息技术与大数据方法相结合，部分“智慧社区”将“Internet +”和城市应用程序APP等各种APP结合，建立沟通渠道和平等交流的平台，创新双向互动渠道和形式，精准识别居民需求，开放共享的基层管理服务平台，使便民服务场景有机集成和精准对接，提高基层社区的服务和建设能力，推动基层社区治理迈向智能化。

这些生动的社会治理事例及其智慧创新技术成果在基层社区民生领域发挥应有的重要作用，不仅将数字优势植入社会治理方方面面，同时也悄悄改善广大人民群众的生活和生产方式。据《福州日报》2020年11月8日报道[8]，福州城市大脑建设已建立了可信数字身份认证、云大数据等政府云平台，并逐步构建新的智能治理体系。

(三)以人民为中心，创新社区治理模式

福州基层社区联动协调社会多方力量为百姓排忧解难，谋福利，谋幸福，撬动社会组织参与基层社区治理，全面提升社会治理模式。

福州市晋安区新店镇开展闽台融合为主题的“孵化营”、研究中心和“智库”，通过组织丰富多彩的“大讲坛”、榕台民间经验分享会等活动，充分体现了以社区人民为中心的理念，使得社区的社会组织和社工数量逐步增加。

福州市仓山区不少社区，如劳工社区党支部、仓前街道劳工社区、公园社区、对湖街道马厂社区等，分别在社区公告栏贴着“邻里公约”、“邻里守望”、“邻里相容”、“中华有福，友邻是福”、“邻里一家”倡议书等。其中“邻里一家”倡议书，写道，“远亲不如近邻”。邻里和睦是中华民族的传统美德，也是社会和谐的基础。为营造与邻为德、与邻为善、与邻为亲、与邻为乐的邻里氛围，打造团结、互助、平安、文明的现代社区，形成共建共治共享的社会治理格局，倡议友邻，用实际行动，积极投身社区建设，大家小家是一家，和谐社区靠大家！这些基层社区的公约、倡议书等为社区居民自治树立了相关的典范，有利于基层社区居民携手并肩自治，汇聚邻里力量，共建美好家园。

福州市永泰县嵩口镇龙湘村开展了“移动看家”立体化防控体系试点，通过安装监控探头，不但起到防火防盗、防止各类安全事故的预警作用，而且也方便了在外务工的村民随时查看家里情况。这开启了村民自治，与村干部一道共同治理村庄，守卫村庄的安全以及老人和儿童的留守在家的后顾之忧。可以看出福州市政府始终将老百姓的利益放在第一位，以人民为中心的宗旨。总之，创新基层社区治理模式，有利于共建共治共享新格局的完善和提升。

四、结束语

福州市积极响应国家号召，全面贯彻中共十九届五中全会的精神，着力弥补不足，各取其长，创一流，加快基层社区治理试点现代化建设，在党员干部与人民群众之间架起连心桥，激活基层社区治理共建共治共享一盘棋，促进基层社区治理的进一步发展，取得了较大的成效。在未来的发展过程中，仍然要着力打造有福之州、幸福之城，为我国的社会建设、基层社区发展提供坚实的基础。