行政事业单位国有资产管理探析

摘要：行政事业性资产是我国国有资产的重要组成部分。行政事业单位国有资产根据资产形式可以分为流动资产、固定资产、无形资产以及其他形式资产，这些行政事业单位国有资产为保障行政事业单位履职发展提供了物质基础。近年来，我国行政事业单位国有资产管理理论与实践不断深化，促进了我国行政事业单位国有资产管理模式升级与创新。

关键词：行政事业单位；国有资产；管理

中图分类号：F810.6

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2022.06.006

一、引言

行政事业性资产是我国国有资产的重要组成部分。加强行政事业单位国有资产管理对于履行事业单位职能具有至关重要的作用[1]。行政事业单位职能涉及社会服务的各方面，关系国计民生，對基本实现社会主义现代化奋斗目标起着重要保障的作用[2]。党的十九大报告指出，要完善各类国有资产管理体制，促进国有资产保值增值，推动国有资本做大做优做强，有效防止国有资产流失。自《行政事业性国有资产管理条例》（国令第738号）施行以来，各省市行政事业单位纷纷响应，依托现有管理体系、管理结构，进行针对性升级创新，探索新型管理模式，旨在提升管理工作的效率与质量，为相关监管工作提供了理论与实践参考[3]。

随着经济的发展，对于资产管理，各国结合自身政治体系、发展水平、文化观念等诸方面因素，逐步深入开展了公共资产的理论研究、公共资产管理制度以及绩效评价研究，形成了符合各自国情和民众需要的资产管理模式。其中，意大利形成了以控股机构为核心的“三层次”管理模式；德国实施以财政部为核心的“二层次”管理模式；法国实行“三重监督”完成资产的管理和监督工作，并建立健全国有资产管理法规。而我国关于这方面的研究比较晚，伴随我国经济管理体制改革发展，从沿用的财政部35号令和36号令到《行政事业单位国有资产管理条例》（国令第738号），国内各方面专家学者纷纷开展了关于行政事业性国有资产管理相关研究的探索，基本经历了高度集中统一的计划经济管理体制研究（1949-1978）、国有资产改革初探研究（1979-1998）、探索新型管理模式研究（1998至今）三个阶段[4]。陈玲分析了当前我国行政事业性资产管理绩效评价中存在的不足，并给予了相关解决方案[5]。王炼钧就资产管理效率问题，提出了加强对资产管理人员的专业技能培养的重要性等观点[6]。汤丽娟提出，理顺资产机制、突出模式创新是资产管理的首要任务，强调通过加强体系化的顶层设计提高政府管理职能[7]。戴秀河认为，行政事业单位不动产在管理的规则上存在不足，造成了管理上的漏洞与资源流失，并提出构建统一法规、强化管理部门职能、形成动态管理模式等解决相关问题的路径[8]。林恬恬强调国有资产的重要性，并探讨了行政事业单位国有资产管理的方式[9]。虽然近年来相关学者从多角度、多维度进行了研究，但由于各区域、各地方政策以及各行政部门职能的差异，也导致了管理模式难以统一，因此，创新管理模式仍是各级行政事业单位管理资产的重要研究方向之一。

二、优化行政事业单位国有资产管理的意义

行政事业单位国有资产的管理权与使用权属于所在的行政事业单位，而所有权属于国家，管理工作的有效执行有利于提升行政事业单位的工作效率，在创造经济效益等方面起着至关重要的作用[10]。行政事业单位国有资产根据资产形式可以分为流动资产、固定资产、无形资产以及其他形式资产，这些行政事业单位国有资产为保障行政事业单位履职发展提供了物质基础。近年来，我国行政事业单位国有资产管理理论与实践不断深化，促进了我国行政事业单位国有资产管理模式升级与创新。

●有利于筑牢防止国有资产流失的廉政建设堤坝

行政事业单位国有资产是提供公共服务的必要条件，是其开展工作的物质基础。自财政部35号令和36号令以来，各行政事业单位需要对国有资产进行定期保养与维修，定期进行资产盘点核对，保障资产来路清、去路明，账实相符、账账相符[11]。相关管理工作不仅需要明确资产数量、保证资产质量，以满足正常工作需求，而且还需要明确使用部门、责任部门等相关部门的权属关系，实施与执行落实到点、责任到人的管理政策 [12]。进入新时代以来，党风廉政建设作为全面从严治党的重点推进方向，要求一体推进不敢腐、不能腐、不想腐，对此必须在资源富集的国有资产管理领域构建更加严密的制度体系，而财务工作制度正是一项关键性制度支撑。党风廉政建设不仅需要党内制度建设，而且需要各相关领域建立起拒腐防变的关键性有效制度支撑。同时，通过持之以恒加强党风廉政建设，倒逼国有资产管理领域提高管理监督水平，切实强化财务监督，才能有效防止腐败现象滋生，保障国有资产安全，推进国有资产管理创新。

●有利于推进实现国有资产保值增值的资产管理体制改革

行政事业单位国有资产存在多种资产形式，具有经营性国有资产不具备的特殊性质。行政事业单位国有资产主要以固定资产、无形资产居多，这些资产在保值增值属性上相对较差。对此，行政事业单位国有资产主要以更好履行公共服务工作为主要目的，通过保障机构稳定运行，提高国有资产使用效益，间接促进资产保值和增值[13]。党的十九大之后，行政事业单位国有资产的管理已确立了主体框架，针对行政事业单位国有资产管理将加快建立健全现代财政制度，通过科学编制管理政策、强化资产管理方法、有效分配可用资源、强化资产管理水平，提高资源配置效率，为行政事业单位履行公共职能提供足够的资源补给。

●有利于节约公共服务成本

行政事业单位承担着社会公共管理的各种职能，其资产是保障行政事业单位日常工作开展的物质基础，在保障工作职能正常运转的同时，需要保证资产的完整和安全，避免发生资产流失情况[14]。而在实际工作过程中，公共服务成本与国有资产消耗具有相关性，存在一定程度的不可调和性。但随着管理效率的提升，各行政事业单位日常职能已成固定的模式，随着行政事业单位管理年限的增长，其资产消耗的日耗、月耗、年耗，都可以得出可计量的数据。因此，通过制定购置审批制度，推动行政事业单位国有资产管理向着集约高效的模式转变，实现按需购置、注重管理、降低消耗的管理目标，可以有效扭转以往重购置轻管理的倾向，体现了可持续发展理念，能够促进公共服务功能最优化。

三、行政事业单位国有资产管理存在的问题

●管理制度有待健全

近年来，随着行政事业单位改革重组，行政事业单位职能得到完善，各管理部门职责逐步明确，同时也出现了新的问题。随着人员的更替和新的管理体系确立，沿用传统的财政部35号令和36号令已不适应当前的形势变化。因此，国家在2021年制定了国令第738号管理条例，使得国有资产管理部门职责进一步得到了有效的管理政策体系支持[15]。然而整体性的改革思路还需要落实到各地区各领域各单位，但目前还没有真正实现与具体行业实际情况的结合，缺乏与以往经验和现存管理政策的有机结合，使得“多头管理”“管理真空”“难以监管”等现象仍然存在，诸如多部门争相管理同一资产、因级别问题不便于管理以及“难管且得利少”的少有问津等多种管理难题仍不同程度存在。

●人员配置不足，专业水平有待提高

当前，行政事业单位由于编制数量有限，使得人员配置需要一人多职，兼顾多项任务。而在近年行政事业单位招聘中，多数以文员工作岗位进行招聘。人员在进入工作岗位后，需要在完成现有岗位工作外，根据部门需要，兼顾管理资产的工作，而由于本职工作任务繁重，大多数工作人员只能在“业余时间”进行资产的清查、记录、管理等资产管理业务。这也导致了管理较为松散，无法及时高效地办理资产管理相关手续。加上招聘的行政事业单位工作人员鲜有资产管理专业技术，多为兼职人员，也未经过系统的管理专业技能培训，导致相关人员缺乏专业技术能力。同时，有的人员工作岗位变动频繁，使得这种薄弱的管理基础更显不足，难以适应新形势下的“标准化”资产管理要求。因此，目前来看，人员配置不足，岗位专业水平不足，已经成为当前行政事业单位资产管理的最大问题之一，需要各行政事业单位探索符合自身单位实际情况的资产管理模式和方法。

●资源配置欠合理，预算管理较薄弱

在具体国有资产管理过程中，行政事业单位主要依赖国家财政资金运转，与行政性机构具有高度相似性，资源配置单一，存在资产管理混乱进而造成资金浪费现象[16]。一些行政单位的具体管理工作往往需要较高的资金成本，使得管理活动需用高效的管理效率来调节。与此同时，一些行政单位在无偿性资金管理方面水平较低，重复购置特定资产等管理漏洞直接提高了管理成本。另外，一些行政单位资产管理缺乏灵活性，巨额资金和大量资源难以进行“一对一”的有效工作匹配，难以通过市场化模式对资产价值进行高效的运营管理工作，使得收益管理工作质量较差，难以与当前的经济形势匹配。

目前，对资产价值的管理主要通过预算管理来进行，预算招标制度是当前行政事业单位在采购过程中主要的手段之一，而其偏差将导致资源配置欠合理，产生资金浪费。资产管理是对采购后的实物进行管理的工作，进而更好地实现单位职能。但一些行政事业单位往往忽略了预算管理的重要性，缺乏部门间的协调工作，无计划的多头采购、重复采购等情况多有发生，致使国有资产管理在預算机制上存在诸多短板，难以实现国有资产管理的集约高效，最终造成预算管理工作难以与资产收支要求进行匹配，使得预算管理工作的推进质量不能达到预期的目标。

四、加强行政事业单位国有资产管理的对策

●进一步提高思想认识，不断健全管理制度体系

自国令第738号《行政事业性国有资产管理条例》实施以来，行政事业单位的主要负责人大都认识到资产管理的重要性，并以相关法律法规为依托，从根源上来抓好资产管理。对于人数较少的服务型单位而言，只有单位主要负责人亲自负责，才能发挥绝对优势，各业务部门才会真正重视，使得资产管理工作能够顺利进行。而对于编制配置人数较多的单位，在符合法律法规的情况下，可根据需要指定分管领导负责资产管理事宜，做到专人负责、健全问责、管理有度，更好地指导所在部门落实资产配置、使用、处置、收益等工作环节的管理责任。

对于行政事业单位而言，国有资产管理工作涉及内容繁杂，但基本上都需要根据国家利益与政府工作效能进行综合考量。在日常工作中，由于管理人员职位的限制，使得相关工作存在一定阻力，难以顺利推进，需要着力构建科学合理的国有资产管理体制。目前，从国家层面建立了国务院国资委，统筹管辖各地区财政部门的资产管理工作。而各地区根据资产拥有规模和国有资产的现实情况纷纷制定了相关的资产管理细则。显然，科学合理的管理体制对于行政事业单位的国有资产安全而言至关重要。因此，各级行政事业单位作为国有资产管理体制的重要节点和关键主体，需要对所在单位情况进行统筹分析，筛选关键资产内容，不断优化相关管理策略与内容，进行有针对性的管理制度机制建设，才能真正落实国有资产管理责任。

●合理配置人员，加强专业素质

提高资产管理水平，离不开人员的专业技能提升和丰富的工作经验积累。而专业技能提升和工作经验往往需要时间积累，这也导致这类人员年龄偏大，难以长期从事繁琐复杂的固定资产管理工作。因此，建设合理的人才队伍就显得格外重要。合理的人才梯队，可及时对晋升的资产管理人员所负责的工作进行接管，避免“空档期”造成的资产管理工作滞后[17]。因此，在进行行政事业单位工作人员录用时，可以有针对性地设置资产管理专岗。采用严格的人才选拔程序，招录专业的资产管理人员，制定有效的政策留住人才，避免人才流失，形成可持续的资产管理体系与专业的管理人员培养模式。

在对资产管理人员专业技能培训中，除了专门负责处理资产系统的人员外，还可以选取部门年轻工作人员或刚入职人员进行岗位轮转学习。一方面保证岗位调动时，确保资产管理无缝衔接；另一方面使得新生力量对资产管理形成必要的管理意识，在其后续工作中，能够及时对涉及资产的内容进行处理，进而提高国有资产的管理效率，避免资产流失。

●盘清家底，化解历史遗留问题

目前，随着改革的不断深入，为了更好服务大众，各部门纷纷进行合并优化整体结构，而合并后导致的资产与债务问题也成为了行政事业单位资产管理急需解决的难题。单位合并导致的资产与债务审计可采用简化便捷的手续进行，合并后的单位承接注销单位的资产和债券债务，有义务处理各项历史遗留问题。为解决历史遗留问题，可在合并之初聘请专业机构对现有财务情况进行梳理，有针对性地提出化解方案；也可以利用本单位专职的资产管理人员，让其统计出固定资产、无形资产等详细明细，制成详细的资产对接单。在组织结构合并完成后，根据合并部门体量，前期可保留原有的多个资产管理专员，并选择第三人进行资产辅助监管，盘清土地、房屋、车辆等重要资产盈亏问题。注意完善资产交接手续，及时做好资产变化位置、职能部门、权限等内容的记录工作，确保能够及时找到对应资产，做到账实相符，避免国有资产出现流失。

●建设资产管理信息化、共享化平台

随着现代科学技术的发展，行政事业单位的数量渐渐固定，而资产数量随着部门体制职能的逐步完善也会随之增加，导致难以用传统的账簿进行简单的登记。因此，高效尖端的国有资产管理信息化系统应运而生[18]。国有资产管理信息化系统具有优化信息的功能，能够根据需求进行网上办理，实现了从传统的静态管理向多层次、多角度的动态监管。根据国家与政府推行的“无纸化”办公的要求，网上固定流程的处理模式可以简化资产录入的流程与周期，便于资产信息的追踪溯源。而共享的信息技术已在其他领域有较高程度的应用，其效果可使资源调配更为合理。行政事业单位作为服务大众的直接或间接部门，共享部门资源有利于推进单位资产整合，提升与优化社会服务职能，可以从根源上避免重复设备购置，降低财政资金的浪费，最大限度发挥国有资产效益，促进节约型社会及廉洁型政府建设。

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作者简介

孙诣来，长春工程学院资产处职员，硕士。研究方向：资产管理；人力资源管理；物流管理。

责任编辑 张忠义