从渐进到激进：复盘中国人口政策制定过程

李侠 谷昭逸

中国历时三十余年的计划生育政策是人类历史上第一次通过政策手段主动干预，成功实现人口增长调控目标的政策安排。但回顾该项激进型人口政策，还是有诸多遗憾的，而我们从中得到的最大的启示是：发展经济、普及高等教育是解决人口问题的治本之策。

近年来，我国人口政策放开，从2015年的二胎政策到2021年的三胎政策出台，其间隔仅仅六年时间。但是，当初很多专家预期中的人口爆炸性增长现象并没有随之出现，反而是出生率逐年降低，由此，引发了社会的高度关注。

如何评价人口的这种逆向变化，尚需更多的时间来验证。我们对于人口问题的关注主要集中在两个问题上：首先，在人工智能时代，中国真的需要那么多人口吗？其次，造成中国人口的这种结构性失衡的政策制定过程是怎样的？对于第一个问题，我们认为，中国人口规模总量没有出现危机，只是人口结构有些失衡，由此引发的阵痛正在显现。最近两年内人口总量可能会出现负增长。在高等教育日渐普及的当下，经过几代人的自然更替，中国人口的合理规模维持在10亿人足矣。相比较，我们对第二个问题，即中国人口政策制定的过程与细节更感兴趣。

一、新中国人口政策的发展简史概览

新中国成立以来，中国人口政策大体经历了以下六个阶段：第一个阶段是鼓励生育阶段（1949—1953）；第二个阶段是政策转变与反复阶段（1954—1959）；第三个阶段是计划生育试点阶段（1960—1969）；第四个阶段是限制人口增长的范式1阶段（1970—1980），其核心理念是“晚、稀、少”；第五个阶段是严格计划生育的范式2阶段（1980—2014），其核心目标是一胎政策；第六个阶段是放开生育阶段（2015/2021—），核心举措是六年间从二胎到三胎的快速转变，由此进入一个新的宽松人口政策期。

从统计数据上可以清晰看到，在范式1阶段，由于大规模推行“晚、稀、少”人口政策，人口出生率已经取得了实质性的下降。据资料介绍：“1970年的妇女总和生育率是5.81，到1980年，妇女总和生育率已降至2.24（国际上通常以2.1作为人口世代更替水平）。”[1]从这组数据可以看出，范式1的晚、稀、少政策起到了很好控制人口的作用，所谓的“晚、稀、少”即：“晚”是指晚婚（男25周岁、女23周岁结婚）；“稀”指拉长生育间隔，两胎要间隔4年左右；“少”是指只生两个孩子。这项政策于1973年12月召开的中国第一次计划生育汇报会上提出，相对而言，它既达到了宏观上控制人口的目标要求，在微观执行层面也相对温和，属于典型的渐进型政策。从图1可以发现，1970至1980年的妇女总和生育率出现大幅下降，由1970年的5.81降至1980年的2.24，已经接近人口替代的2.1水平，由此证明该项政策行之有效。1980至1982出现短暂上升，这是政策变动期的社会应激反应。自此以后，直到2010年总和生育率一直是下降的。

但问题是，一项运行良好的政策为何会突然改变呢？

二、人口政策从渐进向激进转型的决策模式

根据对政策出台线索的梳理，不难发现如下一些紧锣密鼓式的布局：1979年第五届全国人民代表大会第二次会议提出：“鼓励一对夫妇只生育一个孩子”；1980年中共中央提出：计划生育要采取立法的、行政的、经济的措施，鼓励只生育一个孩子；1980年9月第五届全国人民代表大会第三次会议通过了新的《婚姻法》，其中第十二条规定：“夫妻双方都有实行计划生育的义务。”1980年9月25日《中共中央关于控制我国人口增长问题致全体共产党员、共青团员的公开信》发表。这种致全党公开信的形式，在我党的历史上并不常见，这意味着一项重大政策将要出台。同时，公开信也起到一定警示作用，为了防止出现大的认知混乱和社会动荡，共产党员和共青团员要起到带头与表率作用。紧接着1981年，国家计生委在邀请各省区市第一书记参加的计划生育政策座谈会上，绝大多数书记都希望严格控制生育率，没有人主张放宽政策。1982年9月，党的十二大把实行计划生育确定为我国的一项基本国策，同年12月，第五届全国人民代表大会第五次会议通过新修改的《中华人民共和国宪法》，其中明确规定：“国家推行计划生育，使人口的增长同经济和社会发展计划相适应。”至此，一项新的激进人口政策范式2阶段（1980—2014年）出台，短短两年时间，一项与中国传统文化完全异质性的一胎政策正式上升为国策，就是今天想来，这个步伐也是相当激进的，丝毫没有给社会留下适应与过渡的时间。

如何解释中国人口政策从渐进到激进的狂飙突进，这种转向的内在原因是什么？我们认为主要有以下三个原因造成了政策的这种激进转向。

首先，经济原因。根据图2可以清晰看到，改革开放初期，中国经济处于恢复阶段，而庞大数量的人口所带来的衣食住行、社会就业等问题，给社会治理造成了极大的困难。通过对新中国成立以来国内生产总值与人口数量之间关系进行回归分析发现，两者之间的相关性为0.67（1952—2021），已经接近强正相关关系（见图3）。由于经济发展与多个因素有关，如制度变革、技术创新与人口等，仅用人口和经济进行回归分析，在解释时会出现一些困难，为此，我们再细分一下时段进行回归分析发现：从改革开放之初的人口与国内生产总值的相关系数为0.79（1978—2021）（见图4），这里约略可以看出制度变革带来的影响；从2001年加入世贸组织那年算起，人口与国内生产总值的相关系数为0.97（2000—2021）（见图5），可以发现入世以来，中国经济高速发展，相应对人口的需求旺盛，经济与人口之间的拟合度很好。从这三个时段人口与经济的相关系数的变化，可以知道，经济越发展，人口对于经济具有的相关性就越高。因此，根据上述的相关性结果，可以合理推测，当人口总量很大、受教育水平严重偏低而短期內又无法快速改变经济形势的背景下，降低人口数量就是解决民生问题的最简单、最直接的办法，仅从人均GDP角度来说，降低人口数量也是提升人均GDP的最好办法，这应该是激进人口政策出台的最直接原因。这里有一个细节很有趣，当1981年国家计生委邀请各省（区/市）第一书记开会时，这些老同志绝大多数希望严格控制人口。要知道他们深受儒家文化影响，不孝有三，无后为大，而为何会如此坚决支持激进的一胎政策呢？无非是作为管理者的角色转换而已。显然，人口问题已经成为所有地方治理中具有共性的难点问题。

其次，政治权威的原因。1974年12月29日，毛泽东在审阅《关于1975年国民经济计划的报告》时批示：人口非控制不行。[2]由于毛泽东在党内的绝对权威地位，其他众多领导人也持有几乎相同的观点，经过政策的反复传导，就这样政策的秋千被越荡越高，越来越激进，最终导致严格控制人口这一想法就被管理层从上到下自动默认接受了。在观念层面，这种现象就是英国科学史家劳埃德（G.E.R.Lloyd，1933—）所谓的“惯性效应”的体现，“亦即一旦某个理论或实践逐渐被人们所接受并且被认为有价值，那么一时间就会出现相当多的致力于对其进行解释和论证的内容。”[3]

第三，在有限的决策论证空间内，留给专家的调整余量空间很小。只能在既定框架下做小的修补与完善，根本无法扭转人口政策范式2阶段（1980—2014年）的激进转向。诚如中国计划生育政策之父田雪原（1938—）教授所言：“现在什么问题当初没提到，都提到了。怎么解决？就是控制一代人，既考虑到控制人口的目标，也考虑到了可能造成的问题。”[4]田雪原认为“控制一代人”的时间就是25年左右，最多不超过30年。按照这个时间划分，政策范式2，到2005年最晚到2010年就应该调整，取消严格的计划生育政策。遗憾的是，任何政策都是有惯性的，为了这个目标我们又等了6年时间，直到2015年才开始全面放开二胎政策，这期间有些微调，如双独生二等，但作用有限。值得称道的是，田雪原于2009年12月4日在《人民日报》上发表名为《新中国人口政策回顾与展望》的文章，这可以看作是提醒有关部门，三十年前的那项激进人口政策是到了该终结的时候了。其实，早在2000年的第五次人口普查的数据就显示，妇女总和生育率已经降至1.22；2010年的第六次全国人口普查的数据显示，妇女总和生育率继续下降为1.18，已经远远低于国际公认的1.5的低生育警戒线。

图1显示我国妇女总和生育率70年来的变化。从这个图表中，可以清晰看到我们错过了三个最关键的放开节点期：2000、2005和2010年，随着1998年高等教育扩招，以独生子女为代表的新一代人已成长起来，入世带来经济大发展，还有全球化观念的巨大冲击等，人们的生育理念已经发生了不可逆转的变化——这也是学界目前普遍担心的一旦陷入低生育陷阱很难再走出来的原因所在。

三、结语

中国历时三十余年的计划生育政策是人类历史上第一次通过政策手段主动干预，成功实现人口增长调控目标的政策安排。但回顾该项激进型人口政策，还是存在很多遗憾的，最主要是由于缺少有效制衡的力量，从渐进型政策范式1向激进型政策范式2的转型几乎没有遇到多少阻力。如果存在一种制衡力量，政策就会体现出一定程度的妥协与折中，从而最大限度上兼顾到政策受众的偏好，前期运行很好的“晚、稀、少”政策范式1也不会被彻底放弃，导致由“最好一个、最多两个”的弹性政策一下子跳转到刚性政策范式2的一胎政策。

而从中给我们最大的启发是：发展经济、普及高等教育是解决人口问题的治本之策。当年之所以会出现激进的一胎政策，究其原因仍然是经济表现糟糕，无力承担过多人口，是一种无奈之举。当人口受教育程度比较低的时候，它就是社会的负担；只有当人口的素质大幅提高的时候，人口才能由负担变成资本，这也是经济学家舒尔茨（Thodore W.Schults，1902—1998）提出“人力资本理论”的意义所在。

注 释：

[1]总和生育率，https：//baike.baidu.com/item/%E6%80%BB%E5%92%8C%E7%94%9F%E8%82%B2%E7%8E%87/7757363？fr=aladdin.（2022—11—10查阅）

[2]《一代名师》：马寅初（1882—1982），http：//www.cntv.cn/program/ddjy/20030924/100885.shtml（2022—11—10查阅）

[3]G.E.R.劳埃德：《形成中的学科：对精英、学问与创新的跨文化研究》，陈恒、洪庆明、屈伯文译，上海：格致出版社，2015年，第76页。

[4]共和国学人｜田雪原：学问到老丝未尽，https：//page.om.qq.com/page/O8Ntus9_dAB1eytw21i-Biog0（http：//www.cntv.cn/program/ddjy/20030924/100885.shtml（2022—11—10查閱）

（李侠为上海交通大学科学史与科学文化研究院教授，谷昭逸为上海交通大学科学史与科学文化研究院硕士研究生）

责任编辑：尚国敏