地方政府促进航空运输业发展的公共政策研究

航空运输业是一个重要的产业，能够同时在经济、政治、社会等领域广泛产生影响。同其他交通运输方式一样，它是由客货位移需求驱动。航空运输业作为区域发展的重要催化剂和驱动力，在区域经济发展中具有重要战略作用。其对区域经济发展的影响包括三个方面，即：直接效应、间接效应和诱发效应。直接效应指航空运输活动本身带来的就业、税收、地面保障和燃油收入等；间接效应指机场和航空公司的活动对酒店、餐饮、零售业等带来的影响；诱发效应则是直接和间接效应所带来的乘数效应，对区域的生产制造和服务业发展带来广泛的影响（Bijan Vasigh等，2013）。在经济全球化的大背景下，航空运输业的发展促进了全球范围内各区域的高效连接，增加了贸易和人员的流动性，对社会生产和生活方式产生了深远的影响（Tae H.Oum等，2012）。

我国高度重视航空运输业的发展。2012年出台的《国务院关于促进民航业发展的若干意见》明确指出，民航业是我国经济社会发展的重要战略产业。近年来，国内一些省、市把航空运输业纳入区域经济竞争战略层面，并开展了丰富的探索和实践。但不容忽视的是，地方政府在培育航空运输产业的过程中，需要面对其中存在的市场失灵和政府失灵问题。因此，在促进航空运输业发展中，如何按照新时代的要求，既充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，又能够更好地发挥政府的作用，是一个值得研究的问题。

本文以波特的钻石体系为基础，结合其四个基本要素（生产要素、相关产业、需求条件、战略结构和同业竞争），运用公共政策分析的理论和方法，以解决市场失灵、政府失灵为导向，提出了地方政府促进航空运输业发展的一般性政策框架。

航空运输业发展中的政策问题分析

与航空运输业相关的一些市场失灵和政府失灵问题，影响各要素之间的连接和价值创造，这是公共政策体系构建的基础。

（一）航空运输业的外部效应

外部效应，简单地理解就是某种商品或者服务传达了某种价值，但是这种价值给一些并没有参与交易的群体或者个人也带来了影响，这种影响包括正面的和负面的（韦默和瓦伊宁，2013）。航空运输业在为航空市场的参与者提供服务的同时，创造了区位价值，在带动区域产业发展和区域增长极形成等方面的作用显而易见。尤其是以机场为中心的航线航班网络，提升了区域间互联互通水平，不仅使该地区的企业都获得了潜在的、连接外部广阔市场的机会，而且因大量航班的聚集和竞争更进一步降低了运输成本，这种外部效应被称为网络外部效应。在航空网络运营中，中转旅客和货物、航班在机场聚集、等候、滞留，必然会因相关需求而形成特定的市场，如仓储服务、飞机维修等，这些都会对机场所在地区的就业、投资和消费等产生积极的影响。各区域选择建设枢纽机场、发展航空运输业，就是要利用这种积极外部效应。但这种外部效应无法完全通过市场机制产生，因此需要政府采取一定措施，参与和推动积极外部效应的产出和有效利用。

（二）机场等基础设施的公共物品属性

机场是航空运输服务系统中的重要基础设施，是民用航空与社会的结合点，也是一个国家或地区的公共服务设施。2009年，国务院《民用机场管理条例》明确“民用机场是公共基础设施”。从经济属性来看，机场可以同时供一定数量的航空承运人和消费者使用。在机场的容量范围内，新增航班的边际社会成本很低，具有非竞争性特点；同时也通过收取费用，具有一定程度的排他性。因此，机场是一种准公共物品或者俱乐部产品。具有准公共物品属性的机场，如果完全按照市场机制运作，其设施容量有可能低于社会需求，一方面很容易出现拥堵性问题，导致机场服务品质下降；另一方面，在航空服务定价上也有可能会因为收费过高，而阻碍航空承运人加入的积极性，影响网络连通性的扩展。在国际民航业，这种现象已经出现在了欧洲的一些私有化机场。准公共物品的市场失灵，决定了机场仅依靠市场不能实现有效供给，要保持设施的竞争力，就需要政府发挥更加积极的作用，并加大对包括与机场衔接的陆路/水路等在内的基础设施的投入。

（三）航空运输中的稀薄市场存在

理想情形是，当一个市场中有许多买主和卖主时，单个参与者不能影响价格，市场在充分竞争中实现帕累托最优。而另外一种情形则是稀薄市场（thin market），就是买主稀少或者卖主稀少，导致产品或服务的投入和配置低效率。这种现象在航空运输市场中很明显，航班运行中，两个点的航线上运营的航班，燃油、机组等成本固定且在所有运营成本占有很高比例，新增航班的边际成本较高，需求只有达到一定规模才能实现供需平衡，这种情况容易造成政府和市场的矛盾。在买主稀少方面，地方政府从扩大网络连通性的外部效应考虑，希望开通某个航点的航线，但是航空公司的决策往往从其自身的商业利益考虑，如果该航线的市场需求达不到相应规模，或者在一些已经运营的航线上，由于需求太少，会影响到收益和整体网络运营的效率，航空公司就会放弃开通或者关闭相关航线、航班。在民航业中，这种需求偏低的航线被称作“贫瘠航线”。在卖主稀少方面，也存在有些航线仅由一家或少数航空公司运营，导致航班供给不足或者价格偏高，抑制市场需求。稀薄市场是航空网络运营中一个突出的问题，它影响网络扩张和网络的稳定性，在航空运输业发展中尤其值得关注。

（四）市场运行中的信息不对称

信息不完全或局部信息不对称，增加了交易成本，影响市场需求的真实反映，导致市场失灵。航空运输价值链实际上被分隔成若干个“信息孤岛”。航空运输业技术密集、专业性强、涉及环节多，这也在供需之间造成了“信息屏障”。航空货运代理的长期存在就是一个典型的例证。航空公司和作为需求方的货主之间往往是通过货运代理来进行信息传递，很多航空公司通过货运代理了解市场情况，货主也因为专业性障碍难以掌握货运环节全部信息，这就导致了货运代理企业的“信息垄断”。类似情形还有，一家航空公司了解自己的航班计划和运力，但没有便捷的渠道了解可提供连接机会的其他航班或地面交通信息，比如全货运航空公司难以掌握客运航班的计划和腹舱运力。机场总体的航班计划、运行情况、流量数据、货物流向等，也只有机场是最全面的，但是机场数据开放程度普遍较低，大多数机场的官方网站并没有将这些信息及时公布。笔者在对一些机场网站的检索中发现，多数机场网站都没有专门的货运航班分类查询功能，也没有货运数据实时公开信息。在公共信息平台方面，虽然目前一些地区建立了“电子口岸平台”，但也只是停留在货运流程的连接和监管服务阶段，在供需信息的实时传递、货运服务链上各环节的信息共享方面仍有很大差距，市场信息服务明显滞后。

（五）公共部门供给的有关问题

为应对市场失灵，政府通过公共部门提供市场无法供给的公共产品或者公共服务，但这些公共服务机构因为不需要市场考验而难以实现效率最优。在航空运输服务链中，海关等查验服务是必要环节，其效率直接影响客货运送的时间，因此其服务品质是航空公司、旅客、货主和相关服务商选择的一个重要因素。在实践中，这些公共服务机构的监管目标和地方政府谋求发展的目标有时候难以高度契合，同时也受人员编制、经费预算等限制，可能会出现服务品质无法满足市场需求的现象。国外学者的研究也指出，海关等的服务品质是航空运输业发展的一个重要制约因素（Kasarda&Jonathan，2005）。还有一个很重要的因素就是机场管理机构问题，我国机场管理机构主要有两种情况，一种是中央直属企业如首都机场集团管理部分机场，另一种是地方政府所属的国有企业管理本地机场。一方面，这些企业作为准公共部门行使机场基础设施管理职责，但同时也有一些机场管理企业利用资源垄断优势直接或者间接提供地面服务等，挤压了其他服务企业的发展空间，不利于竞争环境的形成；另一方面，这些企业是由“政企合一”的民航管理局改制而来，性质上是公益性国有企业，受传统文化以及竞争动力不足等影响，导致部分企业在管理水平提升、服务创新和质量提升方面行动迟缓，在与一些国际化、市场化程度较高的航空公司、航空服务商的协作中会出现“不合拍”现象。

促进航空运输业发展的一般性政策框架

航空运输业的可持续发展最终还是要靠市场驱动。但是，市场和政府失灵影响了价值的创造，需要政府采取有效的政策措施进行干预，并在政府和市场的合作中，形成“政府引导、市场驱动”的格局。根据前文的分析，地方政府促进航空运输业发展的一般性政策主要包括以下几个方面。

（一）构建政府主导的协同治理机制

在航空运输业发展中，涉及到政府和企业、中央和地方等多个方面，尤其是海关、民航监管都涉及到中央事权；在服务链的各成员中，地方政府对机场的影响力也较大。要使这些机构最大限度保持战略和行动上一致，难度相当大。协同治理，作为一种新型的治理模式，是解决跨界战略性活动的有效政策机制。地方政府（一般是省或直辖市一级）应建立协同治理机制，形成共商、共建、共赢的格局。一是组建高层级的战略推进委员会（或领导小组），吸纳民航、海关等中央部门驻地方机构和机场、主要基地航空公司、相关服务企业等参与，作为协同平台。二是建立相应的制度，完善信息共享、资源互动、共同行动、利益协调等方面的机制，保障协同功效。比如，在战略规划制定方面，充分吸纳各参与主体的意见、达成协商一致，以实现战略协同；在基础设施建设方面，也可以采取总—分—总的模式，即总的由地方政府主导，但各专项设施可在政府支持下由相关使用主体自主建设，并由地方政府出面解决各专业设施的衔接问题。

（二）持续提升基础设施的竞争力

机场作为航空运输系统中的核心基础设施，其容量、设施先进性、流程科学性等，是关系航空运输业发展的核心影响因素。机场更是区域开发、聚集形成航班集群的战略平台，作为区域政府控制的核心资源，是促进航空运输业发展的抓手。一是要始终坚持“规划先行、适度超前”的原则，保持基础设施容量的裕度，以避免航班聚集可能出现的拥堵问题。二是保持在公共物品供给方面的主导地位，解决市场力量难以解决的供给问题，组织领导机场等基础设施建设，尤其是充分发挥财政资金的“撬动”作用，通过资金投入、带动社会资本参与，解决机场大量的建设资金需求问题。三是积极借鉴国内外先进经验，走“一体化”交通模式，改善机场与地面的公路、铁路（有条件的地区包括海运或内河水运）与机场的连接通道，实现多种交通运输方式的无缝隙衔接，为“多式联运”创造条件。基础设施条件很容易出现“同质化”现象，今天的先进很可能被后来者追上或者超越，导致竞争力削弱。因此，基础设施的竞争力重在持续，这实际上是对政府的治理能力和政策能力的重大考验。

（三）建立完善市场开发扶持政策

在市场准入、监管服务等方面，涉及航空运输业有关的政策具有两个特殊性，一个是市场准入、行业监管等行政权力属于中央部门，比如航权航线航班审批在民航局及其地区管理局，通关政策是在海关等部门；另一个是有关这方面的政策实行的选择性地区政策，如国际航权中的第五航权目前只对部分城市开放，特定商品如冰鲜食品、肉类也是指定口岸进出。因此，对于地方政府来说，建立完善市场扶持政策，要在加强“央—地合作”中争取中央支持，同时出台本地扶持政策。一是争取民航管理部门在民航管理政策方面的优先支持，减少航空公司、航权航班准入限制。二是扩大航空口岸开放，争取保税物流、特种商品指定口岸等政策，以促进需求多样化和扩大航空货运需求。三是由于稀薄市场的存在，地方政府有必要出台相应的刺激政策，对前期有效市场需求不足，以及具有战略意义但需求较少的航线航班给予必要的财政补贴。尽管补贴并不能形成持续竞争力，而且也有可能造成市场不公平，但是在产业启动阶段还是有重要作用，关键是要提高补贴政策的有效性、针对性，而且要建立适时退出机制。四是“多式联运”涉及到不同运输方式和运输主体，在市场培育阶段，也有必要出台一些激励措施，以引导市场的发展。

（四）建设公共航空信息系统

完善信息服务、提升信息服务能力，不仅是解决信息不对称的政策措施，也是通过信息共享促进服务链整合的有效手段。由于行业中存在的“信息孤岛”等问题，靠单个企业难以有效整合各方面信息资源，需要地方政府的引导和扶持。在航空运输信息系统中，至少包括三个子项：一是公共数据信息公开，地方政府要加快大数据平台建设，对涉及本地经济发展等方面有关的公共信息适时公开；同时，机场要完善数据公开和服务制度，及时、准确提供航线航班、运量等方面的数据信息。二是建立以需求为导向、包括航空运输服务链相关环节的公共信息平台，提供航空公司、旅行社、货主、航空支持服务商等供需情况、服务价格等信息的实时查询，开展服务交易，这样既可以达到运输全程可视、可知的目的，而且可以克服供需信息不对称问题，促进市场自我完善和发展。三是加强通关监管信息平台建设，目前国内不少地区都已经开始建设“电子口岸”，但仍然需要进一步探索完善。通过地方政府的引导和扶持，可以将这三个子项有机整合，为航空运输业发展提供高质量信息服务。

（五）提升机场管理机构的服务能力

在航空运输服务链中，机场管理机构是基础设施的管理、运营和相关服务提供者，是服务链的核心成员。同时，作为政府所属的国有企业，实际上也承担了航空运输业发展主体的角色，如航线航班开发、网络连通性调节优化等。提升机场管理机构的服务能力，一是在国有企业改革中，充分考虑机场管理机构对航空运输业外部效应的贡献，建立完善公益性国有企业的考核和激励机制，充分调动机场管理机构在航空运输业发展中的积极性。二是借鉴国外的先进经验，推动机场管理机构由“经营型”向“管理型”的转变，支持机场管理机构提升战略规划、航空性业务服务、安全保障等方面的能力，同时推行特许经营释放非航空性业务资源，引入先进企业参与地面服务等业务经营，通过市场竞争提升整体服务能力。三是提升机场管理机构对航空运输服务链的整合能力，充分发挥机场管理机构的资源优势和相对中立的平台角色，鼓励和支持机场管理机构优化服务流程、完善信息服务、建立市场协作机制等举措，整合资源，促进以机场为中心的航空运输服务链集成。

（六）完善区域配套支持政策

从宏观层面上，还需要一系列的相关配套政策，以推动航空运输业的可持续发展。一是实施人才可持续发展战略，加大力度支持航空院校发展，建立完善相关专业学科，保障人力资源的可持续供给，提高专业化人才队伍的素质。二是依托机场搭建产业集聚平台，完善土地供给、税收等方面的扶持政策，吸引和促进航空公司、相关服务商集聚发展，培育形成航空关联产业集群。通过港区和产业政策提供增值服务，为中转旅客提供休闲、购物等增值服务，为货物提供再加工、包装等增值服务。三是积极规划和发展空港经济区，充分利用航空运输的外部效应，吸引对航空运输依赖性较强的产业，如电子消费品、现代农业、时尚产业等在空港地区集聚，既带动本地产业发展，同时也为航空运输业提供稳定、可持续的市场需求支持。

政府的政策必须系统、可持续，而且要考虑政策之间的互动性。因为在竞争中，各个关键要素都是可以被复制和模仿的，但只有通过政策的关联作用，使各关键要素在市场运行中相互依存、彼此强化，形成环环相扣的系统，才能赢得持续的竞争优势。

综上，本文提出的政策构成了一个系统，直接作用于航空运输业中现实或潜在的市场失灵、政府失灵等问题，而且它们之间相互关联，对基于钻石体系的四个基本要素产生影响，使各方面的要素贯通和相互促进。协同治理机制把影响网络连通性的航空公司、支持企业及相关政府部门连接起来，凝聚各方共识，促进各方在战略和行动上的协调。公共航空信息系统是市场连接的纽带，把作为供给方的航空网络、需求方和相关支持企业联系起来，使供给和需求高效匹配、互相促进，使地方政府的监管服务更加高效地响应市场需求和运营变化。机场管理机构服务能力的提升，不仅有利于网络的开发和网络连通性的改善，而且可以在促进相关支持企业的集聚中发挥龙头带动作用，推动航空运输服务链整合。市场开发扶持政策主要作用于航空公司，影响网络连通性的改善，同时间接地影响需求条件等。区域配套政策则从宏观上对各个要素产生影响，如空港经济区政策既为航空公司、相关支持企业创造了发展平台，也为航空运输依赖型产业在机场周边集聚提供了载体，有利于推动本地市场需求的稳定和扩大。