党内法规执行机制存在的问题及治理路径——以纪律检查委员会监督为视角

史 航

（兰州大学 法学院，甘肃 兰州 730000）

2019年，习近平总书记在内蒙古考察并开展“不忘初心，牢记使命”主题教育时就针对党内法规执行问题强调：“党内法规不少，主要问题在于执行不力，有的是缺乏执行能力，有的是缺乏执行底气。要强化法规制度执行，不能打折扣。”[1]这一重要论述指明了党内法规执行不力的症结所在，同时也为以纪律检查委员会监督执行机制的改革完善为视角探索党内法规的执行机制指明了研究方向。在解决党内法规执行效力不足的问题上，应明确现存问题的表征与产生问题的根源，从执行监督机制与执行问题的不适应性着手在现行法律法规框架下积极探索解决的方法与策略。只有如此才可以实现从“有规可依”向“有规必依”“执规必严”“违规必究”有序推进，实现真正全面从严治党、依规治党。

一、党内法规执行中的问题表征与根源

（一）党内法规全面落实较难

由于在制度设计上党中央无法亦无必要从立法层面解决对执行细节的制度安排，因此在党内法规条文中往往存在大量的抽象规范和立法空白，这便使得在党内法规实际执行过程中，普遍存在选择性执行的问题。

《中国共产党党内监督条例》第七章第四十一条第一款规定：“党组织对监督中发现的问题应当做到条条要整改、件件有着落。整改结果应当报告上级党组织，必要时可以向下级党组织和党员通报，向社会公开。”该条款虽然对监督结果的运用做出了规定，但落实主体与落实方式却处于立法上的空白，这就给接受监督的部门以自由发挥的空间，以至于虽然其为一定整改行为，但却以自身部门利益为衡量，对落实主体与落实方式会做出改动，从而导致监督效能的削弱甚至于落空。由于制度设计无法规避的短板，致使党内法规执行者在面对执行与否、执行方式、执行程度、执行对象上拥有了较大的自由选择空间，执法者往往会以自身利益作为考量对象，对于有利于本单位、本人的条款，便积极适用，否则便避而不谈；或以自己好恶作为考量标准，使得法规的执行充满了主观性与随意性；甚至为应付上级检查、完成指标任务，在法律实际执行过程中放弃对部分追责效力较弱法规的适用，在材料报送中又对党内法规执行状况谎报瞒报。这种选择性执行的状况若存在于法规执行的每一阶段，法规制度的完整性必将在上传下达过程中被层层递减，直至“体无完肤”。

党内法规的抽象表述在赋予执法者执法选择权的同时亦相应对监督者的权能做出了与之相匹配的扩张。同时法规对执法者的概括性授权，其授权范围不会脱离对法规文义解释与系统解释所能涵盖的范围，故此亦应作为监督者执行监督职能所参考的标准，且对于执法者逾越立法解释的执法行为，监督者在立法解释的指导下完全具备查处的依据与可能。因此，党内法规在实际执行过程中所存在的选择执行的乱象，表面上是执法者的懒政怠政，而根源却是执行监督对细节审查的缺失和对整体把握的不足。

这种缺失使得党内法规无论是在单个法条的具体落实还是在法规体系的综合应用上都存在难以全面落实的困境。

（二）党内法规有效落实较难

我们需要看到，党内法规的执行效能因受党员干部的思想认识等因素的影响与制约，使得其与全面从严治党的要求存在一定差距。受制于执行主体执法素质和党性修养的参差，党内法规的适用往往难以统一标准落实，甚至在选择性执行的空间之下，出现执行者会基于片面的文义解释对法规生搬硬套、照搬照抄的情况，缺乏结合实际、具体问题具体分析的能力，甚至固守一套方法不知变通，在面对新局面、解决新问题时无所适从，以至于使党内法规的生命力大打折扣。还有部分执行者，对表面工作大搞特搞、对政绩工程大书特书，而在党内法规的实际执行中，却将党内法规流于形式，仅作应付上级检查之用。

对于法规的解释应通过对法学解释方法的综合运用，以实现对抽象性立法规范的合理适用，而这种合理的适用内含了对合法行政、合理行政、高效便民、诚实信用、权责一致等基本原则的谨慎遵循，执法机关及执法人员以其自身利益取舍为导向基于片面文义解释所作的执法行为明显没有实现对党内法规的合理适用，而这种执法上的错误理应在监督阶段得到相应的纠正，监督机关对于执法的监督亦应遵循对法律文本的综合解释，实质审查执法机关对法规的合理适用情况，进而使对于执法的合法性审查不再拘泥于形式要件的审查。

故对于党内法规难以有效落实的问题，视其表征体现，是执法者对党内法规缺少信仰、缺乏灵活运用能力，但究其本质是执行监督对于实质审查的缺失，若此等情况肆意发生，不加纠正与规制，必将导致党内法规的执行与立法初衷的严重背离，使党内法规形同虚设。

（三）党内法规长期落实较难

无论是党内法规的制定与完善还是党内法规的贯彻执行，由于运动管理模式在整个党内法规执行的过程中大行其道[2]，伴随着情势的变更和执行热情的降低以及长效激励机制的缺失，对于党内法规的长期落实往往存在较大困难。2012年7月至2014年12月，在党中央领导小组开展的两次党内法规和规范性文件集中清理工作中，确认了新中国成立至 2012年所制定的党内法规共1178部，而其中有322部因对象或主体变更等情况而被废止，同时还有 369部被宣布失效，党内法规长期落实困难的问题可见一斑。该问题与上文所提及的问题存在关联，在选择性执行、机械性执行和形式化执行问题普遍存在的当下，党内法规从制定到后续落实的全过程都存在着“夭折”以致难以落实的可能，这不仅要归咎于执行者缺乏主动性，同时要归咎于法规制定者对于立法条件判断的失误和对立法技术应用的缺失，还要归咎于对党内法规执行监督检查工作的缺乏。

一部党内法规从提出草案到落地实施是一个连续且关联的过程，任何一步的瑕疵和不足，都将在后续过程中转换为党内法规长期落实的阻碍。我们看到大量党内法规存在虚置的问题，更应该清晰地认识到执行效能不仅取决于执行，还依赖于此前所有程序的正确性和适当性，无论是党内法规的制定，还是公布与实施，都要注重确保监督目的与立法目的的双重实现，此举亦有利于实现党内法规全过程、各领域之间的衔接与补充，使法规的内部系统在监督保障下逐步臻于完善。故为实现党内法规的长期落实，对于执行监督机制，应该扩展为全过程监督从而使党内法规的执行得到整体保障从而实现长期落实。

二、纪律检查委员会执行监督机制与实际执行问题的不相适应

面对党内法规执行过程中存在的由于机械性执行、选择性执行、形式化执行等执行方式所带来的执行无法全面、有效、长期落实的执行问题。现行纪律检查委员会的执行监督体制虽然在监督党内法规执行方面不断完善，但由于其自身存在的一定问题和局限而无法完全适应性地解决当下党内法规执行所面临的诸多问题。

（一）事后监督为主致使执行效能完善受制

纪律检查委员会作为党内监督的专责部门，受制于其机构职能的有限性和制度设计的天然不足，其监督职能的发挥具有滞后性。具体表现为仅凭借其自身的主动监督往往很难在事前、事中对党内法规的执行做出有效的监督。这是由于党内法规的具体执行往往以执行机关的法定权限为执行范围，而该范围又因为权力的闭环而具有封闭性，纪律检查委员会的监督机制不具备主动启动的可能性。而党内法规因执行效能不足所造成的后果和对第三人产生的损害，往往在党内法规执行的事前、事中就已经由于选择性执行、机械性执行、形式化执行等问题而为事后法规落实所引发的种种不利结果埋下了隐患。若非问题已经在事前、事中有所暴露，在纪律检查委员会监督能力和监督范围的有限性的双重限制下，纪检部门很难在事前、事中有所作为，而不能阻断事态的恶化和损失的扩大。这便间接导致了纪检部门党内法规执行监督效能在预防违法和合法审查上的作用受到抑制，使其仅能在追责与弥补上对党内法规的执行问题发挥监督职能。这种监督效能与监督对象的不相适应，必然使纪律检查委员会对党内法规执行监督机制的效果大打折扣，从而无法充分有效地发挥其应有的执行监督作用。

（二）“双重领导”体制制约监督效能

《中国共产党章程》第四十五条第一款规定：“党的中央纪律检查委员会在党的中央委员会领导下进行工作。党的地方各级纪律检查委员会和基层纪律检查委员会在同级党的委员会和上级纪律检查委员会双重领导下进行工作。上级党的纪律检查委员会加强对下级纪律检查委员会的领导。”“双重领导”机制下的纪律检查委员会，在组织结构中接受同级党委的领导，而在职能设计上又对同级党委具有监督权，这种在纪律检查委员会与同级党委之间的监督与被领导关系共同存在的现象，似乎可以从逻辑上的不自洽但通过权力来源说来进行解释，但现实运作过程中，部门间权力的掣肘对纪律检查委员会监督效能的制约却似乎难以规避。

从制度设计层面上来看，在现实治理中，“双重领导”体制容易被误解的背景下，纪律检查委员会与同级党委的职权往往因法定界限不明而处于一种较为模糊状态。甚至由于有意强调党内领导关系的现状，致使纪律检查委员会的监督权往往依附于同级党委的领导权，从而使得同级党委对纪律检查委员会的领导范畴往往会溢出法意内涵的党风廉政建设和反腐工作，使其对纪律检查委员会领导范畴整体呈现扩大化的趋势。而这种现象的消极影响，在纪律检查委员会行使其对同级党委主要负责人的监督职能时被进一步扩大，如在监督过程中受制于管理权限，而纪律检查委员会与同级党委之间存在严重的信息壁垒，也使得基层对同级党委的问题被同级党委截留的问题产生，从而间接阻碍了纪律检查委员会对党内法规执行问题的发现和解决。

从党规执行监督人员的主观性来看，在部门间领导与被领导关系、监督与被监督关系的相互作用下，往往难以避免形成错综复杂的利益网络。纪律检查委员会在行使党内监督职能时，往往会由于与同级党委及同级党委主要负责人之间的利益纠葛，对法律与事实考量置于其后，从而在外部呈现出“一团和气”的景象，洞察内部却是职能行使的集体缺位。

这种由于制度设计和政治文化所导致的，监督职能理想化模型与现实执行存在较大差距，不仅有待制度设计的优化解决，更有待于通过技术性方案实现二者权力的平等对抗，产生制约功效。

（三）监督能力不足无法适应执行监督需求

党内法规对于党内监督的制度设计是多方位、立体化、多层次的，对于监督部门和监督主体的设计亦是呈现多元化特色，力图通过各主体之间相互配合相互融通来发挥党内法规执行监督机制的系统性作用。

纪律检查委员会在众多监督主体之中居于首要却非唯一地位，但由于监督主体间信息来源的相对独立性和信息收集与储存的分散性，使得彼此之间的合作融通存在明显的信息壁垒，同时由于其彼此间具体职能的区别使得其在监督工作中各自为政，难以形成统一的监督力量。

监督能力不仅体现在纪检部门对问题的解决能力还体现在对问题的发现能力，而纪律检查委员会由于其获取信息渠道的狭窄性，同时受制于上文所提到的监督部门间的信息壁垒和与同级党委之间的权限限制，使其对于问题发现的信息来源往往被限制在主动纠察的范围之内，而面对纷繁复杂的党内法规执行问题，其发现问题的能力可能略显捉襟见肘。同时由于监督人员自身能力的差异，使得其对党内法规的学习、理解与运用而呈现出明显的差别，从而使得纪律检查委员会在监督效能的整体发挥上呈现出明显的不足。

各种主体之间职能的交叉以及信息交换技术支撑不足的问题，加之监督者能力的主体差异问题，对纪律检查委员会的执行监督形成一种无形的阻力，这种监督与执行之间的阻滞，不仅会导致纪律检查委员会监督法规执行职能的落空，还存在进一步导致党内法规长效落实的困难和失效虚置问题的频发，从而在根本上难以适应执行监督的要求。

三、现行制度框架下的纪律检查委员会监督党内法规执行机制治理路径

通过上述分析，不难发现制度性的优化是完善纪律检查委员会监督党内法规执行机制的首要任务，但是基于立法成本和效率的考量，当下对于上述问题的解决路径的探索，应该在现行制度框架之下进行，采用法律解释学的方法，在不违背立法初衷和法定职权范围的情况下，对纪律检查委员会的监督范围进行适当扩展。通过在信息公开、共享来实现其监督能力的提升，从而实现对制度性局限的突破。同时通过技术手段整合现有监督资源，发挥监督党内法规执行机制的系统性作用。

（一）实现全过程监督，保障党内法规执行效能

纪律检查委员会的主要职责是“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线、方针、政策和决议的执行情况”和实现“监督、执纪、问责”，其内涵包括了纪律检查委员会对党内法规的执行监督应是全过程监督。故就上文所提到的事前、事中监督缺位的问题，应当在辅助性制度的设计上寻求解决途径，在此可以尝试引入执法人报备制度，即让执法者在执法前以书面方式向纪律检查委员会呈交执法中所涉及的党内法规执行报告，纪律检查委员会应当进行及时备案并适时公布；在事中监督过程中主要针对报告中所提及的党内法规执行问题进行审查，通过报告与现实的比对来发现问题。此举将有助于改变纪律检查委员会因事后监督而导致的执行效能完善受制的情况，实现其从问题的主动调查者到问题的主动接收者角色的转变，让执法机关充当问题的调查者，将进一步缓解该委员会由于人员不足而导致的监督能力不足的问题，且由于执法者其自身专业性可能更有利于党内法规执行问题的梳理和总结，进而最大程度上减少纪律检查委员会在事前、事中监督的调查成本。

该报告作为执法者落实党内法规执行蓝本，在呈交纪律检查委员会之后，由其进行合法性与合理性审查，并在规定日期内对提交报告的执法机关作出审查反馈，并作为其后续执行过程中的遵循指南。同时纪律检查委员会在履行监督职能中始终应当贯彻这份综合反馈意见所形成的报告，这不仅使党内法规执行的权责得到有效统一，还将进一步优化党内法规执行监督的稳定性，使其在预设轨道上进行运行，在规范执法者与发挥监督双重向度上减少对党内法规选择性执行和形式化执行现象的发生。

（二）推广信息公开、共享机制，实现监督效能

在上文所提及的无论是因为“双重领导”体制影响下纪律检查委员会与同级党委之间权利的掣肘，还是在多元监督中监督主体间“各自为政”的问题，在不考虑立法方法改进的情况下，信息公开、共享机制的推广是落实纪律检查委员会运行党内法规执行监督机制最为行之有效的方法之一。

制度设计的天然不足使纪律检查委员会作为党内法规执行的专责监督部门，在行使监督权上，不可避免地出现监督弱化的问题，如若直接采用立法手段对其地位进行调整可能会进一步导致其他结构性的问题，因此应当从其关键功能的扩大上着手，即通过实现信息上的平衡来弥补信息来源地位上的不平等，实现消弭主体间的合作距离。

所以各单位对于举报线索、违法情况等相关信息内容应与纪律检查委员会建立共享机制，通过采用统一平台、统一网络的方式来实现信息资源自动共享，从而使纪律检查委员会对同级党委所接收到的举报信函也能获得查阅的权利，亦使得纪律检查委员会与其他监督主体对于违法信息的掌握实现统一化，这不仅有利于排除外在因素对其监督效能的干预，还将进一步发挥多元主体共同作用下的系统性监督职能。

在实现共享的同时还应实现公开，将检查监督结果公之于众，通过反面案例的呈现来规范党内法规执行的标准和执行的方式，进而起到对党内法规机械性执行、选择性执行、象征性执行、非延续性执行的限制作用，达到防微杜渐的效果。

（三）多方协调共治，主被动监督综合运用，满足监督需求

无论是对理想化监督模型的构建，还是基于党内法规执行监督机制应用发展的现实需要，对于党内法规的执行监督都需要多方力量的参与，且应是全过程的，只有这样才可以改变因为监督能力不够导致无法适应监督需求的情况。而在此协调共治的总体方向下，首先要对权力配置进行合理界分，即既要明确对于党内法规执行监督为纪律检查委员会的具体职责，也为其他党组织和监督主体的职责所在；又要避免加重各级党组织及其他监督主体的监督检查负担。实现各主体间诸如党内监督检查、巡视巡查、检举上报、督促检查等职能的有效互补与有机融合。

多方协调共治其在方法上体现的是手段与职能的有机结合，在结构上体现的是上下级监督机关与党组织的指导配合、监督机关与同级党组织的整合优化、纪检机关与社会力量的结合发力。此等结合将充分发挥党组织的积极领导作用、提升纪检机关的检查监督能力、关切人民群众的所需所想、引导社会舆论的合法、有序参与，进而实现纪律检查委员会在监督方式上的综合运用。

监督方式上的核心要义归纳为主被动监督方式的综合运用，其并非片面地主动监督或者被动监督，而应是纪律检查委员会在多方共治、共同监督的背景下，对自身监督职能和他方监督效用的综合运用。主动监督和被动监督当无主次之分，应具体问题具体分析，可采用多种组合方式和应用模式，以实现对党内法规执行监督效能的最大化作为应用目的。

四、结语

党内法规在制度设计与社会文化等多重因素作用下难以避免地会出现贯彻执行过程中与立法初衷发生偏离的现象，对于党内法规的执行监督应牢牢把握纪律检查委员会执行监督机制这一关键矛盾，而对其修正与发展应建立在对党内法规现存执行问题的全面剖析和它本身与现存问题的不相适应之处的理性分析之上。

党内法规与国家法律因其性质的不同而在规制范围、法规内容等方面呈现出巨大不同，因而对其执行的研究应紧密联系其特性所在，将政治属性与法属性相融合，使刚性适用与柔性适用相济，最大化实现其政治目的应作为其执行的主要方向。在该方向的指引下需要我们在执行监督机制的完善过程中能够谨遵现行法律与制度框架，积极引导公众参与多主体共治，通过全方位、立体化、多层次的综合监督，实现全过程监督和主被动相结合监督。

党内法规制度作为新时代中国特色社会主义制度的重要组成部分，而且党内法规又是党内法规制度的主要组成内容，需要发挥纪律检查委员会对于党内法规执行的专责监督职能，是确保党内法规从成文的规章制度转化为党组织和党员的实际行为指引与行动约束的题中之义，是新时代践行党的初心使命，团结带领中国人民向第二个百年奋斗目标之新赶考之路迈进的重要推动力量，为实现中华民族伟大复兴保驾护航。