基层社会治理共同体的困境和规范化路径研究

宋江涛，陈亦可

（中南财经政法大学 法学院，湖北 武汉 430073）

基层治理是我国社会治理工作的重点和难点。基层社会治理作为国家治理体系在地方基层的具体制度表象，牵涉着人民群众的基本生活［1］。社会治理的效果最终在基层社区展现，基层社区的运行关乎千家万户的生活。实践中，我国国家治理体系并不是一成不变的，而是随着时代的发展不断变化，这种变化表明我国社会治理理念在不断地深化［2］。社会治理共同体作为基层治理现代化的重要载体，致力于在社会治理的各个方面都形成多主体良性互动的治理局面［3］。党的十九大报告指出，当前基层治理需要不断完善基层治理体系，推动基层成为社会治理的重心。要发挥多元主体共同参与的“五社联动”机制的作用，将差异化主体整合在一个多元主体互动网络之中，从而实现推动基层善治的整体合力。

基层社会治理事关千家万户，是国家治理的落脚点，是我国稳定有序发展的关键。但在实践中基层社会治理却暴露出脱嵌于治理要求的不当行为，基层政府的不当干预、基层社区对突发情况应对不足以及基层民众对于社会治理的参与不够都严重影响着基层社会治理共同体的建设。

一、基层社会治理共同体建设的重要意义

社会治理共同体建设是在时代发展的要求下通过治理实践经验提出的中国式治理方案，这一概念的提出具有鲜明的中国特色，是中国特色社会主义的理论结晶，为我国在社会领域如何治理提供了指引方向和行动纲领［4］。联动社会治理各方主体参与到基层社会治理共同体的建设之中，是中国共产党深刻践行人民民主、为人民服务的体现。它表明我们党在社会治理领域实现了观念和理论的进步，这对于“共建共治共享”社会治理格局的形成具有重要的方法论意义。

（一）基层社会治理共同体建设是实现基层善治的必然选择

新中国成立七十多年来，以中国特色社会主义制度为基础的社会建设取得了巨大的成就，我国的基层社会治理也取得了长足进步。但社会治理问题无法一劳永逸地解决，社会治理是一个不断发展、不断面临新问题的动态过程。国家将基层社会治理共同体的建设作为发展目标是因为意识到了传统的一方管理、一方被管理的模式无法适应现代化社会的建设需要，而共同体在消解基层社区治理结构矛盾、弥补基层治理领域短板中可以发挥重大作用。基层社会由多方主体组成，其和谐秩序的建立当然离不开基层多元主体的共同作用，因此建设基层社会治理共同体是实现基层社会良序善治的必然路径。

（二）基层社会治理共同体建设是实现基层治理现代化的客观要求

我国大力推动基层治理体系朝着现代化发展方向前进,积极回应建设社会主义现代化强国的时代要求。改革开放以来，我国基本公共服务保障体系逐渐建立并趋于完善，共建共治共享的社会治理制度优势日益彰显［5］。加快形成完善的基层社会治理共同体，能够充分发挥群策群力的功能，进而有效消解社会治理结构的内在冲突，在多元主体的协商中化解矛盾与纠纷，弥补基层社会治理实践中存在的短板，进而推动实现基层社会治理现代化。

（三）基层社会治理共同体建设是完善国家治理体系的重要方式

各类政策文件、国家会议等都多次提到了基层社会治理共同体的概念，为基层的治理实践指明了方向［6］。国家治理体系具有丰富的理论内涵，在内容上包含政治、经济、文化、社会、生态等多种制度，在环节上包括上级国家机关的宏观治理和基层社会的微观治理。基层社会治理共同体建设在内容上属于社会领域，在环节上属于社会治理的末端同时也是终端，社会治理的效果最终在基层体现。基层社区社会治理共同体的建设，顺应了人民民主的价值要求，是国家治理体系在基层社会的发展完善。

二、基层社会治理共同体的建设现状

基层社会治理共同体的建设正有序进行，基层社会的建设水平也在不断提高，人民群众的物质需求和精神文化需求得到了基本满足。2020年，我国在党的领导下进入了全面小康社会，这说明我们的基层社会治理取得了巨大的成功。可是，巨大的进步之下也产生了新的问题，需要我们继续回应。就我国基层社区的社会治理共同体建设而言，主要存在以下问题。

（一）基层政府对基层自治的干预不当

基层群众自治组织与基层政府应当承担不同的社会治理责任。虽然它们没有法律的上下层级关系，但是行政权力的牵制会使得基层社会治理共同体的治理功能无法充分发挥。基层群众自治组织在日常工作中的自治功能有时会被行政权力所干预，使得城市居委会等组织在进行民主决策的时候掺入更多的行政色彩，基层群众自治组织变成了基层政府的下属执行机关。发展出如此局面的一个重要原因在于我国行政管理体制中的机关设置，这种设置明确了上下层级关系，导致了作为末端的社区往往受制于基层政府资源配置的权力［7］。虽然法律赋予了基层群众自治组织自治功能，但是政府有时候将自己的任务变成更小的任务下派给基层群众自治组织。基层社区治理受到政府干涉后开始显现出行政化倾向，严重弱化了基层群众自治组织的自治功能和自治权利，基层群众自治组织在行政权力的干涉下逐渐成为基层政府的“办事机构”，失去了其作为社区治理主体的地位。

（二）基层社区对突发事件的应对不足

为了更好地应对社会治理中的突发事件，我国于2018年国家机构改革中成立了应急管理部，开始建立一个比较系统的国家应急管理体制。新时期的突发事件增多，破坏程度加大，各具特点且机制复杂，这就对我国的基层社会治理共同体建设提出了更高的要求。在新冠肺炎疫情事件中，基层社区治理就暴露出了很多的问题。

作为基层社会治理的重要主体之一，基层社区理应发挥着有效的治理作用。但在治理实践中，特别是应对疫情等突发事件时，社区参与治理往往显得捉襟见肘［8］。应急管理工作不同于一般的基层社区服务，需要更多的专业人才。应急管理专业人才的匮乏和专业体系的不完善，使得基层社区难以自行开展专业应急的基础性工作，导致了应急工作的低效率和低质量。基层社会治理中“重速度、轻质量，重效益、轻安全，重产出、轻投入，重处置、轻预防”的现象仍然普遍存在，这些现象对于我国基层社会治理共同体参与建设应急管理系统造成了严重阻碍。同时，基层政府对于社会治理事务大包大揽，忽视了其他社会主体的参与，并不符合国家政策对于社会共同体建设的要求。

（三）基层民众对社区建设的参与不够

从历史发展来看，我们国家的群众思想由于受传统人治观念影响，缺乏现代民主和人文思想的根基，导致了现代社会治理中公民参与意识淡薄，也使得基层社会治理的顺利推进面临困难。尤其是部分基层地区还要面对由人口流失、劳动力不足等问题所引发的基层治理主体缺失的困境。随着基层社区、村落“原子化”的发展趋势，基于宗族观念和血脉关系发展形成的村落文明逐渐瓦解，人们在对于经济发展的追求中忽视了地域文化的联系作用，忽视了建设基层社会治理共同体的必要性。疫情期间，党中央特别强调“群防群控”，强调在构建社会治理共同体过程中各主体要共同参与，基层群众性自治组织、社会团体、民间组织、社工机构、社区居民和志愿者都应发挥其自身的作用。但在疫情暴发后，社区居民主动参与治理的自主意识不足、参与社区事务热情度低，居民“搭便车”行为普遍，以功利化、世俗化为特征的“陌生人社区”已然成为现在基层社区治理的通病。公民既不珍惜在社会治理中的主体权利，也未明确自身作为治理主体所应承担的义务，导致治理共同体的多元主体参与丧失了有效性，基层社会治理共同体的建设也名过其实。在疫情防控中，部分群众的参与意识和防控意识不强，社会责任感缺失，在承担职业责任、社会责任方面消极懈怠，给疫情防控防治造成困难。当前我国基层社会这种共同体意识匮乏的现象仍较为普遍，因此加强共同体建设的意义重大。

三、基层社会治理共同体建设的规范化路径

（一）完善基层社会治理多元主体的权责分配

由于社会力量的弱小和能力的欠缺，基层群众自治组织的自治效能逐渐被政府行政权力所影响，地方政府等行政机关的权力干涉使得“自治”二字往往被“虚置”，难以有效发挥作用。基层群众自治组织往往成了地方政府的延伸机关，是政府的“下属机构”，受到地方行政机关行政权力的牵制。当前社区居委会组织面临的核心问题是，“自”与“治”失衡，“治”重于“自”，“自”被“治”所压制［9］。基层社会共同体应当摆脱行政权力的牵绊，在社会治理事务方面形成多方主体的合力。弱化基层治理的“行政化”、提升民众的民主参与是促进基层社会治理共同体建设的关键。而提升民众民主参与的关键就是保障参与主体的治理地位，有效开展社区协商民主建设，将社会治理的民主性落到实处［10］。

社会治理多元主体的每个组成部分都应当在社会治理共同体的建设中各司其职，充分发挥自身作用。其中政府部门应充分发挥“元治理”的作用，即政府保留自己对治理机制开启、关闭、调整和另行建制的权力，不断提升治理能力，强化社会管理和公共服务职能，积极培育社会组织，拓宽公民参与社会治理的渠道，发挥好自身的主导作用；公共组织和企业作为社会治理共同体的组成部分，填补着政府行政行为之外的治理缺口，为社会提供优质的公共服务，以此满足用户多元化的服务需求；枢纽型的社会组织既可以落实政府部门的政策法规，也能在行业标准制定中发挥积极作用，统筹其他社会组织；而公民作为治理共同体的组成部分，可以通过基层群众自治组织来增强自身的参与意识、提高治理水平，不断拓宽社会治理的渠道，不断深化社会治理的参与。

（二）加快基层社区公共事件应急的组织建设

突发公共事件因其极大的不确定性，往往会对社会造成难以估量的影响和破坏。因此提升基层社会治理共同体的应急能力，集中社会力量和资源应对突发公共事件具有重要意义。近年来，我国根据基本国情和应急管理发展趋势提出了要加快建设基层社区应急管理体系，强调加强社区全流程应急管理机制的建设［11］。社区全流程应急管理机制要求坚持预防与应急处置并重、常态化与非常态化应急相结合的原则。没有组织就没有战斗力，上述原则的实现离不开坚强的基层社区公共事件应急组织。所以在基层应急机制建设过程中，应当首先强化应急组织的建设。根据党的十九届四中全会的决议要求，基层社区应该在上级党委和政府的统一领导下，由基层群众自治组织发起设立社区突发公共事件应急管理工作组，依托社区社会组织、驻地单位，依据工作需要设立若干各司其职的应急管理小组，推动社区工作人员、志愿者、居民等共同参与到应急组织的工作之中，形成全面覆盖、分工明确、优势互补的突发公共事件应对力量。

基层社区应对突发公共事件，首要任务是明确应急组织，坚强有力的应急组织是应对一切突发事件的前提。然后，需要社会治理的载体来发挥其治理基层社会的效能，要充分利用基层社区网格化的管理手段，对社区的内部情况进行跟踪检查，及时将情况汇总上报。同时还需要立法机关运用法律手段提升应急措施的可实施性和简便操作性，在法律上赋予相应职权机关权力以保证应急机制的正常高效运行。

在应急组织发挥工作效能的过程中，我们不得不考虑到其参与社会治理的动力问题，以保证应急组织的治理工作具有长期性和针对性，而非运动式治理。这需要政府加强对基层社会应急组织的资源供给。在资源供给方面，地方政府应当建立健全资源投入和分配的管理机制，将资源投入纳入地方政府财政预算，建立健全地方财政投入地方社会治理的管理机制。同时地方政府应做好地方资源配置规划，结合地方情况和突发公共事件的特点开展应急资源的分配，从而保证资源的充分利用，在突发公共事件中凸显应急组织的作用，进而实现社区全流程的应急管理。

（三）重视公民参与基层社会治理的能力提升

当前，人民群众在基层治理中发挥的作用有限。但是广大的人民群众才应当是地方基层进行社会治理的最有力的主体，这是治理实践的经验，也是时代发展的要求［12］。因此，我们不能仅将眼光放在公民个体本身上，而应当发挥多元主体的作用，共同推动提升公民参与社会治理的能力水平。

在社会治理共同体建设过程中，提升社区治理公民参与度的重要方法是激发公民参与基层社会治理的内生动力。一方面，社区文化是基层社会的灵魂，要大力发挥基层社区文化引领作用，推动公民参与文化和社区邻里文化融入基层社区建设。借助情感治理和文化价值输入的方式，通过宣传基层社区自治的内容、形式、流程和规则等让更多的基层社区公民参与其中，夯实共同体社会治理的基础。另一方面，要让基层群众的意愿、想法得到有效的传达，畅通群众的民主参与渠道，创新多元主体协作方式，推动线上线下相结合的社会治理参与方式，做到“急民所急、想民所想、帮民所帮”。在这样的双方互动中，催生人们的社区意识和共生关系，使得公民意识到自身参与的价值，形成参与社区治理的长久动力。另外，提升公民参与社会治理能力不仅需要发挥外部作用，而且也需要注重公民个人的内部作用，充分发挥其主观能动性。在遇到问题时，公民往往会选择求助于政府部门，从而造成政府部门的压力不断加大。政府和社会组织可以拓宽公民参与渠道，结合基层民生需求，通过各种途径组织开展教育宣传活动。公民在社会治理的过程中也需要不断加强学习，在学习中增进对社会治理及社会组织作用的认识，不断更新自身的参与观念，从而增强自身参与社会治理的能力，更好地应对基层社会治理中出现的问题。

四、结语

当今世界正处于百年未有之大变局，中国社会发展一如既往保持稳中求进的态势。基层社区的社会治理共同体建设对于实现国家治理体系的现代化不可或缺，甚至极端重要。在治理实践中，一方面强调“社会治理社会化”，另一方面也着重从“社会治理共同体”理论视角进行社会治理话语体系建构之研究。习近平总书记在庆祝中国共产党成立一百周年大会上强调，要发展中国的全过程人民民主。社会治理共同体的建设鼓励基层多元主体参与基层社会治理，这符合全过程人民民主的应有之义，是对全过程人民民主的践行。基层社会治理共同体的提出是对传统基层社会治理的超越，是新时代社会治理的新方法和新目标，实现了“关系治理”和“人本治理”的深度融合。面对社会发展趋缓、利益纷争多元化的社会形势，我国基层社会治理共同体建设具有现实紧迫性［13］。在民族复兴的关键时期，推动构建规范化的基层社会治理共同体，既是实现人民对美好生活向往的内在要求，也是实现国家治理现代化的重要路径。