环境治理的公共价值建构：基于两个最相似案例的比较

陈贵梧，黄嘉庆

（暨南大学公共管理学院，广东 广州 510632）

环境治理是一个公共领域的棘手问题。中国在环境治理上如何解决政策分歧，广泛“凝聚共识”“找到最大公约数，画出最大同心圆”［1］，强化国家环境政策在地方的执行，这不仅是重要的理论问题，也是“讲好中国故事”的重要内涵。“讲好中国故事”固然需要建构自身的话语体系，但建构话语体系并非自说自话，也需要寻求与国际主流学术话语体系的理性对话。为了建构具有理论自信的新叙事，探索摈弃简单遵循西方环境政治经济学理论的做法，但并不回避西方所谓主流的学术概念，扎根于新时代中国环境治理的现实场景，提炼出环境治理中国方案的核心特征。循着这一思路，研究提出环境治理过程的共识和最大公约数可以建立在公共价值之上，关键在于公共价值的建构。那么，新时代中国如何建构环境治理的公共价值？其过程和机制的内在逻辑何在？为了回答这些问题，在整合已有公共价值理论研究基础上［2-15］，基于对G市开发区和S市工业园区的两个最相似典型案例的比较分析，提炼出新时代中国环境治理范式的理论逻辑，并刻画出环境治理的公共价值建构过程、关键条件和实现路径。期望在这个意义上，能够整合和拓展公共价值理论框架，强化公共价值理论的现实解释力和实证基础，促使环境治理的中国道路和模式成为这一“公域问题”的一种具有全球意义的叙事，为“四个自信”和“讲好中国故事”提供来自环境治理领域的理论阐释和经验证据。

1 一个整合性的理论框架：从公共价值失灵到公共价值创造

1.1 理论的整合与新框架的提出

已有学者围绕公共价值的概念及其测量，公共价值治理及其在政府绩效管理、邻避冲突等棘手问题的解决等方面展开了大量的研究。譬如，以穆尔［2］、Stoker［3］为代表的研究者将公共价值视为公民集体偏好在政府管理中表达的结果；而Bozeman［4］、Feeney等［5］则认为公共价值是关于权力、义务和规范形成的共识。包国宪等［6］则将公共价值分为结果主导的公共价值（PV）和共识主导的公共价值（PVs）。创造公共价值被认为是现代公共管理的目标和使命。政府通过创造公共价值来实现治理的范式被称为公共价值治理。尽管对公共价值的界定不尽一致，但学者们大致认同公共价值治理是一种倾向于精神的、柔性的“软治理”，与刚性的、命令-控制式的“硬治理”结构和机制相比，它更加强调治理从强制性机制向共识性理念的转变。

在众多公共价值治理理论模型中，最具代表性的是穆尔［2］建构的“战略三角”模型。该模型的起点是“公共价值战略目标”（Public Value Strategic Goals），即组织的全部使命和目标必须由组织中重要的公共价值所决定。公共管理者须界定什么是对监督者、委托人和利益相关者有价值的，并将具有价值的公共目标具体化，此时管理的焦点集中向外部。第二个点为“权威环境”（Authorizing Environment）。由于公共价值者的权威来自政治，获得政治授权是创造公共价值的前提，因此公共管理者应努力在政治及法律上，争取到公共权威及其他资源的最大化的合法化授权。穆尔特别强调“政治仍是公共价值的最后仲裁者”，因而“必须生产某种在委托人看来价值大于成本的产品”。此时管理焦点是向上部的。第三个点则是“运作能力”（Operational Capability）。它强调管理者利用多种政策工具、战术、谈判技巧，以及建立特别协调机构等资源和机遇，通过“网络化治理”，最有效而且高效地实现公共价值目标。此时管理焦点是向下部和内部的。简言之，公共价值创造的关键在于公共管理者确立公共价值目标，获得政治授权的公共资源和合法性，并具备运作管理能力。

与穆尔提出“公共价值何以能”的方向相反，Bozeman等［4-5］则探讨“公共价值为何不能”的问题，二者是一体两面的关系。Bozeman认为，当政府和市场所提供的产品和服务无法获得公共价值时，就会出现公共价值失灵。进一步地，提出导致公共价值失灵的七个核心因素，其中有五个是由于“政府所提供的产品和服务无法获得公共价值”造成的：一是社会价值的传达和聚合机制失灵，即政治代表、政策制定和决策程序无法反映民意。二是公共领域垄断失灵，即政府未能很好地垄断和控制具有规模效应的公共品，而不得不依赖于其他竞争者而导致市场混乱。三是利益囤积，即少数利益集团侵夺公众利益，导致利益分布不均。四是短视效应，即短期行为威胁长远公共价值。五是可替代性机制失灵，即政府政策试图通过补偿和提供替代品等方式来修复价值失灵，但有些价值是不可替代的（例如，生命安全）。事实上，在更宽泛的维度上看，这些因素仍然指向穆尔的战略三角。

综合地看，公共价值其实来自公共管理者对社会多元主体诉求的吸纳进而确定公共目标的能力、获取政治权威支持和资源的能力、运作管理的具体行动能力，并寻求三个维度之间最大程度的匹配。穆尔和Bozeman关于公共价值的理论，恰好形成了一个理解公共价值治理从失灵到创造的完整谱系（图1）：当政府的公共价值管理战略在目标上符合多数利益相关者的合理诉求，在政治上具有合法性和持续性，在操作上具有可行性和实际性，公共价值就会被创造；如果政府在价值目标上无法反映民意而使价值聚合传达机制失灵，在政治上因利益囤积而出现扭曲、短视或者空洞，在操作上运作能力不强或替代机制不足，那公共价值就会失灵。

图1 从公共价值失灵到公共价值创造的一个整体性框架

1.2 新框架的应用：中国环境治理中公共价值建构的过程与逻辑

公共价值治理试图超越技术治理的路径，努力在价值上弥合多元主体的冲突，适合解决环境治理这类棘手问题。不过，需要注意的是，理论的应用必须因时因地制宜。当应用上述整体性框架来分析中国环境治理的公共价值建构问题时，需要根据中国的现实情境进行适应性调整。

第一，在权威环境上，中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，党的历史使命、治理理念和行动价值集中反映了“人民性”这一公共价值的根本属性。就环境领域而言，中国提出了“生态文明”这一核心权威价值，并持续采用了考核问责、评优激励和生态环境保护督察等主要机制予以贯通。特别地，自2015年以来实施的生态环境保护督察成为了在地方建构环境治理公共价值失灵时，以党中央权威和集中统一领导在中央和地方、地方各级党委政府以及政企民之间达成“教化式共识”，从而成为了自上而下建构环境治理公共价值的最主要模式［16］。

第二，地方政府价值目标的确定往往受政府本位和人民本位两种不同价值取向的影响［17］。当政府本位与人民本位相兼容时，公共价值容易被创造；相反地，当二者相冲突时，往往出现公共价值失灵。中国制度的优势在于，当地方层面出现公共价值失灵时，中央政府将直接扮演公共价值创造的“第一行动集团”角色，全方位动员政党、体制、其他政治资源以及人民群众力量，形成一股整合性的力量对地方政府进行纠偏，进而在地方建构公共价值。

第三，环境治理公共价值是以地方政府为主导、多主体共治与合作生产的结果，因而地方政府的开明程度、企业主动贡献社会价值的程度、民众的正向配合程度均会影响公共价值创造的运作能力［11，18］。只有当三者匹配程度均高时，公共价值方可得以创造；此时，实质是地方环境治理的“主导型协商”，政企民三方共同创造公共价值。其他情形均可能出现公共价值失灵：当地方政府开明程度和民众正向配合程度均高，但企业主动贡献社会价值程度低时，企业可能因为“大而不倒”，拒绝采取环境治理措施，公共价值创造失败；当地方政府开明程度和企业主动贡献社会价值程度均高，但民众正向配合程度低时，民众可能因为邻避效应而非理性“闹大”，公共价值创造失败；当企业主动贡献社会价值程度和民众正向配合程度均高，而地方政府不够开明不主动作为，寄希望于企业与民众之间通过“相互支付赎金”来达成交易，但由于环境问题的外部性显著、交易成本过高而导致这种交易失败。

根据上述讨论，可以在前文整体性框架的基础上，提出中国情境下环境治理公共价值建构过程的分析性框架（图2）。这个框架特别强调：第一，中央政府倡导的生态文明理念作为环境治理的权威价值，全面引领地方环境治理公共价值建构过程。第二，中国环境治理公共价值建构存在着双重逻辑：地方政府可以自主建构环境治理公共价值，而在地方层面公共价值创造失灵时，中央政府可以自上而下在地方建构环境治理公共价值。第三，中央层面在地方建构公共价值时，主要采取“教化式共识”的方式，而中央生态环境保护督察则是新时代以来“教化式共识”的具体实现机制［16］。

图2 中国情境下环境治理公共价值的建构过程

2 两个地区的典型案例：相似背景与公共价值建构的殊途同归

理论假说需要与经验事实相符。不过，由于缺乏坚实的微观基础，公共价值理论的解释力受到一定质疑。文献回顾显示，大多数关于公共价值的研究仅仅把建构公共价值视为一种伦理愿景，主要讨论案例中各主体的行动逻辑是否符合公共价值的评判标准，鲜见公共价值的建构路径、影响因素和作用机制这类实证研究［10，13-14］。该研究的理论框架是建立在文献研究和逻辑推演基础上，接下来将运用经验事实予以验证。具体地，通过对G市开发区和S市工业园区的典型案例的比较分析为上述理论假说提供经验支持。

G市开发区和S市工业园区在全国开发区中均排名前列，在发展模式、经济体量、考核机制、发展阶段等基本方面非常相似，同时在推进产城融合进程中均出现了环境矛盾，但是矛盾的解决方式却截然不同，为考查环境治理中的公共价值建构路径和机制提供了样本。换言之，这两个案例符合“最相似案例”的基本特征，即除了核心解释变量外，其他背景变量非常相似［19］。为此，对这两个案例进行了7年的跟踪调查，积累了丰富的研究资料：①对政府官员、居民和企业代表共20人进行了深度访谈，形成访谈积累6.85万字；②加入居民组织的微信群进行参与式观察，通过旁听Z小区问题协调会、赴周边企业走访调研等方式对G市开发区进行非参与式观察，并赴S市工业园区进行实地考察，形成翔实的观察记录；③收集会议资料、工作方案、总结材料、领导人批示与讲话稿、居民的投诉件以及官方复函、企业复函等二手资料近10万字。这些不同类型的数据之间形成了“三角验证”，确保了研究数据的真实性与可靠性。

2.1 案例概述

2.1.1 G市开发区案例：从地方公共价值失灵到中央在地方建构公共价值

G市开发区位于华南G省G市的远郊，是中国在1984年成立的第一批国家级开发区之一，现占G市工业产值的40%，在商务部公布的在全国开发区排名中长年位居前三。该案例可分四个发展阶段。

第一阶段：产城环境冲突以前（2005—2013年）。设区之初，该区基本发展思路是“工业立区”，没有考虑到生活居住问题。2005年，G市进行行政区划调整，推行产城融合、经济功能区与行政区合署办公。由于2008年金融危机爆发给当地财政带来巨大压力，地方迅速推出一批房地产用地。囿于规划的先天不足，这些房地产用地的选址大多在工业厂区附近，为后续的产城环境矛盾埋下了伏笔。从区域布局上看，2012年建成的Z小区被10多家大型制造业工厂和上百家小型工厂包围（图3）。

图3 G市开发区Z小区及其周边企业情况

第二阶段：产城环境冲突爆发期（2014年—2016年11月）。自2014年起，Z小区新增常住人口约5万，他们很快就感受到了周边工厂排放的废气，并采取抗议和投诉，甚至组织游行示威。地方政府并非坐视不理，但主要采取“缓兵之计”，以组织座谈、协调沟通、公开环评材料和大气监测数据等方式应付居民的投诉，并未从根本上解决问题。在居民抗诉强烈时，地方政府也会对相关企业进行停产限产及处罚，但是已经经营多年的企业也以符合国家环保排放标准为由表示不满，甚至爆发了多起员工集体抗议和罢工事件。政企民三方的分歧严重，矛盾难以调和。

第三阶段：中央生态环境保护督察介入后快速整改期（2016年11月—2018年）。中央生态环境保护督察的实施促使整个事件发生了根本转折。中央督察组于2016年11月28日至12月28日对G市所在省份开展了为期一个月的生态环境保护督察，并在2018年6月5日至7月5日开展督察“回头看”。在督察期间，督察组开通了居民直接投诉的电话及信箱，Z小区居民的投诉位居2018年全国同类事件首位。为此，督察组将Z小区臭气污染事件列为G市第一大案重点督办，并对G市及G市开发区相关的官员及企业负责人进行约谈。G市市委市政府表示要确保督察事项“项项有着落、件件有回音、事事见成效”。在生态环境保护督察下，G市开发区成立了中央生态环境保护督察组交办案件整改工作领导小组和Z小区周边企业废气扰民问题整改专责小组，并改变以往“工业立区”“一切为了投资者”的发展理念，切实推动环境污染问题的彻底解决。

第四阶段：冲突缓解与大规模城市改造（2019年以后）。2019年后，中央生态环境保护督察基本结束。G市开发区根据企业的综合情况进行了分类处理：被投诉最多、污染严重的宏仁集团及相关3家企业予以补偿搬迁；对于可控的轻污染企业，允许原地生产，但必须符合排污治污标准。至此，该事件以多方均可接受的方式予以解决。同时，该区着手研究出台《G市开发区关于进一步深化城市更新工作推进高质量发展的若干措施》，积极建构生态文明体系。 三年来，G市开发区“三旧改造”模式被认为是老城市新活力的生动实践。

2.1.2 S市工业园区案例：地方自主建构公共价值

S市工业园位于华中J省S市城东，于1994年经国务院批准设立，与G市开发区同为国家级开发区。在商务部公布的国家级开发区综合考评中，S市工业园区连续6年（2016—2021年）位列第一。2021年，S市工业园区工业总产值6 345亿元，约占全市份额的27%。类似地，该区典型案例也分四个阶段进行描述。

第一阶段：产城环境冲突形成前（2012年前）。按照规划，S市工业园区的制造业主要集中在东侧，但在实际建设中规划曾被调整，T社区被嵌套入制造业园区内，一期建设为公寓1 096套，主要为园区员工提供住宿，二期则为对外销售的住宅区，共有558户，1 600多人居住。这样一来，T社区也就被周边一系列制造业企业包围着，成为了环境冲突的根源（图4）。

图4 S市工业园区T社区及其周边企业情况

第二阶段：产城环境冲突爆发期（2012—2013年初）。自2012年T社区二期业主入住起，周边企业产生的废气排放、噪声污染等成为社区居民重点关注的环境问题。居民们试图与周边企业协商，企业却拿出检测数据称“排放全部达标”；居民继而向社区、居委会反映，后者却无执法权，只能让居民向环保局投诉；当地环保局接到投诉后也只是例行检查。2012—2013年间，居民各类咨询、投诉、建议330多起，环保部门大多回复“已检查，未发现异常”。政企民三方就环境治理问题各执一词，该区也曾一度认为这是“不可调和的矛盾”。

第三阶段：推行社区环境自治模式期（2013—2016年）。为了寻找解决方案，园区环保局于2013年组织来自原国家环保部政策研究中心、南京大学环境学院的专家学者开展为期一个月的调研。根据咨询报告的建议，园区在当年12月组建环境理事会，由社区居委会主任、企业和居民代表、政府指导单位委派人员和外部短期理事等担任理事会成员，综合运用信息公开、圆桌对话、共建共助和宣传教育等机制，协调解决环境冲突问题。经过三年的磨合与运作，周边企业自主积极整改，居民环境信访量明显下降，园区管委会也采取补贴、建立环保信任企业名录等方式激励企业继续环保生产。

第四阶段：实施环境共建大行动（2016年后）。S市工业园区T社区环境理事会成为该省第一家社区环境管理自治机构，并被生态环境部誉为环境社会治理的“S市模式”。该模式的成功，促使园区开展了一系列覆盖政企民的环境管理行动，包括成立园区企业社会责任联盟、发起环境管理合作伙伴计划、组建“环保达人”团队等，引导社会各界共同参与园区的环保建设。

2.2 案例比较分析

表1汇总了两个典型案例的比较结果。其关键差异在于如下四方面：第一，G市开发区的企业环境治理自主性相对较低，而S市工业园的企业环境治理自主性相对较高，大多都愿意积极改进污染控制技术。第二，园区居民的身份及其与企业之间的关系、居民组织化规模不同。G市开发区以年轻居民为主，多数不在附近企业工作，整体数量达5万人，组织化规模较大；而S市工业园区居民以周边企业员工居多，整体数量仅千余人，组织化规模较小。第三，中央生态环境保护督察作为一种外生性政策力量，成为了G市开发区环境冲突问题解决的决定性因素。第四，两个地方政府采取截然不同的治理方式，G市开发区政府在中央生态环境保护督察和民众的双重压力下采取了“刮骨疗毒”的方式补偿搬迁了企业，较彻底地解决工厂排放与居民居住的矛盾，为后续的新城发展腾挪了空间，但行政成本相对较高；S市工业园区牵头组建了环境理事会，使政企民三方通过合作协商的方式共同开展环境治理，行政成本相对较低，但这种机制得以实现的前提是居民在一定范围和程度内对企业排污的理解和容忍。

表1 G市开发区与S市工业园区典型案例对比

显然，上述关键差异解释了为什么两个案例如此之相似，却出人意料地表现出截然不同的结果。G市开发区案例代表了中央通过生态环境保护督察实现对地方的纠偏、克服地方环境治理的惰性进而自上而下解决环境冲突问题的模式，S市工业园区的案例则代表了地方政府在环境治理上的自主建构模式。现实中究竟衍生出哪一种模式则取决于地方政府、企业与居民之间的关系，中央政府作为权威环境的影响程度，以及地方政府的价值取向和目标定位。

3 对案例比较结果的解释：新时代中国环境治理公共价值建构的双重逻辑

上述两个地区的典型案例集中反映了环境治理的中国方案的核心特征。那么，两地治理模式的真正差异应该如何在理论上予以解释呢？研究认为，二者的差异在于两地在环境治理行动中建构公共价值的过程和逻辑不同。将G市开发区的案例按中央生态环境保护督察组进驻G省为界线分成两个部分，即中央生态环境保护督察介入以前、中央生态环境保护督察介入以后，再与S市工业园区案例作对比，这一结论就更加清晰而直观：一方面，G市开发区事件在中央生态环境保护督察介入以前，地方政府、企业和居民之间冲突严重，三方未能形成共识或合作关系，导致地方环境治理公共价值失灵；在中央生态环境保护督察介入以后，通过督察机制在地方政府、企业和居民之间达成“教化式共识”，这是中央自上而下在地方建构环境治理公共价值。另一方面，S市开发区在冲突可控的前提下，自主建构了地方环境治理的公共价值。

3.1 两个地区建构环境治理公共价值的过程解释

首先，在G市开发区Z小区环保事件前期，中央政府对地方政府环保政策主要集中在下达任务和进行激励，地方政府主要是执行与反馈，但由于考核制度和指标偏重经济，环保声誉提升获得的激励远不及经济发展“硬指标”提升获得的激励，因而导致地方政府在环保政策执行上有偏差。这种情况就价值层面而言，是中央权威价值理念（如正确处理经济与环境关系等）未在地方政府中形成共识。G市开发区管委会面对较为宽松的授权环境时，对中央权威理念的贯彻存在偏差。这主要是因为，该区一直以来都是“以企业为中心”，其发展政绩主要依赖于企业，甚至形成了“政绩-业绩”政企关系，其环境治理价值目标中人民本位价值取向较低，以环境治理为利的倾向严重。由于G市开发区政府价值目标的偏差，在面对企业和民众诉求时，选择了封帖、仅做例行检查等措施，导致企业有恃无恐、民众强烈抗议。在三方都不积极主动的情况下，政企民共建环境治理公共价值的运作条件也就不充分。因而在G市开发区Z小区环保事件前期，地方环境治理公共价值失灵（图5）。

图5 G市开发区Z小区环保事件前期的地方环境治理公共价值失灵过程

其次，在G市开发区Z小区环保事件后期，当地方政府、企业、民众处于僵持阶段时，中央生态环境保护督察机制建立，中央第四生态环境保护督察组进驻G省，提出要贯彻“以人民为中心”的理念，强调督察的重点是督察省委、省政府贯彻落实国家环境保护决策部署、解决人民群众反映强烈的突出环境问题、落实环境保护主体责任情况，推动G省生态文明建设和环境保护，促进绿色发展。基于投诉量大、群众反映强烈，中央生态环境保护督察组向G省交办举报案例时，将Z小区废气扰民事件作为G市第一案件，提出要进行重点督办，并要求向社会公开责任单位、整改目标、整改措施、整改时限等详细的整改方案。督察组还约谈了G市开发区区领导以及规划局、环保局、行政审批局的相关官员。该区环保部门相关负责人表示“那段时间，最让我们害怕的是约谈”。在一年后的督察“回头看”期间，督察组进一步传导压力，压实责任，推动了第一轮督察反馈问题的彻底解决。G市开发区主要领导在2019年5月召开的落实生态环境保护督察工作会议上表示“整改效果如果没有得到群众的认可，我们一切努力都没有任何价值。要制定整改时间表、路线图，挂图作战、持续推进、久久为功”。由此可见，这一过程呈现出以下三点特征：①通过多轮互动和自上而下的教化式理念贯通，中央权威价值理念在地方形成了共识。②G市开发区从讲大局、提高政治站位的角度，以群众满意为标准调整治理方向，极大地提升其环境治理价值目标中的人民本位价值取向，采取实质性措施解决环境矛盾问题。③基于中央和地方层面的信息反馈系统全面开放，企业服从退出或主动治理，民众通过正式制度能正当“越级上访”。显然，这是中央统揽并补足了地方环境治理公共价值运作条件，既是压力传导的过程［20］，也是价值传递的过程，意味着中央在地方创造了环境治理的公共价值（图6）。

图6 G市开发区Z小区环保事件后期中央在地方建构环境治理公共价值过程

最后，在S市工业园区事件中，该园区政府也是面对较为宽松的上部授权环境，但不是采用G市开发区政府的封闭、搁置的消极态度，而是积极地进行环境治理探索并形成地方经验。这种发展其实质是多元治理、民主协商、巧干善能，体现公共精神，契合了中央权威价值理念。该园区政府的价值取向其实是“亲社会”，既尊重和发动企业力量，也较大程度地兼顾民众利益。在运作上，该区政府牵头企业、民众、第三方机构共同组建环境理事会。这其实是通过制度设计和管理互动，确定政企民间的合理边界，建立一个共同可以接受的、以共识为基础的新机构。在公共价值目标上，该机构对外宣称这不是一个官方组织，而是建构居民、企业面对面交流的自治性组织，旨在建立和谐的厂群邻里关系，不断改善园区环境质量。这样的目标改变了以往政府习惯性地进行“环境整治”“环境执法”等单一价值宣传目标，塑造了政府、企业、公众都能感知和理解的“公共价值修辞”，实现了“环境执法”与“群众路线工作”的统一。在具体行动上，这个机构既对政府进行监督，又使企业与民众有了直接互动，增强互信，从而形成了政企民共创环境治理公共价值的情景。正如一位园区负责人所言，“理事会的成立和运作，对政府来说，可以由被动受理投诉事后处罚变知情受理协商改进。以往居民说有异味企业却喊冤，政府两头劝。现在三方尊重事实，科学合理地解决问题，不推诿不扯皮，环境的事情和每个人都息息相关了”。综合这三个维度，地方自主的环境治理公共价值得以创造（图7）。

图7 S市工业园区T社区环保事件中地方环境治理的公共价值创造过程

3.2 环境治理公共价值建构的双重逻辑与实现路径

上述分析显示，公共价值建构是新时代中国环境治理的核心特征，在公共价值建构过程中存在着双重逻辑［12］。一方面，地方政府自主建构公共价值。地方政府的责任在于将国家治理的价值观念融入行政管理事务，并“建立强大的社会适应性的价值吸纳机制，促进社会成员基于利益、价值观和情感而形成一种基于新型道德的‘有机的社会团结’”［21］。因此，公共价值的建构过程需要地方政府具有公共精神，采取民主协商的柔性治理策略，将民众及企业的合理诉求进行价值整合，充分体现了地方政府对生态文明建设权威价值的“创造性落实”。另一方面，一旦地方建构公共价值失败，中央政府将在地方建构公共价值。当中央政府意识到权威价值理念在地方层面未必一定得以贯通并成为行动共识，地方环境治理公共价值失灵时，中央政府会成为公共价值创造的原动力提供者。此时，中央政府既不是直接通过命令和控制，也未必是利用条条的中央组织来替代块块的地方组织或其他社会主体，而是可以在直接吸纳民众价值诉求基础上进行制度性变革，灵活运用一系列政治的、组织的制度和价值贯通机制［22］，力求在地方政府、企业和民众之间达成“教化式共识”，自上而下创造地方环境治理的公共价值。如G市案例所示，中央生态环境保护督察就是这样一种重要制度安排。

两个典型案例面临着相似的背景，却发展出不同的公共价值建构路径（表2）。这表明，公共价值的建构路径关键取决于“战略三角”，即权威环境、价值目标和运作能力的最大匹配程度。其中，权威环境包括权威压力下沉和权威理念贯通；地方政府价值目标表现为政府本位与人民本位相冲突和相兼容两种形态；运作能力主要受到政府开明程度、企业社会价值贡献程度、民众正向配合程度三方面影响。就G市开发区事件而言，矛盾爆发点在2014年，当时未受到来自中央层面的压力，地方政府对中央环境治理权威价值的贯彻存在偏差，其环境治理价值目标与人民本位价值取向相冲突，而且政府、企业与居民均处于相互封闭甚至僵化的状态，使得政企民共创环境治理公共价值的运作条件不充分，最终出现公共价值建构失灵。然而，中央政府在2015年开始实行生态环境保护督察制度，并于2016年11月派督察组进驻G省，中央督察压力成为当地政府要面对的重要权威环境［20］。

表2 环境治理公共价值建构的理论框架及其经验证据

中央政府在地方促成“教化式共识”的表现在于：随着中央生态环境保护督察的深入推进，G市开发区政府改变了以往“一切为企业，一切为了投资者”的固有偏见以及不愿意解决历史遗留问题等一系列认识和价值问题，深入贯通“以人民为中心”的价值理念，公开向环境污染宣战。同时，中央政府要求在环境治理过程中不得侵犯合法企业的利益，而是充分发挥企业的主体性作用，为环境治理提供可持续性的内生动力，以推动企业从传统的受管制者和被动守法者向自我规制者、主动守法者和积极参与者的角色转变。在中央权威价值统揽下，企业主动进行整改，积极参与对话，获得地方政府和部分居民的认可，民众的投诉也趋于理性，为公共价值的建构奠定了基础。可以说，G市开发区事件的后期既是中央权威价值统揽的“教化式共识”形成的过程，同时也是中央在地方环境治理公共价值的创造过程。

从S市工业园区事件看来，矛盾爆发点在2012年，2013年即建立T社区环境理事会，2016年事件基本缓解，全过程没有受到来自上级的压力。S市工业园区政府当时的决策情境是：民众没有直接向中央反映诉求，来自中央层面的压力较弱，而且民众与企业之间存在着一定的邻里情感基础。在这样情境下，地方政府整体上比较开明，能够很好地领会和贯彻生态文明建设和新发展理念，积极主导着民众和企业等不同主体从各自的职责、权益、视角出发进行沟通、交流与协作，因而可以创新性地组建环境理事会来解决冲突和矛盾，通过共创公共价值以弥补私人价值的损失。

由此，可以推出如下两个理论命题：第一，如果地方政府对中央环境治理权威价值贯彻到位，环境治理价值目标与人民本位价值取向相兼容，而且具备公共价值建构的运作能力，则地方环境治理的过程就是公共价值创造的过程，否则就会出现公共价值建构失灵。第二，中央与地方政府、企业、民众之间价值理念的共识程度影响中央在地方层面创造公共价值的能力。中央生态环境保护督察制度通过“教化式共识”使政企民价值理念趋向一致，因而成为了当前条件下自上而下建构环境治理公共价值的最高效率模式［16］。

4 结论与讨论

环境治理是一个兼具全球性和鲜明本土化特征的问题，为我们提供了一个在“讲好中国故事”的同时加强与国际学术话语体系理性对话、互动交流的绝佳情境。新时代中国环境治理实践的探索，不仅反映了全人类在环境治理问题上的努力和进展，而且充分体现了中国的鲜明特色和制度优势。为此，该研究采取了公共价值这一国际学术话语体系中的理论框架，扎根于新时代中国环境治理的现实场景，进行了环境治理公共价值建构的理论探讨和实证研究。基本结论如下：环境治理这一公域问题的关键在于公共价值建构；中国环境治理的公共价值建构存在着地方政府自主建构和中央政府权威建构的双重逻辑；实际的建构逻辑和路径则取决于“战略三角”，即权威环境、价值目标和运作能力的最大匹配程度。如果地方政府对中央环境治理权威价值贯彻到位，政府价值目标与人民本位价值取向相兼容，而且具备公共价值建构的运作能力，则地方政府可以自主建构公共价值，解决地方环境治理问题；在地方环境治理公共价值建构失灵时，中央政府并非简单地取而代之，而是通过中央生态环境保护督察等制度创新和机制设计，扮演着公共价值创造的原动力提供者的角色，改变地方政府面临的激励结构，调整地方政府的价值目标，实现地方层面的公共价值建构，进而解决环境治理这一“棘手问题”。这一理论框架基于新时代中国环境治理的现实场景，整合了公共价值失灵和公共价值创造两个过程性框架，使其更具可操作性与实践性，契合中国情境下环境治理的公共价值建构过程。这些命题得到了来自G市和S市的两个最相似典型案例经验事实的支撑。其政策意涵是“把公共价值带回环境治理”，建立以公共价值为导向的环境治理绩效体系，实现以多元参与、良性互动为主要特征的现代环境治理模式。

研究表明，中国既能通过中央领导之下的地方自主建构公共价值，也可以通过国家层面的制度创新和机制设计自上而下建构公共价值，进而解决环境治理问题。这是中国特色社会主义制度的优势所在，也是中国制度自信的来源。这一结论尽管是以环境治理领域的经验事实为基础，但具有一般性意义。环境治理过程本质上是国家治理体系和治理能力现代化建构和成长的过程，它所展现出来的经验事实和理论逻辑，也适用于反腐倡廉、精准扶贫、卫生医疗、社会保障以及公共应急管理等其他公共领域。在这个意义上，该理论框架能够得到进一步的完善和更多的检验。