天津市河湖长制立法研究

钱煜哲，王亚超

（天津市河长制事务中心，天津 300204）

按照中共中央及国务院部署，天津市先后印发《天津市关于全面推行河长制的实施意见》和《天津市关于全面落实湖长制的实施意见》，在全市范围内推行河湖长制，建立了区域与水系相结合的市、区、乡镇（街道）、村四级河湖长组织体系，落实了地方党政领导河湖管理保护主体责任。目前，天津市河湖长制的体制机制运行趋于稳定，为进一步促进河湖长制规范化和常态化，推进河湖长制立法、促使河湖长制在法治的轨道上运行将成为深化河湖长制管理的一项重要工作。

1 现状及问题分析

天津市将河流、坑塘纳入河长制管理，湖泊、湿地纳入湖长制管理，河长、湖长、湿地长、坑塘长“四长”统管，实行市、区、乡镇（街道）三级双总河湖长以及市、区、乡镇（街道）、村四级河湖长，出台河湖长制会议制度、信息共享制度、信息报送制度、工作督察制度、考核问责与激励制度、验收制度等15项工作制度。在各级河湖长和各有关部门的共同努力下，截至2021年，全市地表水Ⅳ类及以上水体占比91.7%，全市12条入海河流水质总体达到Ⅳ类以上，水生态环境质量显著改善，水环境质量达到近年来最佳水平。在取得成绩的同时，河湖长制工作仍存在一些薄弱环节：①部分河湖长履职不力、动力不足，仍然存在形式主义走过场、上下推诿不担当、考核评价不较真等问题，没有统筹部门力量和社会力量，还是任由各职能部门多头管理，造成涉河湖问题在本级部门与下级地方政府间相互推诿、迟迟得不到解决；②有关部门责任缺位、合力不足、部门工作主动性不高，部分河湖长履职较为被动，往往是河湖长提出明确工作要求才去行动，存在着部分基层部门表态好、调门高但履职不到位的问题，尤其是河湖违法事项涉及多个行业时还存在着重复执法或相互推诿的现象；③部分基层河湖长办仍然存在职责不明、机制不畅等问题，无法满足河湖长制综合协调、监督考核等任务要求，由于对有关部门的职责明确不够、履职刚性不足、履职绩效难评、追责问责要求不清，导致河湖长办无法有效促动有关部门各司其职、各尽其责、合力攻坚。

2 必要性分析

2.1 践行习近平生态文明思想的必然要求

全面实行河湖长制是党中央、国务院统筹推进“五位一体”总体布局和协调推进“四个全面”战略布局的重大改革部署，是落实绿色发展理念、推进生态文明建设的一项重大制度安排。习近平总书记高度重视河湖长制工作，在2017年元旦新年献词中向全国人民作出了“每条河流都要有河长了”的庄严承诺［1］。习近平总书记的重要讲话精神，是对天津市推进生态文明建设的总遵循、总要求，也为天津市全面推行河湖长制工作指明了目标和方向。

2.2 落实天津市委、市政府工作部署的内在体现

天津市委、市政府高度重视河湖长制工作，以全面提升水环境质量、还河湖健康生命为目标，切实把河湖长制工作作为打好污染防治攻坚战、推动全市高质量发展、助力生态宜居现代化天津建设的重要举措，摆在突出重要位置来抓。天津市委、市政府主要负责同志坚持靠前指挥、以上率下，多次深入一线调研巡察，主持召开现场办公会，精准分析问题根源，明确河湖长制工作目标及整改方向。各级党委、政府强化责任担当，各级河湖长主动进位、认真履职，找准问题、明确目标，分级推动、逐级落实，探索建立区级全员挂长、全域包村工作新机制。在全市上下高度重视、扎实推进河湖长制各项工作的同时，更需要以法律形式让河湖长制工作机制更加完善稳定，确保河湖长制这项生态文明体制改革的重要举措在天津市持续深入落实见效，为生态宜居的现代化天津建设奠定坚实基础。

2.3 深入推进河湖长制工作的现实需要

中央《关于全面推行河长制的意见》和《天津市关于全面推行河长制的实施意见》明确了河湖长制的宏观工作任务，但对河湖长制工作机构、各级河湖长的工作职责和工作标准、河湖长履职不力的责任追究等关键内容尚未作出规定。由于这些职责、规定与现有的上下级行政管理体制不是一个体系，且其中的法律责任无法在现有的法条中找到明确的对应。因此，要深入推进天津市河湖长制提档升级、攻坚克难，十分有必要从市级层面推进河湖长制立法，将有关经验做法、政策制度加以固化，并根据新形势新任务新要求，通过法律的形式对河湖长制作进一步规范和完善，为河湖长制提供法律保障，为生态文明建设提供基础支撑。

2.4 解决“九龙治水”顽疾的法制保障

河湖长制工作这一制度创新，是对困扰我国几千年“九龙治水”顽疾的一次全面治理，涉及行政管理、社会治理等方方面面的创新突破，具有普惠性、公益性，存在长期性、复杂性和艰巨性问题。当前，影响和制约天津市河湖长制深入发展的主要因素，表象上看，是河湖长不愿意“啃硬骨头”、职能部门不愿意“接烫手山芋”、监督执法部门对水污染违法行为不敢“顶真碰硬”、河湖长办没能力“穿针引线”，可能有思想认识、履职能力、体制机制等诸多因素，但在当前高度强调提升履职能力、推进改革创新的环境下，最主要、最本质的原因还是对河湖长制工作缺乏相应法律规范、刚性约束和社会引导，必须用刚性的法律将河湖长制工作规范化、体系化、社会化，统筹行政、经济、技术、舆论等各种手段，组织和调动社会各方面力量共同治理保护好津沽河湖［2］。

3 可行性与合法性分析

全面推行河湖长制是以习近平同志为核心的党中央坚持人与自然和谐共生、加快生态文明体制改革作出的重大战略部署，是贯彻落实党的十九大精神、统筹山水林田湖草沙系统治理的重大政策举措。中共中央办公厅、国务院办公厅分别于2016年12月11日和2018年1月5日印发《关于全面实行河长制的意见》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》等，确保在河流湖泊实施河湖长制目标任务能如期实现、取得实效。可以说，天津市开展河湖长制立法既有宪法依据和全国性立法规定，又有已出台的国家部委和天津市相关文件，最终构成了范围广阔、层次分明的立法依据。

3.1 宪法依据

2018年3月11日，十三届全国人大一次会议第三次全体会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将“建设生态文明”“建设美丽中国”写入宪法。

3.2 全国性法律规定

2017年6月27日，十二届全国人大常委会第二十八次会议表决通过关于修改水污染防治法的决定，在新《中华人民共和国水污染防治法》中首次对河长制作出原则规定：“省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。”水利部在《中华人民共和国河道管理条例（修订草案）》中，对河长制设置专章，对河长体系、工作机构、考核制度、激励措施进行了详细规定［3］。

3.3 国家部委文件

水利部、生态环境部联合或单独下发了一系列部门规章与规范性文件，如《关于建立河长制工作进展情况信息报送制度的通知》《关于印发全面推行河长制工作督导检查制度的函》《关于加强全面推行河长制工作制度建设的通知》等。

3.4 天津市相关政策文件

自天津市全面推行河湖长制以来，已先后出台了会议制度、信息报送制度、工作督察制度、考核问责与激励制度等15项工作制度，连续3 a由市级总河湖长签发总河湖长令，明确各级河湖长职责和履职要求，部署河湖长制重点工作。

4 立法模式分析

4.1 天津市河湖长制立法情况

2018年11月，天津市对《天津市水污染防治条例》进行修正，增加第七条“本市建立市、区、乡镇（街道）、村四级河长制、湖长制，分级分段组织领导河流、湖泊、湿地、坑塘的水污染防治、水环境治理、水生态修复、水资源保护和水域岸线管理等工作”，进一步强化了党政领导对水污染防治、水环境治理的责任。从长远上看，天津市虽将河湖长制的组织体系、职责定位和主要任务以设置单独条款的形式入法，为河湖长制提供了具体的司法解释，但并未将河湖长制的主要内容进行系统全面的梳理和规范。

4.2 各地河湖长制立法情况

随着全国各地河湖长制工作的深入推进，各省市陆续开展了河湖长制立法工作，主要有3种模式：①出台河湖长制专项法规，如浙江、海南、江西、吉林、辽宁5个省份颁布了河湖长制地方性法规，福建省颁布了河湖长制政府规章；②在制定修订的涉水地方性法规（规章）中设置多个条款（含设立专门章节）对河湖长制作出规定，如河北、贵州河道（河湖）管理法规中设置河湖长制专门章节，《江苏省河道管理条例》运用4个法律条款对河湖长制作出规定；③在制定修订的涉水地方性法规（规章）中设置单独条款对河湖长制作出规定，如北京、上海、山东、湖南、安徽5个省市在制定修订的河道管理、湖泊管理、水资源管理等法规中明确河湖长制内容。我们针对设立专章和专项立法两种立法模式进行了调研分析。

4.2.1 河北省模式（设立专章）

河北省在《河北省河湖保护和治理条例》中设置河湖长制专章，于2020年1月11日经河北省第十三届人民代表大会第三次会议通过，2020年3月22日起施行。《河北省河湖保护和治理条例》全文64条，分为7个章节，其中河湖长制专章共7条，分别规定了组织体系、河湖长职责、河长制工作机构职责、河长名单和河长公示牌、河湖巡查、河湖环境保护协作、河湖长制考核［1］。

在其他地方性法规中将河湖长制入法的优势有两点：①能够有效避免政策因素对法律的影响，河湖长制是通过党政文件为其执行提供依据，法律条目的编写难免会出现政策性语言，因此，简化河湖长制的相关表述，可以有效避免立法中大量出现政策性语言；②能有效规避对法律稳定性的影响，当河湖长制顶层设计发生部分变化时，可以定期修订法条使得法律符合实际，不影响法律的整体框架，而弊端在于无法将河湖长制所有内容都作出详细规定，容易导致部分内容处于法律以外。

4.2.2 浙江省模式（地方性法规）

浙江省2017年7月28日经浙江省第十二届人民代表大会常务委员会第四十三次会议通过，出台了地方性法规《浙江省河长制规定》，自2017年10月1日起施行，为全国首部河长制地方性法规。《浙江省河长制规定》全文18条，对河长设置和职责、河长制工作机构及河长履职、公众参与、河长考核问责等作出规定［4］。

通过地方性法规对河湖长制专项立法的优势有两点：①能够将河湖长制的相关制度纳入法律之中，提升制度的法制化程度；②能够对河湖长制工作进行全面规范，规定更细致明确，有利于法律的执行和操作，而弊端在于河湖长制虽已全面建立，运行方式和制度体系趋于稳定，但仍在不断发展和创新中，有些流程和制度会随着实践而修订甚至废止，许多新理念、新方法、新手段也会纳入顶层设计中，存在较大变更修订的可能性。

4.2.3 福建省模式（政府规章）

福建省以政府规章出台了《福建省河长制规定》，于2019年9月4日经福建省人民政府第三十七次常务会议通过，自2019年11月1日起施行。《福建省河长制规定》全文24条，分为5个章节，对管理体制、工作机制、考核与问责等作出明确规定。

采取政府规章的立法权限为人民政府，立法程序相对较简单、速度较快，但无法完全体现河湖长制党政同责、实行双总河湖长的制度优势，且在执行层面的效力与总河湖长令基本等同。

5 结语

基于天津市河湖长制、治水等工作的实际需要，综合三省的河湖长制立法模式调研和天津市实际情况，河湖长制立法十分必要，并且合法、可行。前期，天津市在《天津市水污染防治条例》中对河湖长制设立单独条款，已初步实现立法，但由于河湖长制工作属于一项新机制，国家层面尚无全面成熟的法律法规作为上位法支撑，在天津市对河湖长制专项立法的时机尚不成熟。

鉴于水利部正在修订《中华人民共和国河道管理条例》等涉水法律法规时，已考虑将河湖长制设立专章，天津市可结合国家修法情况，借鉴河北省的模式在涉水的地方性法律法规中，将河湖长制作为一个章节纳入其中，设置河湖长制组织体系、河湖长职责、河湖长制工作机构、有关部门职责、考核问责及公众参与等条款，从而更加细化、实化河湖长制立法内容，以法律形式固化河湖长制经验做法，确保河湖长制这项生态文明体制改革的重要举措持续发挥作用，为生态宜居的现代化天津建设奠定坚实基础。