突发重大公共卫生事件中的府际合作基础及其限度——基于新冠肺炎疫情防控实践的研究

问延安， 方 錄

(1.安徽工业大学 公共管理与法学院，安徽 马鞍山 243032；2.电子科技大学 公共管理学院，成都 611731)

一、问题的提出

现代社会日益呈现风险化特征[1]，如何有效应对各式各样的风险和危机，特别是突发公共卫生等非传统安全问题，已成为各国政府面临的难题。人类是一个命运共同体，合作治理理论[2]为合作破解突发重大公共卫生危机治理困局提供思路与手段[3]，整体政府理论[4]为府际合作提供理论依据。

2020年2月23日习近平总书记在北京市召开的统筹推进新冠肺炎疫情防控和经济社会发展工作部署会议上发表重要讲话，强调“这次抗击新冠肺炎疫情，是对国家治理体系和治理能力的一次大考。要研究和加强疫情防控工作，从体制机制上创新和完善重大疫情防控举措，健全国家卫生应急管理体系，提高应对突发重大公共卫生事件的能力水平”。随着中央—地方、地方—地方、政府—社会—公众间的通力合作，我国取得疫情防控的重大战略成果，凸显我国制度优势与治理能力。2020年4月27日在北京市召开的中央全面深化改革委员会第十三次会议上，习近平总书记指出：“我国疫情防控和复工复产之所以能够有力推进，根本原因是党的领导和我国社会主义制度的优势发挥了无可比拟的重要作用。发展环境越是严峻复杂，越要坚定不移深化改革，健全各方面制度，完善治理体系，促进制度建设和治理效能更好转化融合，善于运用制度优势应对风险挑战冲击。”

党和政府关于国家治理与疫情防控的一系列重要论断，为学界从国家治理现代化的视角切入疫情防控研究提供了政策支撑和理论指导。审视此次突发重大公共卫生事件下的府际合作，可以为提升我国应急管理能力提供理论参考，助推我国国家治理体系与治理能力现代化。当前国内相关研究多聚焦在跨界或跨域危机治理的府际合作方面[5-6]，如洪灾应急管理中的府际合作模式研究[7]，以及流域水污染危机治理的府际合作研究[8]等，鲜有学者依据不同府际合作类型展开研究。国外学者围绕应急管理展开的府际合作研究成果较为丰富，James A. Gordon对加拿大地方政府综合应急管理进行了案例研究[9]；Naim Kapucu等系统梳理协同应急管理与国家应急管理网络研究[10]；Jeroen Wolbers对危机管理中组织如何协调歧义和不连续性进行实地研究[11]；Jared A. Grunwald等分析澳大利亚三个应急管理机构中的关键人员是如何在突发情况下快速有效识别和解决组织合作障碍的[12]；Christensen Tom等则对中国危机管理中协调机制及成败的关键因素展开分析[13]。由此可见，国内外学者们意识到有效府际合作是应对危机的重要管理策略。从实践层面来看，府际合作在我国应对突发重大公共卫生事件中一直发挥着重要作用。在计划经济体制下，中央统一调配，整合优势资源，举全国之力，领导府际合作应对突发重大公共卫生事件，这一时期的府际合作多呈现纵向特征。改革开放以后，特别是中国特色社会主义发展进入新时代，应对突发重大公共卫生事件的府际合作治理模式愈加多元化，各级政府在应对行政区内的突发重大公共卫生事件中积累了丰富的合作治理经验。本文通过总结疫情防控中相关府际合作成功案例，在理论上厘清突发重大公共卫生事件中府际合作类型、特点、基础及功能，分析突发重大公共卫生事件中府际合作的限度及应对策略，是对现有府际关系理论的延伸，亦为提升各级政府应对突发重大公共卫生事件的治理能力提供参考。

二、府际合作的理论基础及典型案例

(一)府际合作理论

政府合作理论应经济发展需要而兴[14]，其后演变为府际合作理论[15]。学者们就府际合作类型做过深入研究[16]，也对府际合作概念展开过深入思考。朱最新认为府际合作是政府主导的多元化制度性合作治理活动，强调问题解决、目标导向与管理创新[17]。戴维·卡梅伦教授提出府际合作系政府间的多方合作治理活动[18]。本文认为，府际合作是指政府间基于一定条件，为达到一定目的所进行的相关合作，包括中央政府与地方政府间的合作、同一层级或者不同层级地方政府间的合作以及政府部门间的合作，其合作形式多样且具有回应性。

(二)府际合作类型及其分析

我国行政层级大略分为五层，在面对较为严峻问题时，会有多个部门共同参与，形成多种府际合作模式[19]。借鉴府际治理[20]、府际契约[21]及府际协议[22]等提法，将府际合作分为纵向府际合作、横向府际合作、斜向府际合作和混合府际合作。

1.纵向府际合作

纵向府际合作主要指中央政府(及其职能部门)与省级政府(及其职能部门)间的合作，而不同层级地方政府间的合作包括省(区、市)政府的合作及其内部对应职能部门间的合作。纵向府际合作在我国有明确的法律依据，《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第四章第六十七条规定：“省、自治区、直辖市、自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府应当协助设立在本行政区域内不属于自己管理的国家机关、企业、事业单位进行工作，并且监督它们遵守和执行法律和政策。”此外，《中华人民共和国突发事件应对法》第四章第五十二条规定“履行统一领导职责或者组织处置突发事件的人民政府，必要时可以向单位和个人征用应急救援所需设备、设施、场地、交通工具和其他物资，请求其他地方人民政府提供人力、物力、财力或者技术支援，要求生产、供应生活必需品和应急救援物资的企业组织生产，保证供给，要求提供医疗、交通等公共服务的组织提供相应的服务。”

案例1新冠肺炎疫情暴发后，2020年1月25日习近平总书记在北京市主持召开中共中央政治局常委会会议，决定成立中央应对疫情工作领导小组，并向湖北等地派出指导组(1)资料详见：中共中央政治局常务委员会召开会议 研究新型冠状病毒感染的肺炎疫情防控工作 中共中央总书记习近平主持会议[EB/OL].(2020-01-26)[2020-08-16].http：//cpc.people.com.cn/n1/2020/0126/c64094-31562527.html.。指导组主要有督导、指导与督察三项职责，在医用物资短缺以及患者救治工作中发挥巨大作用(2)资料详见：解读|中央指导组在湖北的25天[EB/OL].(2020-02-21)[2020-08-16].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1659113445154928792&wfr=spider&for=pc.。

中央赴湖北指导组是代表党中央赴湖北指导疫情防控工作，是中央与地方合作即纵向合作的体现。指导组“督导、指导、督察”的职责能较好地体现突发重大公共卫生事件下央地合作关系。督导是不打折扣地完成党中央和习近平总书记的各项指示与既定目标；指导是在湖北省地方政府无法或者无力完成的事项中发挥协调、统筹作用；督察是调查、纠正、处理疫情防控期间相关部门不作为和乱作为等问题。

案例22020年7月初，香港特别行政区暴发新一轮疫情，中央政府高度关注，派遣“内地核酸检测支援队”驰援香港，同时提供一切疫情防控所需帮助(3)资料详见：国务院港澳办发言人：中央政府将为香港抗击疫情提供一切必要支持[EB/OL].(2020-07-27)[2020-08-16].http：//www.gov.cn/xinwen/2020-07/27/content_5530469.htm.(4)资料详见：香港各界感谢中央政府雪中送炭协助香港抗击疫情[EB/OL].(2020-08-04)[2020-08-16].http：//news.youth.cn/gn/202008/t20200804_12436515.htm.。

该案例属于纵向合作，由于香港特别行政区在中央政府领导下享有高度自治权，该合作类型具有一定的特殊性。

根据上述两个案例可以发现突发重大公共卫生危机中纵向府际合作的相关特点：(1)地方政府无力独自应对危机，需要中央政府援助；(2)中央政府(含职能部门或其授权组织)需要依法依规同地方合作；(3)在突发重大公共卫生危机纵向合作中，上级政府起主导作用；(4)“贯彻、落实、调研、反馈、纠偏”是纵向合作的主要工作内容。中央赴湖北指导组在贯彻落实党中央决策部署的同时，实地调研地方政府在疫情防控中的举措并向中央反馈，及时指导地方政府展开疫情防控工作。

2.横向府际合作

横向府际合作是指处于同一行政层级、无行政隶属关系的中央政府职能部门间的合作，或者地方政府(含职能部门)间围绕共同目标而展开的相互合作。根据合作主体的不同，可以将横向府际合作分为：(1)省际合作，指省、自治区、直辖市、特别行政区政府间的合作；(2)市际合作，指地级市政府间为实现共同目标而展开的合作；(3)县际合作，县级政府为实现一定目标而展开的合作；(4)中央政府职能部门间的合作；(5)同一层级地方政府职能部门间的合作。

案例3在新冠肺炎疫情防控工作中，横向府际合作主要表现为联防联控。国家卫生健康委员会牵头建立应对新冠肺炎疫情联防联控工作机制，成员单位共32个，下设疫情防控、医疗救治、科研攻关等工作组，各部委负责人任组长，是中央层面为应对疫情而成立的多部委协调工作机制平台(5)资料详见：国家卫生健康委会同相关部门联防联控 全力应对新型冠状病毒感染的肺炎疫情[EB/OL].(2020-01-22)[2020-08-16].https：//baike.baidu.com/redirect/5febCmLfAPfnjBV2vlzIbhZPZUXM-HZQZR88yvpO4HQl5wN5 kF2YRSO2kAoANYl2UGTU91kSctsKcfUe13C9Xg_YYXuWW5wKs9Kg5XA3zQMtSIJg.。

根据案例3，可以发现突发重大公共卫生危机中横向府际合作的相关特点：(1)由某一(几)部门牵头负责议事协调机制，具体牵头部门则根据事件性质决定；(2)各组成单位地位平等，国务院联防联控机制属议事协调平台，各参与部门行政层级相同，不存在领导与被领导关系；(3)协商成为主要手段，这主要是由第二个特点所决定，因为各组成单位级别相同，不存在领导、命令关系，主要靠协商形成各种决议和文件；(4)突发公共卫生危机的横向府际合作负责人由上一级行政机关领导人担任。

3.斜向府际合作

斜向府际合作指处于不同行政层级且无行政隶属关系或者级别不对等的政府职能部门间的合作。我国斜向府际合作在实践层面多以“对口支援”形式出现。在应对突发重大公共卫生事件中，区域救治急需和资源有限之间矛盾突出，按照行政隶属关系进行府际合作无法保证持续有效的救治，中央政府牵头，跳出层级及行政隶属关系，短时间内跨区域配置大规模优质资源，推动斜向府际合作，能迅速提升特定区域应对突发重大公共事件的公共服务能力。

案例4“省包市”是斜向府际合作的典型做法，为更好帮助湖北应对新冠肺炎疫情，2020年1月24日，中央政府组织29个省(区、市)组建医疗队奔赴武汉等地区，1月28日，26个省(区、市)响应中央号召，组建49支医疗队5600多人驰援湖北。2020年2月7日在国务院联防联控机制新闻发布会上，国家卫生健康委员会宣布安排19个省份对口支援湖北省除武汉市外的16个地市，全力支持湖北省加强病人的救治工作，在全国各地优质医疗资源的全力支援下，仅用了两个多月，湖北省新冠肺炎疫情得到有效控制(6)资料详见：“一省包一市”打赢战“疫”坚定信心[EB/OL].(2020-02-10)[2020-08-16].http：//www.ce.cn/cysc/jtys/tielu/202002/10/t20200210_34243126.shtml.。

由案例4可以发现，突发公共卫生危机中斜向府际合作的相关特点：(1)目标明确，由于事先明确了府际合作双方对象，因此斜向府际合作的主体、所采取的措施和所要达到的目标十分明确；(2)高效有力，由于斜向府际合作，各兄弟省(区、市)清楚所要支援对象所需，可快速组建医疗队、运送医护人员，高效有力地支持疫情防控；(3)职责明确，由于斜向府际合作，供需明确，支援方职责明确，不会出现支援方众多而导致职责不明、推诿责任等问题；(4)资源配置网络结构化，斜向府际合作中资源配置横、纵向交织，整体上呈现网络结构化特征。

4.混合府际合作

案例5疫情防控斗争中，全国各地支援武汉是混合府际合作。疫情发生以后，在中央的统一协调调度下，国家医疗队、全国各省(区、市)派出医疗队、中央军委派出医疗队驰援武汉(7)资料详见：驰援武汉的国家医疗队，现在怎么样了？[EB/OL].(2020-01-31)[2020-08-16].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1657240816968543704&wfr=spider&for=pc.(8)资料详见：全国各地医疗队驰援武汉！[EB/OL].(2020-01-24)[2020-08-16].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1656562947262279025&wfr=spider&for=pc.(9)资料详见：国家卫健委：8支1000多人支援武汉的医疗队正待命[EB/OL].(2020-01-26)[2020-08-16].https：//baijiahao.baidu.com/s?id=1656776442047147629&wfr=spider&for=pc.。

通过此案例可以发现，突发公共卫生危机中混合府际合作的相关特点：(1)合作无层级、行政隶属限制，国家卫生健康委员会选派国家医疗队，各省(区、市)派出医疗队以及中央军委派出医疗队，三种医疗队各自隶属不同系统；(2)中央负责统一调度，无论是国家卫生健康委员会选派的医疗队，还是各省(区、市)派出的医疗队，抑或是中央军委派出的医疗队，都是中央根据武汉实际情况所作的统筹安排；(3)资源集中、实力强，将各单位、各地区、各系统的优势资源整合，组织专家展开集中研判，混合府际合作资源集中、实力强劲。

通过分析上述案例，总结出纵向府际合作、横向府际合作、斜向府际合作和混合府际合作的各自特点，对各类型的府际合作有了更深层次认识。在应对突发重大公共卫生事件过程中，政府间的纵向合作贯通联结其他合作类型，纵向府际合作是展开其他府际合作的关键，此问题有待进一步深入探讨。

三、突发重大公共卫生事件下府际合作基础及功能

新冠肺炎疫情是新中国成立以来我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次突发重大公共卫生事件，如此严重的疫情仅靠一省一地，无法完全将其控制，需要中央与地方、地方与地方的通力合作。那么，为何我国各级政府能在突发重大公共卫生事件下开展府际合作？四大类型的府际合作有哪些功能？

(一)府际合作基础

回顾此次新冠肺炎疫情防控工作，以具有中国特色的应急管理“一案三制”体系及其发展为依托，将府际合作的基础归纳为以下五个方面。

1.体制基础

党政军民学、东西南北中，党是领导一切的。中国共产党是总揽全局、协调各方的领导核心，党的领导是中国应急管理的最大特点和最大优势。正是在党的领导下，我国已按照应急和常态两种事件状态分别建立了非常态化应急管理体制和常态化管理体制。面对一般性突发公共卫生事件，各级政府的卫健部门以各负其责为基础展开常态化应急管理合作；面对特别重大的突发公共卫生事件，党的坚强领导以及社会主义制度集中力量办大事的优势，使我国有能力采用统一领导、综合协调为特征的非常态化应急管理体制。在应对新冠肺炎疫情时建立的国务院联防联控机制，即为党和政府确保多地政府间展开有效合作的非常态化应急机制。从“一案三制”到“总体国家安全观”及至国务院联防联控机制，我国已建立兼具常态与非常态的应急管理体制，并能在不同体制中有效切换，为各级政府在重大公共卫生事件中开展府际合作，统筹抓好疫情防控和复工复产提供了体制基础。我国府际合作四种类型的实践，离不开中央应对疫情工作领导小组和国务院联防联控机制的领导与协调。

2.法律保障

在面对突发重大公共卫生事件时，以《中华人民共和国宪法》《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》以及《突发公共卫生应急条例》等法律法规为基石，我国初步建立了应急状态下社会运行的法律体系。2020年2月5日习近平总书记在北京市主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，强调“要完善疫情防控相关立法，加强配套制度建设，完善处罚程序，强化公共安全保障，构建系统完备、科学规范、运行有效的疫情防控法律体系”。愈加健全的应急管理法制体系建设，保证了国务院可以依法开展统筹协调，因时因地组织各级地方政府和卫生行政主管部门统筹开展疫情防控与复工复产工作，使府际合作有了法律保障。当然，不同地区面临不同疫情形势，各级地方政府在疫情防控中往往会面临很多新问题与挑战，如区域间交通管制、跨省流动管制等应急管控措施，在某种程度上会突破现有法律规定，现阶段各级地方人大会启动紧急授权给地方政府，为各级地方政府防疫行为的具体实施及府际合作提供法律依据和保障。自全国各地支援武汉抗疫之后，各省(区、市)集中出台《关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情的决定》，提出区(市)人民政府可以和其他省(区、市)在疫情联防联控方面制定沟通协作工作机制。

3.服务宗旨一致

我国是单一制国家，地方政府服从中央政府并接受其领导，坚决执行中央政府的方针、政策。我国各级政府坚持为人民服务的宗旨，坚持人民至上、生命至上的理念，把人民群众的身体健康放在首位。2020年2月3日习近平总书记在中共中央政治局常务委员会上发表重要讲话，提出“疫情防控要坚持全国一盘棋。各级党委和政府必须坚决服从党中央统一指挥、统一协调、统一调度，做到令行禁止。各地区各部门必须增强大局意识和全局观念，坚决服从中央应对疫情工作领导小组及国务院联防联控机制的指挥。各地区各部门采取的举措既要考虑本地区本领域防控需要，也要考虑对重点地区、对全国防控的影响。疫情防控不只是医药卫生问题，而是全方位的工作，各项工作都要为打赢疫情防控阻击战提供支持”。中国共产党作为疫情防控的核心领导力量，通过权威动员和资源统筹，以“以人民为中心”的发展思想和服务宗旨为基石，为最大限度保障人民群众身体健康，防止疫情扩散，将各级政府整合成“上下联动、区域协同”的整体性防疫力量。

4.民族共同体意识增强

自商周以来，中国便是一个统一的多民族国家[23]，新中国成立后各民族共建中华，形成中华民族大团结的良好局面。此次突发重大公共卫生事件中，各个少数民族和民族地区不但守护好自身的健康、家园和祖国的边疆地区，而且充分凸显“一方有难，八方支援”“万众一心、众志成城”的民族共同体情怀，贡献出智慧、人力、物力支援湖北和武汉[24]。民族共同体意识得到进一步增强，并凝聚出民族共同体精神，这是府际合作得以达成的社会基础。突发重大公共卫生事件会聚焦民族共同体意识，在抗击疫情的过程中，民族共同体意识所凝聚出的民族共同体精神实为国家治理中的精神国力，可以将疫情防控任务的政治性内化为各级政府及各民族人民合作的积极主动性。

5.电子政务(府)建设取得快速发展

自1999年政府上网以来，我国的电子政务、电子政府建设取得辉煌成就与飞速发展[25]，打破政府间信息无法及时、准确、有效传递的局面，使得政府部门间能够信息资源共享，消除府际合作的信息壁垒。在遇到突发重大公共卫生事件时，电子政务能够实现府际间即时性的政策传达和信息共享，最大限度提升府际合作防疫的效能；我国各级政府都在走“开放数据”之路，设定专门的电子政务机构，按照全国统一标准建设疫情信息库，确保府际信息资源的平等共享。健康码政策的落地是一个很好的注脚，依托大数据技术的海量存储、云平台的强大算力和区块链技术，各级政府迅速建立自有的健康码数据库和平台，并遵照中央政府主导构建的健康码全国性数据格式标准和要求，各级政府展开府际合作，快速完成地区健康码互认及“一码通行”。

(二)府际合作功能

1.纵向府际合作功能

中央政府和地方政府间通过密切合作，较快实现疫情控制，从而进入疫情防控常态化。纵向府际合作体现的功能首先为政策支持，即合作表明中央从资源、资金、人员等方面全方位支持地方政府打赢疫情防控攻坚战；其次为稳定人心，在突发重大公共卫生事件中尤其是新冠肺炎疫情暴发初期，仅依靠湖北省地方政府已无力控制疫情蔓延，病毒的传染性、陌生性以及地方政府防控能力的不足，使群众心生恐慌，而中央的及时介入有助于稳定群众心态；再次表现为资源调配受“条块体制”限制，湖北省地方政府不具备调配全国各地资源的能力与合法性，而中央赴湖北指导组正好弥补这一限制，在中央全力支持下，全国其他省(区、市)的人员驰援武汉，全国各地防疫物资迅速调配到位。

2.横向府际合作功能

横向府际合作应对突发重大公共卫生事件的第一个功能是贯彻落实中央疫情防控的决策决议，例如国务院联防联控机制是落实中央政治局和中央应对新型冠状病毒感染肺炎疫情工作领导小组有关决策决议。横向府际合作的第二个功能是统合部门力量、加强信息共享。议事协调机制是中国特色社会主义协商民主的表现形式之一。议事协调机制的成立是为了专门研究或者应对某一难题，国务院联防联控机制的成立目的是防控新冠肺炎疫情，通过统合各相关部门的力量、共享各相关部门的信息资源，以牵头单位或上一级行政单位负责人作为召集者，确保迅速凝聚力量并果断决策。横向府际合作的第三个功能是精细化管理繁杂事务。例如国务院联防联控机制下设疫情防控、医疗救治、科研攻关等工作组，精细化管理繁杂的疫情防控事务，任命有关部委负责人为组长，充分发挥相关部委职能，避免增设部门及增加事务。

3.斜向府际合作功能

斜向府际合作在此次疫情防控中发挥了巨大作用，充分动员地方政府的力量，疫情防控取得重大阶段性战略成果。斜向府际合作在新冠肺炎疫情防控中发挥了以下功能：一是拓展了纵向府际合作和横向府际合作。首先“省包市”策略是国家卫健委在国务院联防联控机制新闻发布会上予以宣布明确的，各省对口支援湖北省除武汉市以外其他区域，是落实中央决策和中央层面横向府际合作的具体表现；其次湖北省武汉市是中央调集全国力量驰援，湖北省除武汉市其他地区实施“省包市”策略，表现出斜向合作是纵向府际合作的延伸。二是加强地方政府间的沟通联系。斜向府际合作有助于加强地方政府之间的沟通与联系，促使地方政府间开展合作，增强双方之间的合作关系，为疫情防控结束后府际间的合作交流提供基础。

4.混合府际合作功能

新冠肺炎疫情暴发初期，武汉市作为抗疫的主战场，集合了中央以及全国各地的支援力量，突发公共卫生事件中混合府际合作首先体现的功能是解决情况最严重地区所面临的问题，帮助该区域迅速稳定；其次混合府际合作对政府的人员安排能力、资源调配能力是一次极大考验，涉及多层级政府和各地政府，混合府际合作有助于锻炼提升政府的人员安排与资源调配能力。

四、突发重大公共卫生事件下府际合作的限度及对策

(一)府际合作的阻碍因素

保障府际有效合作首先要了解影响府际合作顺利进行的因素。任维德认为存在地方保护主义、尚未建立有效的合作协调机制和缺乏相关法律制度保障，不利于府际合作的深入持续展开[26]。本文认为存在地方保护主义或本位主义、缺乏常态有效的合作协调机制、信息不对称，以及部分关于危机处置的法律法规未与时俱进，是影响突发公共卫生事件下府际合作的主要因素。

1.存在地方保护主义或本位主义

具备认知统一、利益协调与制度约束机制是集体行动生成的三个基本条件[27]。在区域合作背景下，地方政府不仅是中央政府的“代理人”，还是自身利益的“追求者”[28]，具有“经济人”特性。在疫情防控全国一盘棋大局下，有极个别地方优先顾及自身利益而干扰防疫大局。

2.尚未建立常态有效的合作协调机制

近些年来我国政府机构历经多次改革，国务院组成部门有了较大调整，例如国家为统合应急管理力量，提升应急管理能力，成立应急管理部。我国的突发事件划分为自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件，具体由应急管理部门、卫生健康委员会、国家安全部门负责。但是如今的突发事件尤其是区域性或者全国性突发事件单单依靠其中某一部门已极难应对。2018年国务院机构改革之前，国务院办公厅负责人兼任国务委员，比其他部委行政级别高一级，在行使应急管理职能时具有领导其他部委的法理性权威。2018年整合11个部门13项职能的应急管理部成立，但应急管理部与其他部委级别相同，较难以领导者身份在应急管理中紧急调动其他部委的资源。新冠肺炎疫情暴发初期，各地方政府、各应急管理部门间合作协调经验不足，调动协同和联防联控能力不足，未能形成疫情防控的合力。在此严峻形势下，我国政府紧急启动中央政府层面的多部委协调工作机制，统合卫健委、应急管理部等多部委进行疫情防控，取得疫情防控的重大战略成果，表明应对突发重大公共卫生事件离不开多部门有效合作协调，常态化联防联控工作机制是取得疫情防控阶段性重大胜利的关键一环。

3.信息不对称

此次新冠肺炎疫情暴露出极大的问题即信息不对称，受突发事件与决策之间存在高度信息不对称的限制，部分地方政府对突发事件处置能力不足[29]。新冠肺炎疫情发生初期，由于地方政府对新冠肺炎认识有限，掌握信息不充分，对其传播速度和影响范围估计不足，导致社会预警工作滞后[30]。如武汉市政府与上级政府及中央政府间，受掌握信息量有限、信息传递与沟通延迟等不对称因素的影响，妨碍了疫情防控初期府际合作的成效。

4.危机处置的法律法规未与时俱进

此次疫情暴露出我国公共卫生领域以及应急管理领域法制建设的不足。《中华人民共和国突发事件应对法》自2007年制定实施以来，对规范应对突发事件、提升应急管理能力提供了法治保障，但存在制度架构中的统筹性与综合协调性不足等问题，对联防联控机制提供明确法律支撑不足[31]。有学者希望在《中华人民共和国传染病防治法》中明确设立统一规制机构，以发挥指挥、监督等功能，目前尚无统一组织，只得设立临时机制[32]。

(二)疫情防控中府际合作如何作为

坚持党的领导，推动府际合作。各级政府及其职能部门均有党委(组)以确保党的领导，这使得在突发重大公共卫生事件下党能够领导重大疫情防控工作，保证了党委(组)的领导地位。由于党组织有明确的规章制度，即下级服从上级、全党服从中央，加之根据上级政府领导下级政府的法律规定，坚持党在各级政府及其职能部门的领导，有助于各级政府及其职能部门之间党组织的合作，使得府际合作扩充为党组织合作加政府及其职能部门合作，有利于提升府际合作的法治化和全面化程度，推动府际合作向纵深发展。

加强思想动员，破除本位主义。认知统一是集体行动的必要条件之一，必须加强思想动员，使全体党员干部思想统一。我们党历来重视思想政治教育工作，在疫情防控中充分发挥其宣传和引导功能，动员各方力量，确保地方与中央步调一致，破除疫情防控中潜在的本位主义思想。

加强监督执纪，破除地方主义。我国地域辽阔，行政层级相对较多，客观上治理链条与政策传递链条较长，易出现治理效能及政策执行效力递减等问题，中央许多政策在落实过程中会走样，出现“上有政策、下有对策”问题。因此，为保证中央与地方的有效合作，落实中央政策，必须加强监督执纪，保证中央关于联防联控指令的顺利落实。

畅通共享机制，破解信息不对称。近些年来互联网技术特别是移动互联网技术的不断发展，“互联网+”的不断发展，以及“放管服”改革的深入推进，政府间信息共享渠道不断拓宽。面对重大疫情时，地方政府应规范信息披露机制，建立包括政府、社会组织、媒体和公民在内的多重沟通渠道，充分利用“互联网+”，及时公布疫情防控进展，打造政府间信息互通、经验分享和共识建构的共享信息平台，使得多方面的沟通共享机制为府际合作提供服务，尽可能最大限度地解决信息不对称问题。

修订法律法规，加强制度约束。必要的制度约束是保证集体行动顺利开展的基本条件。我国在危机处置方面的相关法律法规制定时间相对较长，一些已不符合实际情况。例如卫生健康委员会、应急管理部在应对重大疫情或公共危机过程中有哪些职责，相关法律法规并未明确规定。明晰各部门职责及权限是各部门间开展合作的前提。全国人民代表大会近期正在推进《中华人民共和国突发事件应对法》《中华人民共和国传染病防治法》等9部法律的修订工作。此外，一些临时性的机制，如国务院联防联控机制等，在疫情防控中发挥了巨大作用，如何以法律的形式将有效的联防联控府际合作机制固定化和明确化，使其具有法律效力，在发生疫情时可以依法迅速开展工作。对此，国家层面很快作出回应，2021年4月15日施行的《中华人民共和国生物安全法》第十一条从法律层面明确国家生物安全工作协调机制的组成及权责范围，第三十条明确“国家建立重大新发突发传染病、动植物疫情联防联控机制”。而且当前电子政务(府)建设已取得巨大成就，疫情发现报告制度是否需要作相应调整等问题都有待探讨。

五、结语

随着国家治理体系的不断推进，为应对可能出现的各式各样风险，政府间必须开展合作。2020年的新冠肺炎疫情对我国的国家治理体系与治理能力是一次重大考验，但在中央—地方、地方—地方、政府—社会—个人的共同努力下，国内新冠肺炎疫情得到有效控制。结合疫情防控斗争府际合作实例，分析各类型府际合作的特点，并探讨突发重大公共卫生事件中府际合作基础、功能、限度及对策。体制基础、法律保障、服务宗旨一致、民族共同体意识和电子政务建设的发展，是突发重大公共卫生事件下府际合作可以展开的前提基础；分析府际合作限度因素包括本位主义、常态有效的合作机制缺乏、信息不对称和相关法律法规未与时俱进之后，对推动府际合作顺利展开提出政策建议。反思新冠肺炎疫情防控的府际合作，有助于完善我国国家治理体系与治理能力，推动相关研究深入展开，为提升我国的应急管理能力提供理论参考。