财税金融政策如何驱动科技创新发展——基于上海1979—2020年政策文本的内容分析

李 响，殷林森

(1.上海立信会计金融学院财税与公共管理学院，上海 201209；2.上海立信会计金融学院金融科技学院，上海 201209)

0 引言

改革开放40年来，上海市实施创新驱动发展为推动城市转变经济发展方式、加快建成社会主义现代化国际大都市提供了必要的动力保证。上海初步形成了 “1+9+操作细则”的科创中心建设政策体系框架，其中财税金融政策是科技创新政策体系的重要组成部分，加强科技政策与财政、税收和金融政策的配套与协同是完善创新政策体系建设的路径方向。因此，构建科学有效的财税金融政策体系以支持上海科创中心建设，适时优化调整上海科技创新治理体系结构和相关配套制度安排，是亟须研究解决的重要问题。

财政、税收和金融配套政策的研究紧随着创新激励研究被提出。国外主要从科技创新财税政策影响研发活动、教育和企业家行为等方面来探讨，既有理论研究也有实证分析[1]。国内对科创财税金融政策的研究则聚焦于财税金融政策作用关系[2]、机理影响[3]、政策瓶颈问题[4-5]及改革建议[6]的理论分析，普遍从不同政策内容和类型视角讨论对科技创新的配套支持作用及机制设计[7-8]。还有实证研究考察财税金融政策对科技创新活动的影响效应和动力机制问题：在政策影响效应方面，有学者发现财税优惠政策支持技术引进和激励研发等科创活动效果显著，而税收优惠政策效果优于财政扶持政策[9]；通过改善地方金融发展效率、增加地方科技支出比重两种手段可以促进地区创新水平提升[10]。在政策影响的动力机制方面，财政政策的数量投入和政策倾斜是科技创新活动重要的驱动因子[11]；财政科技投入、税收优惠安排及政府采购被认为是财政政策促进科技创新的核心动力[12]。同时，少量文献开始关注到财税金融政策间的协调性问题[13]。

综合当前学界对支持科技创新财税金融政策的研究，发现仍存在大量可探讨的空间：一是虽然针对国家层面的科技创新体系研究较为全面，但支持科技创新的财政、税收、金融、产业、人才等各类配套政策演进的研究还不充分，尚处于起步阶段；整合政策工具视角对地方科技创新财税金融政策演进的实证研究不多见，系统性研究方法也十分不完备。二是缺乏从政策变迁视角，通过定量与实证手段考察配套科技创新政策体系的形成机理与影响机制，支持科技创新财税金融政策运用的规律特征及内在逻辑需要被挖掘，不同历史阶段背景下政策主体选择各类政策工具的变迁演进路径及其动因还认识不足。因此，财税金融政策如何驱动地方科技创新发展？多元政策工具组合在不同历史阶段怎样作用于不同的创新价值链环节？这些问题仍是一个黑箱。

鉴于上述原因，本文系统梳理了上海改革开放以来支持科技创新的财税与金融政策文本，利用文本内容分析、关键词聚类及共词分析技术，探讨财税金融政策工具应用的基本特征及其变迁规律，以期更好地解释财税金融政策驱动上海科技创新发展的内在逻辑和作用机制，为科技创新政策体系进一步完善和优化提供建议。

1 研究设计

1.1 分析框架

公共政策实质上是政府组织将多种政策工具进行设计、组合、匹配以及综合运用[14]，政策分析的工具性视角有助于理解政府应如何有目的地影响创新过程[15]。Rothwell等[16]根据政策工具对科技创新不同层面产生的影响不同，将科技创新的政策工具分为供给面、环境面和需求面三种类型。不同的政策工具可以推动科技创新的不同环节，在考察各类政策工具在推动科技创新活动及其产业发展过程中，需要引入政策工具所能产生效用的价值环节。本文借鉴刘家树等[17]对创新价值链各环节的界定，具体划分为研究开发、中试生产、市场商业化与产业化三个关键环节。因此，综合政策工具和创新价值链视角形成研究的基本分析框架，如图1所示。

图1 基本分析框架

1.2 支持科创财税金融政策分析模型的构建

参照基本分析框架对财税金融政策体系进行全方位、跨时段的分析，需要结合政策工具和创新价值链双视角构建基本分析模型。图2所示为创新价值链和政策工具的双视角分析路径，其中：X轴为政策工具维度，区分支持科技创新的供给面-环境面-需求面三种有效政策工具，并细分为①供给面工具，包括财政基础投入、重大项目资金投入、引导支撑计划专项资金、政府奖励；②环境面工具，涵盖税收类的税基优惠、税率优惠、税额优惠等，金融类的直接融资、间接融资、科技保险等；③需求面工具，包括政府采购与购买服务、推广与消费端补贴。Y轴为创新价值链维度，将创新价值链的研究开发、中试生产、市场商业化与产业化三个子维度纳入模型。

图2 政策文本内容分析路径

1.3 数据来源与研究方法

本文首先通过实地调研和网络抓取，再结合历年的 《上海科技年鉴》《上海财政税务年鉴》《上海税务年鉴》和 《上海金融年鉴》等统计年鉴，以及 《上海市科技创新政策年度报告》《上海市产业促进政策选编》等文件资料多渠道收集数据，利用滚雪球样本方法，建立上海支持科技创新财税金融政策文本数据库。采用政策文本内容分析法，其中政策文本各项内容条款是分析的基本单元，需要针对政策工具细分和创新价值链环节内容开展解析、抽取和编码。按照政策编号-章序号-条款序号进行编码定义，最终完成政策文本内容分析编码表，编码示例见表1。

表1 政策文本内容分析单元编码示例

2 政策工具与创新价值链双视角下上海支持科技创新财税金融政策分析

2.1 支持科技创新财税金融政策工具的总体运用现状

自1979年至2020年，上海各级政府机构及政策主体颁布制定的涉及支持科创财税金融政策文本共519项，政策增长的周期阶段性跃升态势明显，三大政策领域政策工具应用总体呈现同步推进的发展特征。上海支持科技创新财税金融政策工具使用次数共计1062次，其中供给、环境和需求面工具占比分别为28.2%、66.1%和5.7%，政策体系整体表现出环境面工具使用过溢、需求面工具运用严重不足的结构性分布，各细分政策的工具编码密度如图3所示。

图3 支持科创财税金融细分政策工具编码密度

分析细分工具使用频次后发现，在供给面中专项资金投入是政策主体最偏好运用的一类政策工具，需求面中推广与消费端补贴工具较为缺乏。在环境面的税收政策工具中，直接减免、税率优惠和税前扣除使用排名靠前；金融支持政策中，创投基金、信贷支持和融资担保工具运用相对频繁。结果说明，上海在供给面工具选择上过度依赖专项资金投入，扶持类政策供给方式仍比较单一；环境面税收政策中税收减免工具成为绝对主导,研发费用加计扣除、加速折旧与摊销、退税或结转返还采用较少且力度不够。由此，上海市形成了以专项投入+税收减免+基金引导为主线的直接刺激型配套政策架构体系。

2.2 基于创新价值链-政策工具的政策文本内容分析

表2所示为财税金融政策工具在驱动创新价值链各环节的作用状况，可揭示出政策工具在创新链环节上的选择特征、分布规律及其应用表现。

由表2可以看出，19项细分政策工具对改革开放后上海科技创新的研发、中试生产和市场商业产业化提供了全面的助力服务，财税金融政策工具对三大环节的影响点分别占比36.3%、27.6%和36.1%。进一步分析发现，供给面政策工具中重大与战略性计划财政投入、专项资金及政府奖励三类细分政策工具均更侧重驱动研究开发环节，其中使用频率最高的为专项资金工具，体现出上海市积极运用各类专项科技投入对创新研发环节的促进作用。在需求面政策工具中，政府采购和购买公共服务、推广与消费端补贴和需求面政策工具属性一致，均作用于市场商业化与产业化环节，但终端类需求拉动工具使用相对匮乏，对市场商业化与产业化环节的推动亟待加强。对照环境面政策工具的金融支持政策，除了风险救助与补偿工具外，其余七类细分政策工具均侧重推动促进科技创新成果转化的商业产业化，其中以创业风险投资引导基金对产业化的刺激作用最为明显；降低融资风险的救助与补偿政策则更多地在研发环节着力。在环境面的税收优惠政策工具中，税收减免、税率优惠、税前扣除、加计扣除、加速折旧和无形资产摊销都作用在创新价值链的研发环节，体现了上海税收优惠政策对科技研发的重点支持力度。退税或结转返还工具则更多地作用在促进产业化方面，而税前加计扣除对研发的助推效应还有待进一步提升。

表2 创新价值链-政策工具的政策文本内容分析

3 上海支持科创财税金融政策的演进路径分析

3.1 财税金融政策工具对创新价值链的驱动路径

文本量化分析后需要进一步考察在演进周期维度下财税金融政策工具对驱动创新价值链各环节的作用状况，可揭示出政策工具在创新链环节时间序列上的选择特点、分布规律和变化趋势。

如图4所示，财税金融政策工具对研发的推动表现为阶段性上升的分布特征，集中体现在2006年、2011年及2016年对研发的促进作用力不断增强，中试生产的支持力度弱于研发和产业化环节，其各阶段的周期性增长波动与研发轨迹同步特征显著，财税金融政策工具对商业化和产业化的驱动呈现倒V形态势。研究说明，上海财税金融政策工具集中研发、产业化两端的推进刺激与牵引拉动效应突显，政策工具作用在商业化和产业化方面的持续性不够，而中试生产的支持力度弱于研发和产业化环节，对中端推动力稍显薄弱，针对中试阶段的配套政策供给不足。因此，支持科创财税金融政策体系发展应注意加强不同创新价值链环节政策输出的均衡性。

图4 上海历年财税金融政策工具对创新价值链的驱动

3.2 支持科创财税金融政策着力点变迁演进轨迹

运用ROST Content Mining 5.8软件对519项政策文本内容条款进行高频关键词挖掘，并进行共词聚类分析，梳理出上海支持科创财税金融政策演进轨迹、变迁规律和基本趋势。在上海改革开放后的体制改革与政策试验、政策初始形成、成长发展和成熟完备期四个阶段中，均存在相互承接而又递延新增的政策主题，各领域政策着力点持续扩散演化且内在关联。通过比较四个阶段政策文本主题词聚类的结果，提炼出政策着力点布局及其演进轨迹。

图5所示为财政政策阶段性着力点的演进路径：①体制改革和政策试验期，财政政策以投入和奖励等基础性投入为主导；②政策初始形成期，在保持原政策主线基础上，上海重点发展高新技术成果的转化与产业化，同时开展政府采购的消费端拉动刺激；③政策成长发展期，政策侧重点转向鼓励技术研发和扶持中小企业科技创新发展；④政策成熟完备期，财政政策聚焦于推动产业化发展，同时还不断支持知识产权和专利资助鼓励，加大科技人才的支持力度。总体上看，四个阶段中财政政策主题相对聚焦，政策重心迁移不大，围绕上海市科技创新重点发展领域长期持续的积累投入，同时上海也注重在高新技术与战略新兴产业领域培育环节的财政扶持。

图5 上海支持科创财政政策着力点的演进变迁

图6所示为税收政策阶段性着力点的演进路径：①体制改革和政策试验期，以科研单位技术合同制改革为试点，税收优惠政策围绕企业及科研人员税收减免为主，辅助以固定资产加速折旧和摊销手段，鼓励高新技术企业、外商投资企业和民办科研机构共同支持科技发展；②政策初始形成期，政策着力点开始重点支持高新技术成果转化和计算机软件产业发展，通过进口设备的优惠政策来加速国外技术引进；③政策成长发展期，政策聚集于高科技孵化器等创新平台的建设以及新能源产业发展；④政策成熟完备期，在利用税收优惠政策和条件继续吸引国外技术基础上，更加强调高新技术企业投资和科普事业支持，以提高自主创新能力。

图6 上海支持科创税收政策着力点的演进变迁

图7所示为金融政策阶段性着力点的演进路径：①体制改革和政策试验期，主要集中科技发展投资基金匹配科技信贷两方面支持改革开放初期的科技发展；②政策初始形成期，金融支持政策从多方面开始兴起，通过风险投资基金、融资担保和低息贴息贷款等政策工具，重点推进高科技成果转化和产业化、软件与集成电路产业发展和科技型中小企业扶持；③政策成长发展期，金融政策着力于支持知识产权质押融资、科技保险创新、多层资本市场建设；④政策成熟完备期，在丰富发展金融租赁和债权融资渠道基础上，侧重推动研发和技术改造、创新平台发展和金融服务创新，同时还不断加大投融资风险补偿和救助力度。各演进阶段中金融政策着力点较为分散，支持科创的金融政策重心受到技术创新体系和整体金融体系发展的共同影响。

图7 上海支持科创金融政策着力点的演进变迁

综上发现，当前上海支持科创财税金融政策体系虽已进入成熟完备期，但政策系统仍受到体制机制的瓶颈因素制约。自2015年后上海形成 “1+9+操作细则”的科技创新政策体系，启动了 “顶层设计+配套支撑”的政策系统架构，财税金融政策与建设全球科创中心战略渐进适配，各项配套政策持续跟进，但指向建构创新活动全过程激励的政策系统尚在转型，围绕科技创新治理的财税金融政策顶层设计以及财税金融宏观政策部门协同决策机制还在探索中。上海推进简政放权已初显成效，而财政、税收和金融等多方面衔接配套的综合性政策尚不健全，整合协调功能弱，多重政策工具的叠加和协同效应未得到充分显现。从全市层面统筹财政、税收、金融三者协同增效角度，引导多元主体参与联动的跨部门协同工作机制亟待完善。

4 研究结论与建议

在建成具有全球影响力科创中心的基本框架和构建高效城市科创政策体系的愿景要求下，本文系统回顾了改革开放40年以来上海支持科技创新财税金融政策的演进历程和基本规律，研究发现：上海各类政策主体偏好运用以专项投入+税收减免+基金引导为主线的直接刺激型政策模式；供给面-环境面-需求面政策工具的整体结构不够合理，环境面工具相对过溢而终端需求面拉动不足；政策细分工具对创新价值链环节的作用力不均衡，中试生产阶段的配套政策推动力较弱；各演进阶段中财政政策聚焦持续性好，但税收金融政策着力点分散，多元政策协同关联度不高。针对发现的关键问题，从四个方面提出上海支持科技创新财税金融政策体系的优化路径和建议。

4.1 优化财税金融配套政策工具的内部结构

财税金融政策工具结构领域同样存在 “木桶效应”，整体结构改善应体现在细分工具使用频数上的合理配比，使得三大领域政策内容统筹兼顾、功能互为补充。第一，逐步减少对各类财政专项资金、税额式直接减免和政府投资基金注入等 “硬性刺激”工具的长期依赖。借助当前上海市财政科技计划联动方案及信息管理平台，重新梳理需求，整合协调各类科技专项投入。第二，注重税收优惠工具事前和事后扶持的有机结合，适度扩大投资抵免、研发费用加计扣除、加速折旧与摊销、退税、结转返还等工具的应用范围，加强税收还贷、延期纳税等间接优惠措施。第三，结合科技企业生命周期的发展阶段完善科技金融支撑政策，继续加大投贷联动、多层资本市场建设、政策性融资担保、风险救助与补偿、科技保险以及信用体系服务等多样化金融政策工具的使用频数，以弥补单一政策工具的功能缺陷，实现政策工具结构的广泛覆盖。

4.2 加强政策工具在需求面的均衡配置

针对需求侧政策工具相对匮乏的问题，需要进一步推动由单向供给-环境面工具向强化需求面政策工具双向供给模式转型。首先，应在充分尊重市场需求和产业发展规律的基础上，加大各类政策工具的需求拉动力量。针对重点发展的战略新兴产业注重需求面政策引导以启动市场，特别是加大对如首台 (套)重大技术装备等自主创新产品试验示范工程与公私领域推广的支持。审慎选择和推进对消费者和企业用户购买新产品的补贴政策作为辅助手段，刺激终端用户需求，加速创新产品扩散。其次，在政府采购和购买服务方面，鼓励上海各级政府使用首购、订购、远期约定采购方式，促进创新产品和服务在公共领域的规模化商业应用，提高拥有自主知识产权的产品在政府采购产品和服务推荐目录清单中的比例，加大对纳入清单的产品和服务优先采购支持力度。通过持续增强需求面政策工具的拉动与辐射作用，努力寻求供给面、环境面和需求面政策工具的动态均衡匹配，实现上海财税金融政策工具间的结构性协同和功能性整合。

4.3 开发基于创新价值链的综合性政策工具组合

结合当前上海重点战略性产业中创新价值链的阻断环节，将产业需求+创新价值链环节+政策目标与情境+工具类型与功能有效耦合，实现从单一扶持刺激性政策转向柔性和符合产业发展规律的全方位政策，促进中试生产、科技创新成果转移转化、商业化运营推广和产业化扩张的全流程激励。重点关注当前中试生产阶段的薄弱环节，前期提供以设立中试创新引导基金和税收优惠为主导的财税工具组合，优化中试熟化及成果转化环境，中后期再进一步针对不同产业和技术，以需求为导向量身定制差异化的中试支持配套政策。鼓励创新主体跨过中试阶段的分水岭和 “死亡之谷”，识别创新链中的技术风险、生产风险和市场风险，明晰各环节的多重政策目标，按阶段层层递进设计备选政策工具组合，大胆进行政策试验，通过试点不断反馈调试与修正，最终确定具有现实操作性的工具清单，形成阶段性、阶梯式与差别化的支持科技创新财税金融政策组合方案，激发出多元政策工具的新特性和新功能。

4.4 完善支持科创财税金融政策跨部门协同机制设计

对现有配套政策体系进行重新梳理与再设计，充分了解各主体利益需求偏好，建立财税金融政策跨部门协同决策与联动机制，打破部门分割与利益博弈现状，努力规避由多重政策目标与多元政策偏好导致的政策风险。加强上海财税金融三大支持子系统内外部协调，构建多主体参与的政策行动网络，不断完善程序性协同工作机制，制定出台 《上海支持科技创新财税金融政策指导手册》，在达成共识的基础上明确各阶段工作重点和联动实施方案，通过制度设计防止财税金融政策决策与执行的破碎化，有效弥合不同部门间的政策缝隙与冲突。实现从局部合作转向整体对接、从阶段合作向制度性安排转变，以激发上海财政、税收和金融子系统协同助力科创的政策联动效应，推动各类科技创新资源要素在全市范围内优化配置，提高政策实施效果。