新型城镇化背景下河南城乡社区协商治理存在的问题与完善路径

刘晓玉

十八大以来，河南在推进新型城镇化建设进程中形成了以党建为核心引领，多元共建共治共享，运用互联网信息平台以及居民（村）代表提案制等城乡社区协商治理模式。河南在取得成绩的同时，还存在农村“空心化”、合并社区管理难度大、社区管理者素质参差不齐以及协商形式主义等突出问题与治理困境，因此，需进一步探索优化完善河南城乡社区协商治理的实践路径。

一、新型城镇化背景下推进城乡社区协商治理的重要意义

（一）符合新型城镇化的内涵要求

十八大以来，国家加大顶层设计与资源分配，全国上下着力推进新型城镇化建设卓有成效，截至2020年全国城镇化率已超过60%。新型城镇化的“新”在于以人为本，把人民群众获得感、幸福感、安全感的提升作为衡量和实现城镇化的核心要素。2014—2020年我国完成了1亿农民工入城落户、1亿城镇村居民改造、1亿中西部地区农村人口就近城镇化的发展规划。就城镇而言，这新增的3亿群众的利益诉求、发展状况，民生保障当然需要满足，他们产生的矛盾纠葛、困难问题当然需要协调，坚持以人为本，就是要把他们作为治理主体，引导其通过社区协商的方式更好地融入社区，融入城市。

（二）符合新型城镇化的时代命题

对照国家“十四五”规划和2035年远景目标，河南前瞻30年、谋划15年，立足未来5年的发展方向，并将“实施以人为核心的新型城镇化战略”作为“确保河南高质量发展现代化和高水平实现现代化”发展目标的十大战略之一。这一时期的新型城镇化着眼于社会全面进步和人的全面发展，未来不论是美化更新城市、改造老旧小区，建设城市“避险工程”，提高城市防御灾害能力，还是建设智慧城市，创造宜居、宜养城市等，都需要众多力量的加入奉献。我们以创新推进城乡社区协商治理的方式推动力量整合，共识凝聚，正是新时期在更高质量、更高水平推进新型城镇化建设的时代要求。

（三）符合基层多元共治的本质要求

习近平总书记强调：“涉及人民群众利益的大量决策和工作，主要发生在基层。要按照协商于民、协商为民的要求，大力发展基层协商民主，重点在基层群众中开展协商。”一是表明通过创新发展城乡社区协商符合我们党“协商于民、协商为民”的“以人民为中心”的发展理念，“随着中国特色社会主义进入新时代，全国各地涌现出各种各样的协商治理实践，以公众参与为支撑的协商治理为解决争议、协调利益和处理重大社会问题提供了有益工具和程序方法”。二是有助于构建基层多元共治的社会治理格局，更好地推进新型城镇化建设。

二、新型城镇化背景下河南城鄉社区协商治理存在的问题

（一）城乡人口以及产业分布的改变给治理带来挑战

十八大以来，河南省在推进“以人为本”的新型城镇化建设中持续发力。城镇化的发展，使农村人口向城镇聚集，城乡社会结构悄然改变，这种人口结构的分布变化引发了社会生产生活结构乃至社会治理结构的变化。因为农村生存资源的相对稀缺，农村的青壮年人口大量外流，老人、妇女、儿童组成了留守家园的“386199部队”。乡村治理需要知村为村的村干部，但是，仅有误工补贴没有额外副业收入的非专职村干部、村党员也不得不加入外出务工的队伍。这也是一直以来基层党建弱化，村民大会、村党员大会，甚至村支部会议无法正常召开的直接原因。这在很大程度上影响了村务治理。而这些以劳务输出为主要谋生方式的农民工也给传统的城市治理带来挑战。面对较高的城市生活成本，一些务工者不得不居住在简易工地或租住在城中村与普通民居中，其城市身份识别的疏离性以及较高的生产生活流动性也给城市的平安建设、卫生防疫等带来治理挑战。

（二）“合村并居”加大了合并社区管理的强度和复杂性

随着农民进城务工和农村“空心化”的出现，一些地方通过“合村并居”的方式进一步释放土地流转空间，推进城镇化。“合村”一般会将多个行政村合并成一个较大的社区。“合村并居”后农民从散落的村庄走进了集中连片的社区，生活环境大为改善，但也要面临许多新的适应困境。在身份认同上，农民要有一个从村民向居民的认同转化;在生产方式上，农民上楼后传统耕种的生活方式已难以维继，与此同时，新生活的开支在加大，如果附近没有可供就业的产业支撑，农民难免会陷入财政危机。在基层政权建制上，多个行政村合并后一般能起到精简基层政权，降低行政成本的作用。为了方便管理，会让原村干部充斥到新的村委会中，谁担任书记，谁加入两委、监委，如何开展工作建立组织权威和个人威信，如何平衡和协调关系等问题都使得这类社区的协商治理表现出复杂性。

（三）社区管理者素质参差不齐，居民协商意识与能力有待提高

现代化社区治理要求社区工作人员不再局限于过去某一项工作，而是打破界限，具备“一岗多责、一专多能”的基本素质。然而现在大部分的社区管理从业者，整体文化素质和业务能力并不高，也缺乏对党和国家方针政策的系统学习和深入理解，在面对基层突发事件和处理棘手问题时，往往出现应对偏差。当然，基层群体既包括干部管理者，也包括基层群众。社区中的群众都是以独门独户的空间形式存在，容易陷入“各扫门前雪，休管他人瓦上霜”的狭隘意识中，大家只关心个人利害得失，对涉及公共利益、公共财产、公共环境的社区事务参与度不高。事实上居民作为协商主体，其参与社区协商治理的程度不仅取决于协商意识的提高，而且受其协商能力的影响，他们的政治觉悟、文化素质、个人修养、道德水准、专业知识等都会影响到社区协商治理效能的发挥。

（四）一些地区推进城乡社区协商还存在形式主义的问题

近几年，在河南省委省政府的推广督导下，全省各地市城乡社区协商的民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的四步协商机制与协商程序已经建立起来，基层组织与基层群众的协商意识与协商能力也得到提升。但是因为地方治理能力的差异，一些地区在推进城乡社区协商民主建设中还存在形式主义的问题：有些地方社区的协商制度只是以一种上级文件的形式而存在，用来应付上级的专项巡视督查，在具体的基层自治运转中没有真正贯彻实行;有些地方特别是在农村社区，虽然协商机制初步建立，但因为村民外出务工者众多，或者当地村民组织动员能力欠缺，导致协商主体参与度不高，协商民主的广泛性与代表性不能真正展现;有些地方虽然在一些协商议题中能够广泛动员利益相关者参与协商，也有相应的协商程序运转，但协商过程流于表面，程序大于内容，最终协商结果的科学性也大打折扣;有些地方只把协商作为利益博弈的手段，协商结果并未真正施行，长此以往，组织开展协商的政府公信力也因之受到质疑;有些地方只把社区协商作为地方政府进行民主政治建设的政绩工程，协商治理的精神内核没有展现，治理效果更无从谈起。

三、新型城镇化背景下完善河南城乡社区协商治理的路径选择

（一）始终坚持加强基层党组织的党建引领作用

“基层党建工作与发展城乡社区协商具有内在的统一性。基层党建引领城乡社区协商的政治方向，基层党组织是城乡社区协商的领导核心，也是城乡社区协商的基础保障”。因此，在当前全面从严治党、坚持党领导一切的背景下，推进城乡社区协商治理的发展完善，就必须始终坚持和加强基层党组织建设。围绕协商治理加强基层党组织建设，首先，要求加强市、县、乡、村四级有效联动，其中，市、县一级党委和政府应把城乡社区协商工作纳入重要议事日程和目标管理，加强对城乡社区协商的组织领导、工作协调和督促检查。村 （社区）一级党组织要充分发挥领导核心作用，加强对城乡社区协商的领导，及时向乡镇、街道党委和政府提出工作建议，确保协商活动依法开展、稳妥有序。其次，要充分发挥城乡社区党组织的“领头羊”作用，加强社区干部队伍的人才储备建设，培养造就一批热爱城乡社区工作的干部队伍，推进开展基层协商治理纳入各级党政领导班子和领导干部政绩考核指标体系，并通过全省正在施行的“蹲苗育苗”工程，引导帮助一批青年干部、优秀毕业生服务于基层、锻炼于基层，成长于基层。再次，要加强基层干部的政治能力建设，牢固树立底线思维，“在城乡社区协商实践中，对于什么事情、什么话题是可以协商的，什么是不可以协商的”要有把握方向的能力，对“明显违反党的政策、相关法律法规的事项，上级党委政府明确要求、明文规定必须执行的事项，以及明显带有歧视性、不公平的事项”，明确其不可协商性，始终注意防范和化解“消极协商”带来的治理风险。

（二）丰富城乡社区协商主体，提高协商意识与能力

优化完善河南省城乡社区协商治理创新发展，既要有条件地支持社会组织作为第三方力量参与社区治理，也要更广泛地动员与培养有条件的城乡居民参与社区协商，进一步提高社区治理效能。在新时代社区协商治理领域，社会组织作为第三方的客观性与专业性应当给予更大的赋能空间。这就需要在厘清国家与社会、政府与社会组织权责边界的前提下，有序推进社会组织的“去行政化”，达成政社良性互动，并在法治框架下依法规范社会组织协商行为。另外，要加大扶持有条件的社会组织开展党建工作，培育社会组织的红色基因。除了社会组织作为协商主体，还有数量和能量更为巨大的居民群体应当成为协商治理的主力军。近年，随着中国人口结构的变化以及医疗卫生事业的进步，不论是城市还是乡村，都出现了60岁左右老人增多的情况，这一群体中的老干部、老教师、老战士、老专家、老模范等“五老”是当前农村基层最基础的力量，也是基层协商治理力量之源。贺雪峰教授说：“农村基层治理现代化的重心不在于其正式化、官僚化，也不在于引入外界的乡贤力量，而在于走群众路线，将本来就存在于农村中的能量极大热情极高无所不在的‘负担不重的人’的积极性调动起来，让他们参与到基层治理中。”为了节省基层治理成本，提高治理效率，我们通过规范性、组织化的建设方式把这一批人员凝聚调动起来。有条件的地区还可以建立区域化“社区协商人才数据库”，根据人才库人员的住地、专长、意愿进行协商主题的调配，进一步提高协商治理的精准性与有效性。

（三） 健全城乡社区自治、德治、法治相结合的治理体系

党的十九届四中全会明确要健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系。三治结合，意味着不论城乡基层治理都不能单纯依赖某种治理方式和治理路径。根据三治内涵，基层社会的治理主体可以划分为不同类型，其中村民（街道）委员会，一些社会组织，如乡村中的红白理事会，普通城乡居民就是自治型主体;由城乡“五老”、新乡贤等发挥道德规范作用的主体就属于德治型主体;像街道办事处、乡镇党政机关就属于法治型主体，主要依靠国家法律、党内法规等进行治理。现在建立健全基层治理体系的主体路径，可以按照“自治型主体为主导、法治型主体来指导、德治型主体为辅导”的思路进行，并从制定、实施和监督等环节进行机制完善。首先，法治型主体制定正式规范时应最大限度扩大协商主体参与范围，并因地制宜地将非正式规范融入到正式规范的制定中。其次，对基层治理规范的实施要确保在法律框架下综合运用各方力量，规范与群众最紧密接触政府职能部门、党政干部的行为。再次，完善监督机制，将基层政府及其派出机关、村（社区）党组织、村（居）民委员会、村（居）务监督委员会、村（居）民小组、驻村（社区）单位等外部监督主体与社区社会组织、业主委员会、居民代表等内部监督主体相结合，确保自治、法治、德治相结合的三治体系有效运转。

（四）因地制宜地推动协商民主程序有效运行

当前城乡社区协商治理效能的提高，有赖于“民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”这四大基层民主程序的建构完善与有效运行。针对“民主选举”程序，应着力于更大程度保障群众参选便利性与公平性的设计，比如“应将选举工作尽量安排在返乡探亲的高峰期，并且建立起与外出务工村民沟通的网络机制”;针对“民主决策”程序，应当着力于各地创新探索的各类工作法从文件到现实的落地生效;针对“民主管理”程序，有条件的地区应当整合市县各级党校与培训机构的培训资源，加大协商主体专项技能与参与意识的培训;针对“民主监督”程序，要加强村务（社区居务）监督委员会的组织建设，赋予其监督权限，确保民主监督既“不越权”也“不失位”。当然“协商民主有自身的工作程序和方法，要做好协商民主，必须注意协商细节、程序和过程本身”。而有效运行协商民主的基本程序与环节，应掌握和运用好规范性与灵活性，科学性与有效性相结合的原则。比如发源于邓州市的“四议两公开”工作法已成当地群众民主决议的行动共识，但随着近几年新型城镇化的快速发展，有的农村如果严格按照全部程序对所有基层事务进行民主协商，往往会因为相关人员缺席而无法进行，或是所涉群众事务利益纠葛不大，疲于运行复杂程序反流于形式主义。为了应对这种新情况，可由当地党委会牵头在葆有民主精神前提下将协商程序合并，即“村支部提议”与“村两委商议”合并，“党员大會审议”与“村民代表会决议”合并，合并后程序虽然简化，但基层民主协商的理念与精神内核依然不变，涉及基层群众利益的重大事务民主决策的治理方式依然不变。

基金项目：本文系作者主持2020年度河南省软科学项目《新型城镇化背景下河南城乡社区协商治理创新研究》（202400410343）的阶段性成果。