欧盟通过“全球门户”计划加入全球基建潮

孙彦红

2021年12月1日，欧盟委员会和欧盟外交与安全政策高级代表共同发布“全球门户”（Global Gateway）计划。根据欧盟文件，“全球门户”计划在2021年至2027年间共动员3000亿欧元投资，支持实现“智慧的、可持续的、可信任的全球互联互通”，并将重点支持发展中国家基础设施的建设与升级。

作为继中国提出“一带一路”倡议和美国主导七国集团提出“重建更美好世界”倡议之后的又一全球性基建计划，“全球门户”计划的发布标志着欧盟更积极主动地参与到当前的全球基建潮当中，并试图夯实其经济科技方面的“硬实力”和规则标准制定方面的“软实力”，以维护自身战略利益。“全球门户”计划的出台将会对欧盟对外关系和正处于深刻变动中的国际政治经济格局产生一定影响。

欧盟出台“全球门户”计划至少有两个战略意图，一是通过积极参与全球互联互通提升自身竞争力、确保供应链安全，二是基于“欧洲价值观”重塑全球地缘政治格局。

2008年国际金融危机以来，欧盟经济实力和国际经济地位持续下降，特别是在数字经济领域发展相对落后，令其日益陷入“竞争力焦虑”。为此，欧盟于2010年提出旨在全面提升竞争力的“欧洲2020”战略。然而，受到欧债危机和英国脱欧拖累，该战略落实效果并不理想。2019年底上台的欧盟委员会主席冯德莱恩更加注重内外政策的融合互补，对内提出绿色、数字“双转型”战略的同时，一直在酝酿面向全球的经济促进计划。新冠疫情使得当前全球基础设施存在的不完善、不兼容等短板暴露无疑，也令欧盟进一步认识到全球互联互通对提升其竞争力和维护供应链稳定的重要性，这加速了“全球门户”计划的出台。该计划明确提出，通过参与发展中国家基础设施建设，欧盟既能出口更多优势技术与产品，为欧洲企业赢得更多对外投资机遇，还可以推广相关技术和环境保护标准，这将给欧盟带来实实在在的经济利益。

其次，基于“欧洲价值观”重塑全球地缘政治格局是欧盟的更深层次考虑。本届欧盟委员会明确将自身定位为“地缘政治委员会”，强调要建设更加外向的欧盟，令其在大国竞争时代成为更强大的地缘政治参与者，在全球捍卫欧洲利益。“全球门户”计划正是欧盟展示上述地缘政治抱负的重要抓手，也将成为其输出意识形态的新载体。正如欧盟外交事务与安全政策高级代表博雷利在发布该计划时所言，“一个更强大的欧洲意味着能与伙伴们开展坚决的合作，坚定地维护‘欧洲价值观’。这一战略再次强调了我们有关完善互联互通的愿景，那就是必须基于国际上接受的标准、规则和规制，确保公平竞争的环境。”欧盟宣称将通过该计划促进国际稳定与合作，并展示“民主价值观”如何为合作伙伴带来确定性、公平性与可持续性。基于此，该计划确立了六大原则，分别是“民主价值观”与高标准、良好的治理与透明度、平等伙伴关系、绿色清洁、安全、带动私营部门投资，可以说大多数原则都带有浓厚的“欧洲价值观”色彩。

结合全球经济发展趋势与自身产业优势，欧盟“全球门户”计划提出五个优先投资方向，分别是数字化、气候与能源、交通运输、健康、教育与研究。此外，欧盟还根据发展状况差异确定了不同地区的重点投资方向。

在数字化领域，歐盟提出要支持发展中国家部署数字网络与基础设施，包括扩大在海底电缆、陆上光纤、天基安全通信系统以及云数据基础设施等方面的投资。具体而言，欧盟计划在拉美地区将现有的海底电缆和陆上光纤项目扩展到更多国家，将支持北极圈地区的5G网络部署，还将在亚洲与日本建立人工智能伙伴关系。值得注意的是，欧盟提出要将其“5G网络安全工具箱”和《通用数据保护条例》（GDPR）推广至“全球门户”计划的相关项目中。在气候与能源领域，欧盟提出将通过合作推进伙伴国的能源转型，包括在沿海地区兴建风力发电厂、建设智能电网以促进地区能源一体化等。为此，欧盟计划为撒哈拉以南的非洲地区和北非地区各提供24亿欧元和10.8亿欧元赠款，加快推进“非洲-欧盟绿色能源倡议”，支持非洲发展可持续能源、提高能效、减少碳排放，同时推动非洲统一电力市场发展。在交通运输领域，欧盟计划投资帮助发展中国家打造“可持续的、智慧的、有韧性的和安全的”交通运输网络，包括修建铁路、公路、港口、机场等，在促进伙伴国经济发展的同时也有助于欧盟外部供应链多元化。在这方面，欧盟提出将推动泛欧交通网络（TEN-T）向西巴尔干地区、土耳其和东部伙伴国延伸，此外还将通过支持跨地中海交通网络（TMN-T）、撒哈拉以南非洲地区和中亚地区的交通基础设施建设推广欧盟标准。在卫生方面，欧盟提出将帮助部分发展中国家建立基本的医疗产品生产能力，并为之提供相关基础设施支持。例如，欧洲疾病预防控制中心（ECDC）将为非洲疾病控制预防中心（ACDC）提升危机应对能力提供帮助。在教育与研究方面，欧盟提出将帮助发展中国家提高教育质量，通过伊拉莫斯项目加大对国际学生赴欧访学的支持力度，还将通过“地平线欧洲”计划加强与发展中国家的研发合作。

为达到“全球门户”计划提出的3000亿欧元的投资规模，欧盟拟通过多个渠道增加公共投资，期望以此带动私营部门投资。首先，由欧盟预算通过“邻国、发展与国际合作工具-全球欧洲”下专设的“欧洲可持续发展+”基金（EFSD+）提供397亿欧元担保，目标是共动员1350亿欧元投资，其中欧洲投资银行（EIB）已确定将追加250亿欧元投资;其次，由欧盟对外援助项目提供180亿欧元赠款;再次，由欧洲复兴开发银行（EBRD）等开发性金融机构以担保和低息贷款等方式共动员1450亿欧元投资;通过“地平线欧洲”计划提供部分科研资金。此外，欧盟还在筹建统一的出口信用工具，旨在加强对欧盟企业在第三国市场经营的支持。除了投资工具，欧盟还提出要通过技术援助、政策对话、贸易与投资协定、标准化等途径为相关投资创造更适宜的环境。

在具体实施上，“全球门户”计划将通过“欧洲团队倡议”（Team Europe Initiative）方式推进，即由欧盟机构来确认受支持项目，之后由欧盟机构、欧盟成员国、欧洲金融机构、欧洲企业界与投资对象国的政府、私营部门共同落实投资和推进项目。

总体上看，欧盟提出“全球门户”计划一定程度上有助于弥补当前全球基建潮、特别是发展中国家基础设施建设的投资缺口，也有助于促进疫情背景下的全球经济复苏，缩小不同地区/国家间的经济差距。然而，从融资能力和投資条件等方面看，该计划的落实前景不容乐观。

首先，以有限的欧盟公共预算和欧洲投资银行资金为杠杆撬动高达3000亿欧元总投资的难度相当大。欧盟成员国政府的财政赤字和债务水平自疫情暴发以来已大幅飙升，其当务之急是促进本国经济复苏，在本国基础设施投资尚有较大缺口的情况下，支持海外基建项目的空间非常有限。例如，欧盟“数字罗盘计划”提出到2030年将在欧盟所有人口密集地区实现5G网络覆盖（2021年初仅为14%），要实现此目标仍有巨大投资缺口。这也在很大程度上决定了欧洲开发性金融机构的首要投资目的地是本土而非稳定性相对较弱的海外发展中国家。此外，当前全球经济复苏前景仍不确定，无论是欧盟还是发展中国家的私营部门对于投资周期长、风险高、收益慢的基建项目都缺乏热情。鉴于此前欧盟出台的面向内部的容克投资计划尚且没能获得足够融资，此番主要涉及对外投资的“全球门户”计划无疑将面临更多融资困难。

为达到“全球门户”计划提出的3000亿欧元的投资规模，欧盟拟通过多个渠道增加公共投资，希望以此带动私营部门投资。图为欧洲投资银行。

其次，欧盟以意识形态划线、将基础设施投资与价值观捆绑的做法恐将在发展中国家“遇冷”。欧盟“全球门户”计划虽未点名排除哪些国家，但是明确表示要与持西方“民主价值观”的伙伴一起行动，也强调投资必须基于“国际上接受的环境与社会标准”。当前西方式民主深陷内外困境，在广大发展中国家中并不受欢迎，而欧盟将投资与严苛的环境以及西方“人权标准”挂钩的做法也会令多数发展中国家望而却步，甚至会引发反感。考虑到美国召集的“民主峰会”已惨淡收场，欧盟通过“全球门户”计划输出其价值观也不会顺利。

值得一提的是，虽然欧盟宣称其“全球门户”计划将与美国主导的“重建更美好世界”倡议相互促进，冯德莱恩也表示要用该计划替代中国的“一带一路”倡议，但是在实践中恐会事与愿违。从投资规模上看，上述三个计划或倡议的投资目标总额，与庞大的全球基建投资需求相比仍有较大缺口，因此实际上三者更多是互补关系，并不存在非此即彼的冲突。从资金来源上看，欧盟前三大经济体德国、法国和意大利均为七国集团成员，这使得欧盟“全球门户”计划与“重建更美好世界”倡议在筹资过程中难免形成相互“挤出”效应。从投资附带条件上看，欧盟“全球门户”计划与“重建更美好世界”倡议均与价值观捆绑，这也会使得两者在推进中形成竞争关系，相比而言，笔者认为欧盟“全球门户”计划与中国“一带一路”倡议似乎更易形成事实上的互补关系。