安全应急产业政策的理论依据与实践路径

金永花，权威，马玉春

（1.中国信息通信研究院 信息化与工业化融合研究所，北京 110191；2.应急管理部森林消防局，北京 100081）

安全应急产业是为自然灾害与事故灾难、公共卫生及社会安全事件等各类突发事件提供安全防范、监测与预警、应急准备、处置救援等专用产品和服务的产业。1980年以来，世界各地事故灾害多发频发，给人类带来巨大的灾难，也给世界经济造成惨重损失。为防范和化解事故灾难，各国不断构建和完善应急管理体系，带动安全应急装备、产品和服务需求增长，安全应急产业应运而生。中国自2003年SARS疫情以来，越来越关注应急管理体系的建立，并正式提出发展安全应急产业。经过近20年的发展，中国安全应急产业经历从无到有，进入快速发展的阶段。伴随这一历程，中国安全应急产业政策逐步发展演变，初步形成了一定的政策框架。中国共产党第十九届五中全会做出了“统筹发展和安全，建设更高水平的平安中国”的战略部署，中国进入推进经济与安全统筹发展的新阶段，同时安全应急产业的发展也迎来了新机遇，这对构建安全应急产业政策体系提出了新的要求。在新发展阶段，中国安全应急产业政策的发展与实践需面向产业效率和应急能力现代化双重目标，解决产业发展中存在的技术创新外部性等市场失灵问题，促进安全应急产业技术创新、激发市场需求，实现安全应急产业健康、有序、快速发展。在这一过程中，需探究安全应急产业政策体系构建的理论依据以及建立适用于中国安全应急产业发展实践的产业政策体系。本研究以构建安全应急产业政策体系的理论基础为切入点，对中国安全应急产业政策实践中存在的诸多问题进行探讨，并尝试为构建符合中国国情的安全应急产业政策体系提供指引。

1 安全应急产业政策体系建立的理论基础

1.1 安全应急产业政策体系的目标

产业政策的实施要有清晰的政策目标，根据政策目标选择适宜的政策工具，通过一系列作用机制，产生相应的政策效果。关于安全应急产业政策构建的目标，佘廉认为应急产业政策就是通过政府的政策引导，使社会和企业的应急救援能力公共化，除了满足其自身应急能力需求外，通过市场向社会提供应急救援产品服务，获得一定经济效益。在安全应急产业政策工具方面，钟宗炬等构建“主体-工具-价值链”三维政策分析框架，提出中国应急产业政策在主体维度上呈现“简单”多元化特征，认为中国供给型政策工具使用过度，需求型政策工具使用不足；在创新价值链维度上，研发阶段政策供给过多，试验、产业化阶段政策覆盖不足[1]。

总体而言，构建安全应急产业政策体系需要实现如下目标：一是坚定不移地贯彻总体国家安全观，为增强全社会安全防范与应急处置能力而服务。二是解决“市场失灵”，破解成长过程中“幼小化”的发展难题，满足公共安全需求的同时，兼顾社会经济效益。

具体而言，在微观层面需要激发企业的创新活力，提升创新水平，解决安全应急产业公共性特征带来的技术创新及产业化动力不足问题；在产业层面聚焦于突出优势、弥补短板，针对安全应急产品和服务多样性、紧迫性等特征，促进“平急转换、急时扩产”的产品供给，推进市场需求释放。

1.2 安全应急产业政策体系的要素组成

政策主体是有为政府和有效市场。安全应急产业政策体系是有为政府和有效市场共同参与构建的结果。安全应急产业是新兴产业，具有不同于一般产业的公共性特征，发展特点和政策着力点不同，需要政府积极作为，通过职能动态调整不断适应产业发展的要求。在产业发展初期，政府方面积极汇聚、调配资源，以满足企业生产经营和技术研发的各种需要，弥补市场机制在资源配置中的缺陷；在产业发展中后期，市场发挥资源配置的基础作用，减少管制性和指令性的政策工具，加强指导性政策。

政策目标兼具公共性和效率性。安全应急产业政策体系的目标既有效率主线，也具有公共性特征。一方面，安全应急产业政策体系和其他产业一样，以追求经济效益为主线，挖掘安全应急需求，促进安全应急新供给，培育地方经济新的增长点。另一方面，政府在经济社会发展环境下，需要实现满足公共安全的特定社会目标。将安全应急产业所提供的产品和服务用于防范和处置各类突发事件，成为贯彻落实“弘扬生命至上、安全第一思想”的重要举措。

政策作用点具有动态调整特征。针对不同的产业发展阶段目标，政府往往采用不同的政策工具，而不同的政策工具的作用点会存在差异。安全应急产业初步构建时期，为满足国家公共安全需求，保障国家应急处置能力提升，需要自上而下的行政命令式的政策，加大财政支持，推动政府采购，保障重大项目的实施。安全应急产业成长和发展时期，政策着力点在于充分发挥市场的基础作用，加强产业发展的引导作用。政府通过推进引领示范，带动产业集聚及优势企业发展，通过强化税收优惠、加大研发投入，加强产业化应用引导等。政府的政策局限在市场许可的范围内，按照市场要求，瞄准短板弱项、精准施策，实现政府和市场主体多方共赢的目标。

1.3 安全应急产业政策体系构建的基本原则

体现政府引导与市场高效发展融合的理念。安全应急产业以满足整个社会的公共安全需求为基础，在协调市场失灵、寻求最优配置效率的同时推进全社会的安全与发展。凯恩斯认为，通过政府干预既可以弥补“市场失灵”，同时又可使市场经济保持自由和高效，使市场机制可以继续推动经济的增长[2]。因此，安全应急产业政策体系在市场许可范围内，加大政府支持和引导力度，保障安全应急产品的供给，满足社会应急处置需求。

政策着力点是建设和培养产业创新力。当前，安全应急产业处于初步构建时期，提升企业创新力是产业发展的根本。安全应急技术创新需要较大的投入，具有高度不确定性，如自然灾害防范与应急救援等装备大部分攻克难度大、研发投入周期长、需求量有限，对于以利润为导向的企业而言研发投入动力不足。安全应急产业政策体系首先需要解决产品公共性特征带来的技术创新及产业化动力不足等问题，通过协调金融资本、技术等要素，分担创新活动的风险和成本，促进产业创新及产业化应用。

形成明确的安全应急产业需求路径。安全应急产业从满足国家应急救援需求到行业生产安全及事故救援、大众型市场需求开发，要形成有效的扩大市场需求路径。安全应急产业为政府提供城市安全基础设施、应急处置救援等产品及服务，但是使用频率低、需求量有限。面向交通、能源、化工等高危行业的安全应急产品种类繁多、技术要求高，随着行业标准规范和安全管理趋严，呈现需求增长态势。面向个人和家庭安全应急需求，由于民众安全应急意识还不高，加上风险发生概率低产生的侥幸心理，需求尚未充分释放。需要基于安全应急产业发展及需求增长规律，营造安全应急文化氛围、加大教育宣传等，多路径扩大安全应急需求。

2 中国安全应急产业政策的实践分析

政策工具是以政策目标为导向，以达成政策效果为标准而采用的系列措施。迈克尔·豪利特与M.拉米什基于政策的强制程度，提出强制型政策工具、混合型政策工具、资源型政策工具[3]；Rothwell和Zegveld提出供给、环境和需求政策工具[4]等。本研究基于安全应急产业当前发展瓶颈与问题，围绕创新、需求、制度构建，分析供给型、环境型、需求型政策工具在安全应急产业政策的演进。

供给型政策工具表现为政府对安全应急产业发展所需要资源要素的直接投入与支持，包括财政支持、科技信息支持、教育培训等[5]，是产业发展的主要动力。在财政支持方面，中国对安全应急装备的研发、产业化应用加大了资金投入。技术研发方向的财政支持有科技部等部门实施的公共安全专项重点研发计划，聚焦社会安全监测预警与控制、生产安全保障与重大事故防控、应急救援等关键科技领域。产业化应用领域的财政支持有应急部等部门开展的防汛抢险急需技术装备揭榜攻关工作，以财政资金为引导，加大社会聚焦堤防险情巡查、决口溃堤封堵等技术装备技术及产业化攻关。同时，工信部等实施的“首台套重大技术装备保险补偿政策”支持安全应急装备补偿，促进产业化发展。教育培训方面，应急部等印发《加强新时代防震减灾科普工作的意见》，倡导对防灾减灾知识的推广和普及；工信部等实施的安全应急装备应用试点示范工程，鼓励利用新技术新模式加大安全应急教育和服务等。供给型政策在中国安全应急产业政策中，占据较大的比重，为45.3%[1]。

需求型产业政策通过政府采购、消费者补贴等形式激励产品与服务需求，实现需求总量增加，是驱动产业发展的内在拉力。政府采购方面，工信部等部门编制了《政府采购目录》，并将安全应急装备及产品纳入采购目录，促进目录内产品采购力度不断增大。应急部等修订《安全生产专用设备企业所得税优惠目录（2018版）》，涵盖煤矿、石油及危险化学品、民爆及烟花爆竹、交通、应急救援8个方面，共计89类产品。企业购置并实际使用目录中的安全生产专用设备，可以按设备采购费的10%抵免企业所得税。目前，还需加大在个人、家庭逃生自救方面的需求型政策工具的激励，以释放安全应急产业更广阔的市场空间。

环境型政策通过法律法规、顶层规划、知识产权等规范安全应急产业发展的外部环境，创造有利于产业发展的空间，从间接层面为产业发展提供支持[6]。法律法规工具使用比例较高，国家出台《中华人民共和国安全生产法（2021年修正）》《中华人民共和国突发事件应对法》等将机构和企业安全生产所配备的安全产品纳入法律的框架之中。在知识产权保护方面，中国在安全应急领域的知识产权保护政策较少，部分装备及产品仿造现象严重，影响企业创新积极性[7]。安全应急产业政策体系的构建应注意的问题将分为以下几点展开讨论。

2.1 兼顾公益性与经济性

安全应急产业政策不是简单的促进产业规模、追求利润最大化，应兼顾国家公共安全需求。政策目标多元，如何权衡取舍，会影响政策效果。第一，安全应急产业政策并非是单纯的效率提升手段。政策作用点如果仅在于产业规模，促进企业追求利润最大化，可能将无法满足国家安全生产与应急救援灾害所必需的产品。如应急指挥车、全地形车、排水车、模块化装备运转车、超高层消防车等需求量有限，研发投入大，利润空间较小，企业没有意愿研发并生产。如国家的政策仅关注产业规模及效率，部分安全应急产品将缺位，制约经济社会公共安全功能发挥。第二，安全应急产业政策也并非仅是满足国家公共安全需求，而忽略产业效率。推动产业健康、可持续发展，需要提升效率、增大产业规模，让更多企业进入安全应急产业，促进安全应急产业逐渐成为支柱产业，成为地方经济新的增长点，才能更好地服务国家公共安全需求。因此，从政策设计的角度来讲，需要以合理的方式在公益性和经济性之间寻求平衡点以满足国家公共安全需求，在企业研发、产业化应用积极性不强的领域应加强财政投入，在市场需求广泛的领域应发挥市场的基础性作用。

2.2 促进技术与需求衔接

激励技术创新、促进市场形成是产业构建初期的政策目标，因此要促进以需求促技术、以技术创市场的政策机制，实现技术与需求有效衔接。第一，由于技术创新不足，未形成有效的市场需求。与发达国家相比，中国存在安全应急装备高端技术不足的问题，尤其在航空灭火救援、高端城市救援、高端安全监测检测仪器以及深海应急救援等装备发展方面相对滞后甚至处于空白，在自然灾害监测预警以及新型城市安全设施等领域缺乏核心技术。目前，由于关键技术无法实现赶超和突破，相关装备和领域的市场被发达国家占领[8]。第二，市场需求不足，导致成熟技术的产业化应用不够。中国很多技术由于市场的培育不足或供需对接的不畅而停留在实验室阶段，没有实现产业化。因此，扩大有效市场需求、培育企业自身能力成为现阶段中国安全应急产业发展的关键。以市场促进技术创新，带动产业化是新兴产业成长期的主要政策手段，重点是提升市场需求和完善市场服务。

2.3 统筹完备性与协调性

安全应急政策体系既要重视整体性、完备性，也不能忽视对政策内部体系的协调性。安全应急产业政策体系在遵循市场规律和市场机制的前提下，服务于市场而非驾驭、主导市场。政府与市场主体相协同的作用机制倾向于权利更加分散、协同推进、实现共享，要充分认识自上而下的部署、各自分散的产业推进将会影响市场秩序的构建。第一，政府主导或长期包揽无法实现产业可持续发展。安全应急产业的部分领域及环节需要让市场、社会和公众发挥基础协同作用，政府承担补充推进角色。为提高应急管理能力现代化水平，政府在较短的时间内加快发展安全应急产业并引导地方加大对安全应急产业的投入。如果缺乏对市场主体利益的刺激和社会力量长期性的激活、培训，就无法实现产业的可持续发展[9]。第二，上下游产业链协同推进政策不足。例如为发展灭火大飞机行业，在技术推进和成果转化方面实施财政补贴，政策重点在于推动技术创新，对配套支撑行业的协调推进考虑不足。由于灭火大飞机配套的吊桶、飞机场等配套设施不完备，企业对灭火大飞机技术的成果转化动力不足。上下游配套行业的迟缓发展会在较大程度上影响目标产业的发展，甚至会错配一定程度资源，因此，提高政策协调性对政策效果具有重要意义[10]。第三，政策主体的协同性需进一步加强。安全应急产业发展初期，政策主体以工业和信息化部、发展改革委、科技部为主，2018年应急部成立后，应急部也成为推动产业发展的重要力量，形成多部门协同格局。安全应急产业分散于安全生产、灾害救援、防灾减灾服务等多个领域，从多年的政策实施效果来看，这些涉及的领域和部门之间合力仍不足，还需要更多的相关部门参与进来，政策内容的联动也需要进一步提高。

3 构建中国安全应急产业政策体系的建议

3.1 加强产业顶层设计与方向性规划，合理兼顾效率与公共需求

应当更加明确安全应急产业政策支持的范畴，协调好产业的公益性和经济性关系，做好方向性规划，合理利用市场机制和政策推进产业发展。安全应急产业政策体系的基本理念为：一是兼顾企业安全应急产品和服务提供的考核方式，加大支持和补贴力度。将国家亟需的安全应急产品和服务供给企业指定为安全应急产品产能储备企业，在资金扶持、企业绩效考核、税收等方面给予优惠。要实现安全应急装备的“平急转换”，同时兼顾公益性和经济性。二是以技术创新推动政府和企业需求，以需求引导带动大众市场。不断促进技术创新，推进新一代信息技术与传统安全应急装备及产品融合，创造新产品、新模式和新服务，带动政府和企业安全应急产品新需求。如在自然灾害领域，加快堤防险情巡查、决口溃堤封堵等防汛高端装备、森林火源防控的高效智能火险监测预警技术及装备等亟需的装备研发，带动政府安全应急装备的更新换代和新产品的采购；在矿山、危化品等领域，促进自动化、无人化侦检系统及操作系统等新技术，增强企业对安全应急装备的新需求。在大众市场领域，人们的安全应急意识有待提升，对安全应急产品的重要性及认识还不足，需要通过宣传、教育及引导实现需求的释放。

3.2 促进技术创新与应用，激发市场需求，实现技术与需求的有效衔接

从技术创新的政策扶持来看，第一，政府要加强对技术创新研发的前期投入，尤其是要高度重视产业共性和关键技术开发的协作和联合，并建立相应的合作以及研究制度。要关注“军民融合、军转民技术”在安全应急领域的应用，要研发“平急转换”技术，让安全应急装备可在平时和应急期随时切换使用，提高使用频率和效率。鼓励新一代信息技术与安全应急产业的深度融合，创造新产品、新服务、新需求。第二，汇集高端人才，支持并引导安全应急产业园区汇聚国内外高端科研机构人才。建立安全应急科技创新中心，加强产学研合作与风险投资，扶持初创企业发展。组织安全应急装备研发揭榜挂帅技术攻关，推动多种救援装备的核心技术攻关。组建产业创新联盟，打造政产学研用结合的创新链。第三，为了提高资源的适配程度，需要通过加大财政补贴和税收优惠等举措，在支持企业研发活动的同时分析政策效果的成本效益。针对不同扶持对象设置差异化激励措施，同时需要制定力度更大的激励方案以解决中小企业融资难等问题，从而鼓励更多社会资本参与到技术研发活动中。第四，鼓励国际技术合作，建立公平公正的合作投资机制。完善知识产权保护体系和健全安全应急产业相关法律法规，维护创新主体的合法权益，营造公平良好的创新环境。

从激发市场需求的政策扶持来看，第一，完善政府采购政策。进一步加大对安全应急产品和服务的大宗采购等手段，带动安全应急产品的大规模需求。第二，促进将安全发展内化于基础设施建设和生产中。如在城市基础设施建设中，充分考虑城市安全监测及预警设施，建筑中考虑防灾减灾技术及装备。第三，开展应用试点示范，加强供需对接，扩大国产装备需求。为营造安全应急新兴消费的良好环境，出台鼓励指导目录，用于引导家庭购置安全应急产品和服务。建立供需对接，以促进经过试点检验产品的应用。第四，加强宣传教育，提升全民安全应急意识。提高全社会的安全应急意识，促进个人和家庭的安全应急消费，国家对体验式安全应急教育培训服务机构提供相应的支持[11]。

3.3 强化产业部门间的合作，促进政策工具类型组合的协调性

安全应急产业是以公共安全为主的交叉行业，单一部门、单一领域支撑不了安全应急产业的发展。应建立起跨部门和跨领域的协作机制，推动安全应急产业与原材料、消费品、电子、信发等行业间的紧密合作，协同组织产业基地创建、技术创新、应用试点示范等工作。为提升产业政策对安全应急产业发展驱动的效能，需要将供给型、需求型和环境型这3种决策工具结合起来。合理分配3种政策工具的使用，根据不同阶段选取合理的政策工具。现阶段需要不断增加需求型政策工具的制定和使用，适当增加环境型政策工具，在一定程度上控制供给型政策工具的使用。建立相应的政策评估体系，解决政策落实存在的问题，提高产业政策的执行效力、驱动效应。制定详细的研发、生产激励措施和合理的消费政策，同时，要制定相应的配套政策，促进全产业链、供应链的发展。