能源革命视域下氢能安全法律规制问题探析

侯巍巍 陈奕秀

（广东石油化工学院 广东茂名 525000）

引言

党的二十大报告提出，“积极稳妥推进碳达峰碳中和，立足我国能源资源禀赋，坚持先立后破，有计划分步骤实施碳达峰行动，深入推进能源革命，加强煤炭清洁高效利用，加快规划建设新型能源体系，积极参与应对气候变化全球治理。”

2022年，国家发展改革委员会、国家能源局联合印发《氢能产业发展中长期规划（2021-2035）》，强调“氢能是一种来源丰富、绿色低碳、应用广泛的二次能源，对构建清洁低碳安全高效的能源体系、实现碳达峰碳中和目标，具有重要意义。”促进氢能产业规范有序高质量发展氢能，是用能终端实现绿色低碳转型的重要载体，在习近平生态文明思想指引下，中国贯彻新发展理念，持续加快发展氢能，促进能源高质量发展。构建安全高效能源体系的战略选择，也是适应全球气候变化，实现可持续发展、维护人与生态环境和谐发展的核心要义。尽管我国氢能产业已经具备一定优势基础，但还有不少问题亟待解决。“国外20天内接连发生三起加氢站爆炸事故”[1]和珠海加氢单元闪爆等氢能安全事故不断敲响警钟。2020年2月，韩国率先发布全球首个《促进氢经济和氢安全管理法》，以促进基于安全的氢经济建设。安全始终是发展的底线，氢能发展必须优先解决安全问题。推进氢经济和加强氢安全看似矛盾，实则互补，其最终目的是实现氢能产业健康可持续发展。“国内外的应用实践证明，只要按照标准规范和法规生产、存储及使用氢能，氢能安全还是可以得到保障的。”[1]本文以党的二十大报告提出的深入推进能源革命作为重要的理论背景，基于氢能安全发展现状分析，提出法律规制存在的问题，重点阐释优化氢能安全的法律规制路径。

一、概念与系统：氢能安全内涵与法律政策体系

（一）氢能安全的概念界定

2020年《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》（以下简称《能源法》）将氢能纳入法律保护的能源体系，强调氢能的能源属性，故氢能安全区别于将氢单独定义为危化品的安全和氢气安全。根据《国务院2022年度立法工作计划》，拟提请全国人大常委会审议的法律案之中，《能源法》草案赫然在列。基于此，本文拟以能源安全概念为启示点，结合氢能产业链特点，对法律意义上的氢能安全进行界定。关于能源安全的定义，“当今世界的新能源安全观应是指能源供应与能源需求的长期稳定性、持续性和双重保证的程度，即能源安全包括能源的供应与经济安全，也包含能源使用的环境安全，还包含能源储备安全”[2]。《能源法》体现了新的能源安全观，“新的能源安全观应该涵盖全球观、市场观和风险观三个维度”[3]，体现全球视角和开放思路，适应能源市场化改革，并用理性的思维面对氢固有危化品性质带来的危险。

从氢能全产业链过程分析，其可以分为上、中、下游，加氢站是连接的关键枢纽。安全环环相扣，产业链的任何一环出现安全问题，都将造成巨大的安全事故，或将造成环境生态问题，影响生存环境，危害民生福祉。党的二十大报告提出，“我们要健全国家安全体系，完善高效权威的国家安全领导体制，完善国家安全法治体系、战略体系、政策体系、风险监测预警体系、国家应急管理体系，构建全域联动、立体高效的国家安全防护体系。”因此，氢能安全需综合考量氢能发展拟实现维护能源安全、改善生态环境质量和维护能源安全等价值目标，以全球观、市场观和风险观三个维度为指示，以氢能全产业链为规制范围中心，以保障氢能安全所需的特定安全标准和管理体系为内容，综合确定法律设计层面“理想状态”的氢能安全的概念。综上，本文认为氢能安全是指以氢能全产业链为规制范围中心，符合氢能安全标准，适用氢能安全管理体系的氢能供应安全和氢能使用安全，具体包括氢能开发利用过程中的制备安全、储运安全、供应安全、应用安全和使用环境安全等方面。

（二）氢能安全管控格局与法律政策体系

1.氢能安全管控格局

“从科技部到工信部，再到财政部、发改委、能源局、住建部、应急部、交通部等，都是针对本部门管理职责的一种碎片化管理”[4]。氢气作为危化品和化工原料拥有相对匹配的管控流程和体系，但“氢能归属能源属性后还需进一步明确对其实行能源管理，方能打破现行危化品管理的限制，进而明确其相关职能部门”[5]。加氢站是氢能产业链枢纽，但国内只有佛山、如皋等少数城市出台了加氢站审批、建设和管理办法。“一个加氢站从立项到最终合法经营至少需要约30个章，全部流程走下来至少要1年。”[6]冗余低效的审批和管理办法使国内“证照齐全”的加氢站不多。

2.氢能安全法律政策体系

（1）法律法规

目前，对氢能安全并无制定专门法规，散见于相关能源和环境保护立法。一是能源相关法，在《能源法》规定的能源定义显示，氢能首次被列入能源的范畴（《中华人民共和国能源法（征求意见稿）》第115条第1款第1项：“能源是指产生热能、机械能、电能、核能和化学能等能量的资源，主要包括煤炭、石油、天然气（含页岩气、煤层气、生物天然气等）、核能、氢能、风能、太阳能、水能、生物质能、地热能、海洋能、电力和热力以及其他直接或者通过加工、转换而取得有用能的各种资源”）。《中华人民共和国可再生能源法》和《中华人民共和国节约能源法》用扩张解释和法律续造的方法可以把氢能包含其中；二是环境相关法，氢能作为可加强环境保护的资源，其开发与利用受到环境保护的制约，受到如《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国环境影响评价法》《大气污染防治法》等的规制；三是氢能属于危险化学品，其生产、储存、使用、经营和运输受《危险化学品安全管理条例》的规制，其安全生产管理可适用《中华人民共和国安全生产法》的相关规定。

（2）政策规划

自2006年将氢能及燃料电池写入《国家中长期科学和技术发展规划纲要（2006-2020年）》的发展计划中，国家对氢能的把控逐渐步入正轨。2019年，氢能首次被写入《政府工作报告》。2020年，被列入可再生能源发展“十四五”规划编制重点任务和写入《新时代的中国能源发展》白皮书文件之中，政策性利好得以释放。2021年，氢能发展被正式写入“十四五”规划，“截至2021年底，全国范围内省及直辖市级的氢能产业规划超过10个，地级市及区县级的氢能专项规划超过30个”[7]。2022年3月，国家发展改革委与国家能源局联合印发《氢能产业发展中长期规划（2021-2035年）》），首次对我国氢能产业进行中长期规划。而在氢能产业布局与发展中，广东力争下好“先手棋”，各类推动氢能产业发展的文件相继出台，2020年发布了《广东省加快氢燃料电池汽车产业发展实施方案》，2022年3月发布 《广东省能源发展“十四五”规划》，明确提出“建立广州、佛山、东莞、云浮氢能高端装备产业集聚区和惠州、茂名、东莞、湛江氢能制储运产业集聚区。”佛山率先建立了全国首个加氢站审批验收流程，建成首个商用加氢站、首个油氢合建站和首批高密度商用标准化加氢站，拥有全国唯一的国家技术标准创新基地（氢能）。茂名市则成功引进东华能源项目，总投资额为1000亿元，成为茂名历史上引进的最大民营工业项目。茂名“十四五”规划之中更是明确提出“打造世界级绿色化工和氢能产业基地”的奋斗目标和发展定位。

二、动因与诉求：氢能安全法律规制的必要性分析

“法者，治之端也”。当前，中国的氢能安全法律规制尚属初步阶段，其规制原则、价值导向和制度构建等问题尚无定论。但社会共识总体认为，氢能安全需要以法治为重要保障。依据《能源法》立法目的之诉求，我们认为，氢能安全法律规制的必要性主要体现在以下几点：

（一）筑牢国家安全防线的需要

“国家安全是国家的基本利益，是一个国家处于没有危险的客观状态，也就是国家没有外部的威胁和侵害也没有内部的混乱和疾患的客观状态。”[8]能源安全在国家安全战略中举足轻重，维护国家安全利益凸显氢能安全法律规制的运行内核。党的二十大报告强调，“统筹外部安全和内部安全、国土安全和国民安全、传统安全和非传统安全、自身安全和共同安全，统筹维护和塑造国家安全，夯实国家安全和社会稳定基层基础，完善参与全球安全治理机制，建设更高水平的平安中国，以新安全格局保障新发展格局。”当前国家安全形势严峻复杂，疫情叠加产生的阶段性挑战进一步加剧，氢能领域战略博弈持续深化。要实现筑牢国家安全防线的根本利益诉求，必须以现代化的法治体系和法治能力规制氢安全。

（二）保障能源高质量发展需要

党的二十大报告明确提出要深入推进能源革命，加快规划建设新型能源体系。“氢能作为我国参与全球能源竞争的重要抓手，是绿色新兴产业兴起的‘领航员’，有望成为我国实现能源高质量发展的新引擎、参与全球气候治理的新动能。”[9]能源领域正经历体制机制的深度调整，氢能法治保障正是其中关键一环。保障氢能安全对经济、能源、环境实现均衡和路径优化有重大意义，有利于实现以安全高效、绿色智能、开发共享为特征的能源高质量发展。当前，氢的能源属性已被广泛认可，氢能作为未来能源重要组成的观点已成为共识。推进低碳发展的重点是构建清洁高效的能源体系，实现能源结构转型，而氢能正是零污染的清洁能源。2021年10月，国新办就《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书有关情况举行发布会，生态环境部副部长叶民介绍，“2020年我国非化石能源占能源消费比重达15.9%，比2005年提升了8.5个百分点，对煤炭消费的依赖显著下降，能源结构优化取得明显成效”。用合理方式构成“净零排放”可持续利用的氢能系统，成为可再生能源之外实现“深度脱碳”的重要途径，有利于推进我国减碳目标的达成。

（三）建立健全能源安全保障法治体系的需要

党的二十大报告强调，必须充分发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。“依法治国越是全面推进，就越需要完善的法律体系做保障。”[10]氢能安全法律制度是能源安全保障法律体系的重要组成部分，必须主动适应氢能提速发展伴随的安全问题，建立从氢能全过程安全法律规制，实现氢能安全管理的法治化。体现新时代能源安全保障观，是能源管理体制机制改革全面深化的要求和完善中国特色社会主义法律体系的重要科学部署。

三、问题与表征：氢能安全法律规制存在的问题

（一）法律政策维度之失

依据对法律政策体系的梳理，不难得出现有体系难以适用的结论。氢固有的危化品特性与其作为能源管理并不冲突，即使将氢从危化品中除名也不能保证绝对安全，而是要以健全其作为能源管理的法律规范体系来保证氢能安全。氢能安全是一项系统性工程，每个环节都应有详尽的制度规范，而非由零散法律政策笼统或只对某一环节进行规制。具体实施上，规定的瑕疵和不确定之处，归根结底是由于缺乏专门立法保障。结合氢能全产业链的特点，颁布的政策集中于下游的加氢站和氢能燃料电池，中上游的环节不仅无专门法作为法律依据，也少见于地方性法规之中。

（二）安全标准指引维度之缺

在标准体系层面，中国已初步建立氢能标准体系。“据统计，截至2019年12月中国已有涉氢国标89项和地方、行业标准45项。”[11]但存在氢品质、储运、加氢站安全标准较少，标准体系间尚缺乏系统性和科学性。在标准机构层面，氢能标准化工作机构中最具代表性的是全国氢能标准化技术委员会和全国燃料电池及液流电池标准化技术委员会。2020年国家技术标准创新基地（氢能）和国家氢能动力质量监督检测中心的建立对标准体系建设具有重要意义。但各个标准化机构之间仍缺少有效协同，这可能会造成不同区域、不同环节间的标准无法系统衔接。

（三）监管规制维度之弊

“做氢气，安全是最重要的，但安全的前提是管理得好。”[12]首先，氢能本不在能源管理体系下，后逐步纳入能源管理体系，身份变换，管理体制的理顺需要一定的时间。其次，如同中国能源监管体制最突出的特征“九龙治水”[13]，我国氢能并无统一的监管部门，监管权力分散。氢能产业链涉及领域众多，影响领域宽泛，这给相关监管部门的协调和配合带来了诸多问题和挑战。最后，相关部门在监管实施中也存在不足。一方面当前国家对氢能的发展具补贴优惠政策，某些企业为分一杯羹而一哄而上，提高了监管难度；另一方面，监管部门的监管技术和能力不达标，这无疑会使监管效果低下，使氢能安全事故频发。

四、启发与借鉴：安全监管与产业规划法治保障

（一）域内经验启发

2020年，张家口市颁布了国内首个涉氢安全监督和管理办法——《张家口市氢能产业安全监督和管理办法》来规制氢能安全。按照“重大风险辨识到位、管控措施防护到位、关键装置重点部位管理到位的‘三个到位’原则”[14]，该办法具体囊括了氢能全产业链安全管理要点。在安全管理层面，规定依照各部门职责，明确行政审批、市场监管、生态环境、住建、应急管理等13个监督管理部门在氢能产业链中的职责，各司其职，发挥监管的最大效力。针对氢能企业的安全管理，规定企业自身的安全管理、安全运行要点及各企业内部的管理职责，具体要求至氢能产业规划、证照办理、人员资质、应急预案及演练和设备维护等生产经营的全过程。该《办法》的出台，不仅有利于稳定张家口市氢能产业的发展，且对全国氢能安全法律政策的颁布具有重要的示范作用。

（二）域外经验借鉴

2020年，韩国颁布全球首部氢法——《促进氢经济和氢安全管理法》（以下简称《氢法》），从提出“氢能社会”概念到真正跨入实施阶段，推动国家顶层设计落地实施，为氢能安全管理提供了必要的制度支持。《氢法》厘清了本法和其他涉氢法律的关系，并弥补不足，系统地建立了氢能安全指南，构建全流程安全管理体系，营造氢能产业发展生态系统。对制氢用品的经营许可、制造外国氢用品的注册，对氢用品制造设施的完工检验、氢物品的进口和检验、氢燃料设施的检查都有明确规定并极重视氢能的供应安全。在安全标准层面，依据气体技术标准委员会，按照国际标准制定及修订详细的安全标准，促进安全评估中心的运作，并提供有关氢安全生产的准确信息，推动相关标准的实施。建立完善的标准化工作机制，夯实标准化基础保障。在管理机构层面，制定了氢安全机构，安排氢能项目相关事宜并负责。在责任义务层面，明确指出了国家、地方自治团体及氢从业者的责任。如国家和地方自治团体应当制定和促进氢产业和安全管理的必要政策、氢从业者应以环保方式生产、储运和适用氢以及氢用品制造商应制定安全管理条例，任命安全管理人员，增强氢能安全意识。

五、回应与路径：氢能安全法律规制的完善建议

广东氢能发展位于全国前列，是国家氢能革命的排头兵。省内各市发展程度各异，但近来市间帮扶力度增强，且广州开始发力，发布了《广州市氢能产业发展规划（2019—2030年）》（以下简称《规划》）。“广州《规划》更像广东规划雏形，以广州为支点，背后想要撬动的是广州市圈和大湾区的氢能大时代。”[15]广佛两市领衔粤港澳大湾区氢能产业发展，粤西的茂名、湛江氢能制储运产业集聚区也已初具规模。

（一）架构区域政策法律体系

1.健全法律政策体系。

政府要将呼之欲出的专项顶层设计实质化，加快建立省级氢能专项规划和政策体系，打破氢能安全的政策瓶颈。加快建立氢能安全法律法规体系，保证氢能安全发展有法可依。首先，在参考现有涉氢法律的前提下，结合广东区域特点，加强氢能的立法设计，适时健全配套氢能安全法规，增强氢能安全的法律依据性。其次，在法律内容上，虽然现阶段加氢站和氢能燃料电池等更为热门，但设计不应过于偏颇而忽视其他环节，保证法律内在系统完整。在与涉氢法律的衔接上，要防止法律分散和冲突，保证法律外在衔接协调。为了增强法律的可执行性，要颁布相关的实施细则，配套建立高效的实施体系，保障氢能安全法治在现实中的实施效力。

2.协调粤港澳大湾区法律政策。

粤港澳大湾区作为氢能产业发展的前沿之地，占有先机优势。但区域内氢能的规定不一和行政执法司法机制不协调的问题，对氢能安全保障、氢能治理协同推进提出了更高的要求和挑战。构建区域法律政策体系是保障氢能安全、促进区域氢能协调发展的基础。首先，可参考《长三角氢走廊建设发展规划》制定大湾区氢能规划，统一谋划布局，打破区域壁垒、推进资源共享。其次，在粤港澳大湾区能源安全保障体系和生态环境保护制度的基础上，发展氢能安全治理规范，使氢能供应安全和使用安全保护的步调一致。最后，在《粤港澳大湾区发展规划纲要》的基础上，推动制定跨区域协作组织框架协议，健全氢能协同管理协调机制，规定管理范围和联防联控、共同监督和共同负责的任务，维护区域内的氢能安全治理合作。此外，还可搭建跨区域法律政策研究平台，研制法律合作新模式，为粤港澳大湾区氢能安全管控提供优质、高效的法律服务。

（二）建立氢能安全标准指引

“氢能安全有保障必须标准走在前。”[16]全国氢能标委会主任委员马林聪表示，整个氢能产业在推动的过程中非常重视标准化的工作，目前针对氢能产业界“谈氢色变”的观念问题，也需要用不断完善的科学标准来解决。广东应围绕氢能安全的关键环节及领域，严格按照《中华人民共和国标准化法》和《广东省标准化条例》等法律规定，逐步加强标准化机制建设，建立健全覆盖全产业链的标准体系。可鼓励龙头企业积极参与各类标准的研制工作，支持有条件的社会团体制定发布相关标准。另外，要发挥“广东省氢能标准化技术委员会”等优质标准化平台的作用并加强与一流标准机构的合作。加大跨部门、跨地区标准化工作重大问题的协调解决力度，“加快推进粤港澳大湾区标准化研究中心的建设，建立适应粤港澳三地氢能产业链标准体系，致力在氢能领域实现‘同一个湾区、同一个标准’”[17]。

（三）强化氢能安全监管规制

氢能因其特性可参考天然气兼具能源和危化品的模式进行监管，要保证氢能的供应安全，不能仅仅依靠市场的力量，主管部门应加强氢能产业链的组织协调。

首先，制定省级安全规范的氢能监管体制机制，利用技术、安全、环保等监管手段强化监管效果。参考天然气管理办法协调氢能的生产规模和涉氢储运全流程，建立联合氢能各端口的统一、协调、高效的氢能宏观调控组织保障体系。其次，明确各级能源主管部门为氢能产业主管部门，应急管理、市场监管、住建等部门分工协同管控，要发挥跨部门、跨地区监管协调机制的作用，统筹省内和大湾区氢能战略落地实施。从氢能企业的准入和项目的审批方面对企业进行严格监管，落实企业安全生产主体责任，督促企业完善产品质量管理体系。最后，强化对氢能制、储、输、加、用等全产业链重大安全风险的预防和管控，加强全链条、全过程安全监管。明确安全责任追究机制，严惩责任人员。

六、结语

党的二十大报告提出，“坚持全面依法治国，推进法治中国。建设全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。”当前，全球氢能产业处于快速发展前期，预计随着技术研发和产业资本的持续投入，未来10-20年全球氢能产业将迎来快速发展的重大机遇期。《中国应对气候变化的政策与行动》白皮书强调，“中国要不断提高应对气候变化力度，强化自主贡献目标，加快构建碳达峰碳中和‘1+N’政策体系。坚定走绿色低碳发展道路，实施减污降碳协同治理，积极探索低碳发展新模式。”应对气候变化、保护生态环境面临巨大压力和挑战，氢能巨大发展潜力为破解能源发展难题提供了新的可能性，是在能源战略中抢占制高点的决胜武器。2022年是“十四五”规划的元年，绿色低碳发展将是“十四五”的主旋律，特别是氢能能够有效助力绿色发展，实现能源革命。因此，我们要持续升华理论研究和积极开展实践探索，使氢能安全在法治轨道平稳前行，提升能源转型的生态高度，持续促进中国2030年“碳达峰”和2060年“碳中和”目标的早日实现。