高速公路项目建设中的矛盾与发展

侯政旭 熊世奇 董宜涛 姚丹妮

摘要 文章通过对分析高速公路项目建設过程中存在的共性矛盾，采用文献研究法、定性分析法、案例分析等研究方法，剖析矛盾成因并提出化解矛盾的措施。通过研究分析，这些矛盾都是可以通过事前策划、合规管理、推行绿色公路等方式防范和化解的。而矛盾妥善的处理也将会转化为发展的动力，积极的促进高速公路建设领域稳定可持续发展。

关键词 矛盾;发展;高速公路;绿色公路

中图分类号 U412.14;F542.8 文献标识码 A 文章编号 2096-8949（2022）03-0184-03

0 引言

高速公路建设发展至今，建设模式、建设标准、融资模式、运营模式等体系迭代升级，与我国所处的发展阶段和发展水平高度契合，为全面建成小康社会和人民群众安全便捷出行提供优质高效的公路交通保障。根据《2020年全国收费公路统计公报》，截至2020年末，全国高速公路达到16.10万 km，全国收费公路累计建设投资总额达到108 075.1亿元[1]。

但是矛盾与发展往往是并存的，高速公路在建设过程中也涌现出诸多矛盾，由于这些矛盾与高速公路项目本身的性质和特点密切相关，因此很多高速公路在建设过程中均存在这些共性矛盾。与此同时，国家“碳达峰”“碳中和”目标要求下，高速公路如何走出一条“绿色发展道路”，化解高速公路传统性质与国家绿色可持续发展理念之间的矛盾也是当下亟须解决的难题。该文通过对部分高速公路项目案例分析，以四组矛盾为研究对象，结合我国现行有效的法律规范以及国家政策，分析矛盾成因并提出适当的解决措施。

1 高速公路项目建设中的矛盾

高速公路项目建设具有投资规模大、周期长、范围广、外部关系复杂等特点，建设过程中不仅要保质保量地在工期内完成项目建设，还需要处理复杂的外部矛盾，这些矛盾主要体现在如下几个方面：

1.1 高速公路建设与沿线居民稳定生活之间的矛盾

高速公路建设活动从长期来看，能够给被征地农民提供更好的就业和生活条件;但从短期来看，会打破被征地农民原有的生活状态，会对其短期利益带来一定的损害[2]。高速公路在建设过程中改变了原有区域的自然环境，不可避免地会对沿线群众出行、生产、生活带来不便，处于用地红线范围内居民的耕地及附着物、宅基地也需要面临征迁的问题，上述问题在高速公路建设过程中矛盾多发。

具体而言，高速公路为线型工程距离较长，跨越区域较多，征地拆迁难度大，在征地拆迁过程中沿线居民可能对国家划定的征拆范围、征拆补偿款存在异议，引发矛盾甚至群体性事件。此外，在现场施工和高速运营过程中也不可避免地会对沿线居民产生影响，处理不当容易发生诸如相邻关系纠纷、施工侵权纠纷等矛盾。上述问题处理不当不仅会影响项目的工程进度，还可能引发诉讼纠纷或群体恶性事件。

1.2 高速公路合规建设与地方政府促进地方经济发展愿景之间的矛盾

公路基础设施建设依靠地区第三产业部门的扩张效应以及对第三产业部门的劳动生产率渠道，可以缓解城乡收入差距，能够带动沿线周边地区经济发展[3]，因此地方政府都大力支持企业投资地方高速项目建设。但是，高速公路项目前期工作具有完成周期长、涉及部门多、制约因素复杂、前期费用大等特点，地方政府及主管部门为尽快推动项目建设，吸引投资，往往过于“简政放权”为企业开通“绿色通道”，甚至为建设方提供兜底承诺，不少建设单位为加快工程进度存在“未批先建”“边建边批”的行为，虽然提高了办事效率但是往往与建设单位合规经营理念产生矛盾，极易引发法律纠纷和行政处罚风险，对企业造成巨大经济损失和不良社会影响。

1.3 高速公路建设中的投资控制与施工单位费用诉求之间的矛盾

高速公路建设投资大、成本回收周期长，建设单位作为项目实施主体担负着项目投资过程控制、防范投资风险、保障投资效益等职责。施工单位作为项目实际的施工单位，在招投标阶段可能为了中标而压低投标价格或通过不平衡报价在项目建设过程中试图通过变更、调差等方式赚取施工利润。抑或因设计变更、材料价格上涨等原因导致施工利润降低向建设单位提出费用诉求。因此，建设单位投资控制目标与施工单位费用诉求之间的博弈普遍存在，建设单位管理不当将导致“超概”“超预算”等风险，投资收益不能得到保障。

1.4 高速公路传统性质与国家绿色可持续发展理念之间的矛盾

高速公路传统的性质决定了是它是能源消耗和温室气体排放的重点领域之一。公路建设所用的原材料中比如水泥、石灰及粉煤灰等都很容易产生大量的粉尘污染，同时公路沥青在制作过程中其原料中的蒽萘类、酚类及苯类等化学物质还会造成化学污染，严重影响生态环境;而在公路运营期间，汽车排放的尾气、烟尘、扬尘、碎落颗粒物等都会导致二氧化碳的排放量急剧上升[4]。

我国二氧化碳排放力争2030年前达到峰值，力争2060年前实现碳中和。因此，在全球能源清洁化、绿色化发展的变革与转型的大趋势下，高速公路建设运营过程中必须走出一条“绿色发展道路”，才能化解高速公路传统性质与国家绿色可持续发展理念之间的矛盾。

2 高速公路项目建设中矛盾的防范和化解

2.1 针对高速公路建设与沿线居民稳定生活之间的矛盾

2.1.1 针对征地拆迁

要坚持“事前谋划，依托政府”为主要原则，在项目前期策划选址阶段充分考虑沿线居民生活环境、地方人文等复杂因素，合理划定征拆红线范围。在设计阶段应当留存航拍影像资料，还原项目全线及周边的地形地貌和地上附着物情况。在项目实施阶段，建设单位应当对沿线线路附着物情况进行摸排，督促地方政府发布征地公告，避免征拆抢盖、抢种情况发生。

政府在高速公路征地过程中承担着土地征用的决策者、执行者、监督者和服务者四种社会角色[5]。建设单位要紧紧依靠政府，明确政府方征拆的主体责任，紧紧依托县乡两级政府和村级组织，发挥当地的政治地位及核心作用，使高速公路征地过程合法化、合理化和规范化，保证农民获得合理补偿。在征拆过程中对可能引发矛盾或群体性事件的情形，建设单位和施工单位应当制定措施，配合政府协调化解。综合运用政策、法律、经济、行政等手段和教育、协商、调解等办法，努力将各类矛盾纠纷消除在萌芽、化解于基层，防止个别问题群体化、简单问题复杂化、局部问题扩大化[6]。

2.1.2 针对施工侵权与相邻关系纠纷

（1）在项目策划阶段系统做好风险评估和环境影响评价，对建设项目实施后可能造成的存在的风险因素、环境影响进行分析、预测和评估，制定预防或者减轻不良影响的对策和措施。收集高速公路建设运营过程中可能会对沿线居民正常生活造成的不良因素，如遮光、噪声、安全等，提前做好施工规划、防范措施。

（2）深入分析高速公路建设过程中容易产生侵权的风险点进行识别和防范。对于高风险作业以及侵权易发环节，建设单位应当加强管理，督促施工单位建立并严格执行各项安全生产的规章制度，做好施工组织策划，采取合适的施工工艺，在防止和控制具有的共性第三者责任风险方面。高速公路建设工程中常见侵权类型、法律依据和归责原则如表1。

（3）加强现场考察，对有可能造成影响的对象，特别是本身具有安全隐患的房屋进行必要的勘察与记录，对周边可能受施工影响的房屋进行质量鉴定，对房屋的裂缝等问题进行拍照存证，如有必要对上述影像资料进行公证，保证发生纠纷后可以划清权责，也可防止损失的人为扩大。

（4）对于爆破、高空作业等高度危险作业，施工单位应该加强对施工人员以及现场的管理，施工单位应与建设单位签订《安全生产协议》约定，切实做好安全施工生产的监督、检查、教育和管理等工作，做好各项工作的交底工作，并在项目管理过程中实行动态监督管理，根据相关施工规范在施工现场采取相应的安全施工措施以及设置明显的安全警示标志。

2.2 针对高速公路合规建设与地方政府促进地方经济发展愿景之间的矛盾

在高速公路建设单位与政府合作过程中不仅要推动项目顺利建设还要保持合规经营理念，高速公路建设工程中“未批先建，同批同建”都已成为过去时。建设单位必须及时主动到发改委、规划、林业、水利、文保、环保、国土、交通等主管部门申报办理用地、规划、许可等手续，尽早达成开工建设条件。

在与政府签订协议过程中必须明确政府合法合规的职责以及应当承担的法律后果，保证手续先行，程序合规。积极引导政府站在长期稳定发展的角度处理问题，在合规建设的基础上与当地政府形成共赢的局面。

2.3 针对高速公路建设中的投资控制与施工单位费用诉求之间的矛盾

（1）对投标报价合理性进行严格把控。建设单位或投资主体在投标阶段要对项目所在地的人工、材料、机械价格情况进行系统调研，结合国家颁布的各类定额，进行“标前评估”，保证投标报价的合理性。

（2）高速公路建设单位应当对施工单位各项诉求的合理性进行核定，根据《招标投标法》三十六条规定，招标人和中标人不得再行订立背离合同实质性内容的其他协议，否则可能面临行政处罚的风险。具体而言，不与中标合同实质性背离（明显改变合同的标的、价款、质量、履行期限等主要条款）的诉求经建设单位审核依据充分可以予以支持。有明确依据的设计变更，一般通说认为该种情形构成情势变更，应当予以支持。对于构成不可抗力的情况下一般參照合同条款执行，合同约定不明的双方承担公平责任。对于的市场价格波动（不构成不可抗力）通常认定为普通的商业风险，不应当支持。

（3）合理运用各类考核奖励基金，建设单位可在施工合同条款当中设置进度、安全、质量等考核条款，在施工单位提前完成工期目标、保证安全质量的前提下节约投资的情况下给予奖励。一方面不仅可以避免建设单位与施工单位站在对立面引发矛盾，另外一方面也可以减少变更索赔数量和金额，降低项目总投资。

2.4 针对高速公路传统性质与国家绿色可持续发展理念之间的矛盾

推进“绿色公路”“交通能源一体化”是化解这一矛盾的必由之路。“绿色公路建设”就是以低碳环保作为前提，兼具绿色施工、行驶畅通、精细管理、智慧服务、节约资源和高效运营等主要特征，并以碳中和为目标的公路建设理念，通过研究、开发和推广低碳环保和节能技术，充分发挥科技创新在公路建设过程中的导向性作用，在设计、施工和运营阶段中全面控制温室气体（二氧化碳）的排放，从而实现生态文明的建设[7]。“交通能源一体化”是指因地制宜地推动高速公路基础设施资产能源化开发，形成新的清洁能源供给主体，实现高速公路基础设施网与智能电网融合、交通系统的用能清洁化、系统集成化，实现交通自洽能源系统。“交通能源一体化”可视为实现“绿色公路”的重要举措之一。

具体而言，在设计、施工阶段，建设单位要落实国家环保政策要求，保证公路建设的绿色、生态理念目标能够落实，施工过程中应当将节能减排技术、低碳材料设备用在项目建设的各个工序与施工阶段中，将施工过程给原生态环境带来的外部破坏和环境影响降到最低。在高速公路运营阶段，充分利用交通基础设施网的自然禀赋，通过光热、风电等可再生能源利用方式，形成高速公路自主的分布式供能主体，保障交通能源的自主清洁供给。再利用先进储能技术，完成可再生能源可用能量的时间位移。最后，充分借助电子信息化技术，推进交通基础设施网与信息网融合发展。

3 结语

唯物辩证理论认为，矛盾是事物发展的根本动力，矛盾的统一性和斗争性推动着事物的发展。高速公路建设过程伴随着各种矛盾，但是高速公路的建设者与政府、施工单位、沿线居民在建设幸福生活和创造美好未来的事业上，有着息息相关的共同利益，从根本上讲是不矛盾的，通过事前策划、合规管理、风险化解等手段，上述矛盾均是可以防范和化解的。此外，“绿色公路”“交通能源一体化”概念的提出，对于建设单位而言机遇与挑战并存，是实现传统高速公路向绿色公路转型的重要举措，也是高速公路走向健康可持续发展的必由之路。

参考文献

[1]交通运输部.2020年全国收费公路统计公报[Z].2021.

[2]韩钢.广西高速公路征地拆迁费用概算控制探析[J].西部交通科技，2019（8）：195-198.

[3]张杰，王文凯.公路基础设施对中国城乡居民收入差距的影响与机制[J].郑州大学学报，2021（4）：55-65.

[4]韩素华.基于碳中和目标下公路建设的经验观察与分析[J].交通节能与环保，2021（82）：14-20.

[5]卢毅，邓小华，王礼志，等.高速公路建设征地中政府的角色与责任[J].长沙理工大学学报，2009（1）：5-11.

[6]康安栋.浅析高速公路项目建设中的矛盾纠纷排查调处[J].调查研究，2012（10）：62-63.

[7]吴华金，龚万江.云南低碳环保公路建设思考[C].云南低碳发展科技论坛，2017：139-144.