基于系统论的公安应急指挥机制研究

黄子鸿

（福建警察学院，福建 福州 350007）

习近平总书记强调，在新的历史条件下，公安机关要坚持以新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持总体国家安全观，坚持以人民为中心的发展思想，坚持稳中求进工作总基调，坚持政治建警、改革强警、科技兴警、从严治警，履行好党和人民赋予的新时代职责使命，努力使人民群众安全感更加充实、更有保障、更可持续，为决胜全面建成小康社会、实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴的中国梦创造安全稳定的政治社会环境。[1]在各级公安机关履行维护国家安全和社会稳定的职责使命过程中，如何科学、高效、有力地调度警力资源，完成公安应急指挥的现场指令贯彻执行、困境突破创新、机制优化升级，是公安队伍能够更加高速精准地应对复杂多变的形势的责任与担当，也是深入学习贯彻党的十九届六中全会精神，全面助推大数据智能化建设应用于公安工作质量变革、效率变革、动力变革的现实要求。

一、美、德突发事件应急指挥模式

应急指挥的组织动员、现场应对、机构设置、统筹协调等工作在多个国家均有较为完备的模式。其中，美国的突发事件应急指挥系统（Incident Command System-ICS）和德国的内政部联邦民事保护与灾难救助局（BBK）负责的应急操作指挥与控制系统在长期应对突发紧急事件中展现了较为成功的统一配置、规范执行的现场应急指挥模式，可以为我国公安机关应急指挥的基本流程、职能设置、组织架构、机制建设等方面提供丰富的可操作经验，值得我们借鉴学习。

美国的ICS 作为国家应急管理体系（National Inter⁃agency Management System-NIMS）的核心和标准化模板，是以模块化组织思想为指导，以保障行政组织的控制高效和克服组织惰性倾向为宗旨。ICS 自上而下设置不同的层级组，最高阶层的指挥组由指挥官和幕僚（包括新闻官、安全官、联络官）组成，下辖行动人员。隶属指挥组的每一位指挥官指挥3-7 人，下属不能越级报告。需要扩展系统规模时，指挥组之下可加设行动组、计划组、后勤组、财务与行政组，分工负责处理负责程度不同的各类具体事务。该应急指挥组织结构力求在不破坏当地政府原有机构设置及指挥权限的前提下，通过增援的方式建立新的应急救援力量，在一元化现场分级指挥和综合管理及有效协调等方面发挥了强有力的作用。

德国应对突发紧急事件时，遵循应急操作指挥与控制系统的领导与指挥规则（DV100 条例）。该项条例以突发事件的规模和性质作为组织解决问题的依据，选择军队、警察、飞政府组织作为规则适用的对象，从中设置事件总指挥，下设四个部门，分别负责人力资源管理，灾情计划，救援和物流。如情况复杂，则灵活增设媒体与新闻，通信中心，专家与机构代表三个部门。这些部门均隶属应急指挥部，指挥部系统中涵括战术指挥部和行政指挥部，行政指挥部作为核心指挥系统，负责快速决策和综合考量并平衡一切综合因素。这些指挥部的每位指挥官指挥3-5个下级单位，每个下级单位只能有一个上级部门。总指挥则负责现场管理的启动实施和协调沟通，确保应急指挥任务的顺利完成。[2]

二、现行公安应急指挥的基本流程

当前，我国公安部门实行的应急指挥总体上基于110报警指挥系统，包括报警、接处警、现场处置、事后评估分析等数个流程。在各种不同类型的突发事件处置过程中，以公安110 指挥中心为主体的“内联诸警，外联社会，区域联动”机制，通过较为完善的组织指挥体系和高效健全的指挥网络，成功实现与民政、医疗、供水、供电、供气、通信、环保、防洪、防空等政府职能部门的联动协同，展现了人民警察出色的应急处突业务能力。[3]其中，“漳州110”模式、南宁模式、上海模式、北京模式、扬州模式等公安应急指挥模式均能够围绕为经济社会发展服务，保障人民群众安居乐业，不断提高应对突发事件和为人民服务的能力等方面，确保人民警察履行神圣使命和价值追求。

“漳州110”，即漳州市公安局巡警支队直属大队，其前身是由郭韶翔为负责人的治安巡逻中队。[4]“漳州110”在向社会推行“有警必接、有难必帮、有险必救、有求必应”的报警服务业务体系的基础上，现阶段已实现勤务新机制拓展转型升级，在应急指挥中实行“主动预警、精细布警、多维接警、动中处警”，勤务内容从人工服务到网上网下联动服务，并成功带动六十余个社会部门产生联动效应，完成公安110 到社会110 的有效对接与有机融合，构建起智能化指挥，精准化服务，标准化执法，专业化建设的公安应急指挥新模式，形成保障和服务民生的社会联动应急指挥机制新格局。

南宁模式源起该地市政府统一建立的应急指挥中心，是“集中接警、一级处警”的模式，在应急处突过程中，重大事件由市领导担任指挥长，直接指挥协调多警种实现联动，更倾向于集权模式。上海模式是一种授权模式，以统一接警，分类处警，社会联动为主要内容，市政府设置应急联动中心，该中心由公安部门负责直线牵头，并同时受多个协调管理机构的指挥，诸如反恐怖工作协调小组，市减灾领导小组和航空安全领导小组等都是中心的指挥组成员。北京模式是突发公共事件应急委员会统一指挥的代理模式，由决策、指挥、执行、动员四级应急指挥组织网络综合组成，共同发挥作用应对突发事件。扬州模式是由政府指挥中心、多部门指挥中心和多个基层远程协同终端构成的分工协同式应急指挥模式。[5]各地不同的应急指挥模式对公安机关在现场应急指挥活动的基本流程、职能设置、组织架构等问题进行了有针对性的探索与尝试，但或多或少在职能设置与指挥效力、应急指挥技术支撑、应急指挥顶层设计理念等方面遭遇一些现实难题，需要建立一个可以行之有效地进行统一领导、规范指挥的组织体系，以确保在新的历史条件下，更好更快地构建职能科学、事权清晰、指挥顺畅、运行高效的公安机关机构职能体系。

三、公安机关应急指挥的困境

公安应急指挥的直线职能形式与指挥效力之间的冲突是现阶段现场紧急处置的困境之一。美国的ICS 模式虽然能够以形式化、规范化的理性决策保证对参与救援的各单位和个人的行为控制，但其由指挥官单向度下发控制命令的运作模式带有鲜明的直线职能特质，导致该应急指挥系统在2005 年紧急救援卡特尼娜飓风事件中应对乏力，饱受诟病。国内无论南宁模式还是上海模式，均采取结构简单、自上而下的直线型的职能模式完成现场应急指挥的组织架构。南宁模式由政府牵头，市政领导直接指挥协调警种联动和应急调度，上海模式由公安部门直线牵头指挥多个应急部门配合完成现场救援。直线职能形式与现场瞬息万变、错综复杂的信息交换、形势研判要求存在明显矛盾，严重影响指挥效力的发挥。指挥现场大量的数据交换、信息流转、救援进度和重点的交叉冲突、不同部门的协同合作都需要成熟的网络化、矩阵式的应急指挥配置模式，才能更加高效地在现场救援中整合信息、协同沟通，确保应急指挥目标执行过程中对个别组织或个体非理性行动的控制，并同时满足多任务处置、多职能合并、多部门资源整合前提下理性决策的顺利进行，从而突破指挥效力在有效沟通、协同合作方面的困境。[6]

新兴技术力量在公安应急指挥过程中应用不足是现场紧急救援的第二个困境。目前接处警绝大部分情况是警情发现者经由固定电话、移动电话、网络、E-mail、短信等通讯手段将突发事件报告公安110 指挥中心，指挥中心接警后通过研判信息，调度救援力量到达现场进行处置，处置结束后进行评估分析和数据资料的整理归档及移交相关部门等工作。在此过程中，亟需最先进最接近科技发展前沿的技术力量为公安应急指挥提供强有力的支持。一是计算机设备、网络设备、存储设备等电子设备必须实时更新，不断升级，避免基础设施老旧而遭遇搭线窃听、电磁干扰、恶意病毒代码攻击等安全隐患；二是现场应急指挥应配置诸如实时图像视频监控设备、多功能综合现场指挥车、电子指挥屏、微型电子追踪器、无人机、直升飞机等可实现从地面到空中多个应急系统纵横交汇，立体分布的整体救援体系。以上需要高额投入、实时维护的先进软、硬件设备在不同地区的公安应急指挥现场的配置参差不齐，技术力量的薄弱带来紧急救援行动的诸多漏洞，成为突发事件处置的掣肘之处。

实时警情多变与应急指挥部门分工固化的矛盾是现场紧急救援的第三个困境。德国突发事件虽由BBK 负责，但应急管理权力属于联邦州与地方政府，救援力量由各州内政部的消防队领导德国水上救援协会、工人撒玛利亚联盟、德国红十字会、德国国籍马尔特泽援助组织与圣约翰救济机构等组织共同组成。不同组织机构在不同警情发生时采取相对固定的联动负责策略。这与北京的市、区（县）、街（乡）、社区（村）四级综合指挥调度，强调条块关系与属地管理的应急指挥调度平台存在共通之处。而扬州市多中心多基层远程分工协同、共同处置的应急指挥系统也具备了这种多部门分工的特质。多部门、多中心、多层次的协同指挥势必要求分工固化，才能维持指挥效力的规范化和稳定性。但与此同时，一些紧急突发事件存在衍生性和不可控性，在固定分工的现场指挥运作下，容易导致现场行动缺乏灵活性与机动性，从而影响组织主观能动性的发挥，拉低效能。因此，寻找分工协同中规范性与灵活性并重的关节点，打造公安应急指挥与时俱进的顶层设计理念，是当前提高应急指挥组织体系整体质量的关键性要求。

四、系统工程理念下的公安应急指挥机制

当前现代科学技术的不断发展带来管理技术的迅速更新，为改革强警带来了新的机遇和挑战。各个学科领域诸如系统论，信息技术，运筹学，控制论以及经济学等的技术方法被普遍地应用于社会发展的各个领域，尤其是管理学领域，取得了长足的进步，有力推动现代管理技术的勃兴。先进的管理技术应在公安实践过程中合理地加以采用，以更好地为改革强警科技兴警服务。其中，系统工程理论对公安应急指挥的战略机制建设、技术路线支撑以及顶层设计方案都具有极大的指导意义，应将之引入公安管理范畴，优化整个公安应急指挥的管理流程。

（一）优化职能模式，提升指挥效力

系统工程是一种高度综合的管理技术，它以系统科学的观点为理论基础，综合利用现代自然科学和社会科学的相关思想理论，对整个政府系统的构成要素、组织结构等进行综合分析、设计、试验、实施，以最大限度地发挥人、财、物的作用，实现行政管理系统的整体优化。[7]这种综合性、整体性考量分析任务目标的思路可以很好地破解公安应急指挥的直线职能模式与指挥效力之间互相冲突的困境。

直线职能模式天然带有单向度、缺乏交互的特质，应从系统工程的视野出发将其优化为矩阵式、网格化的协同合作模式，从而提升指挥效力。公安机关在应对一些重特大突发事件时，应在职能模式构建中遵循任务目标和参与主体应急行动的多头联动、灵活指挥原则。一是任务目标的确定。公安应急救援的现场情况往往复杂多变，属性复杂的次生事件容易影响事态演化，模糊任务目标。需要在组织应急行动的过程中秉承公安执法的宗旨，把握公安工作规律，敏锐地根据事态走向综合分析现场状况，调整界定任务目标，清晰地带领行动组完成目标处置。二是参与主体的协同调度。公安应急指挥需要面对参与主体众多，现场多个指挥部并行的局面。部门繁多，层级架构复杂，指挥幅度大等问题都是现场指挥效力的掣肘元素，应系统设计矩阵式的指挥网络，清晰建立统一的指挥权，下辖救援行动组、后勤保障组、技术控制组等各个分类管理小组，完成多向度、能动的协同参与工作。

（二）加大技术力量投入

以技术控制组呈现的技术力量强化是公安应急指挥一项至关重要的支撑与保障，它既包括系统工程这类新兴的现代管理技术的理念更新，也包括公安技术装备的投资建设。在新兴管理技术的引入方面，公安机关不应囿于工作的特殊性与保密性之限，可通过调查研究和综合评价，引入诸如系统工程此类的现代管理技术，引进各方面优秀的管理人才，用优质管理资源为公安工作服务，为应急指挥储备足以凸显技术优势的智力支撑。在技术装备方面，各城市拥有科技含量与经费投入不一而足的应急救援技术装备基础，可在充分利用公安110 现有的装备基础上，评估与最新技术力量的差距，制定与各地装备升级相匹配的资源投入方案，既避免重复建设与资源浪费，又能将有限的经费投入应用于需求更为迫切的技术装备的更新改善上来，为公安应急指挥配备科技含量与日俱增的技术力量支撑。

（三）系统分工，协同作业

统一指挥保障了现场权限的一元化，协同合作的职能模式清晰界定分级分层的责任归属，全面整合提高技术力量支撑满足了科技强警的要求，与此同时，系统分工、协同作业的执行过程保障应急指挥富于协作化、灵活化、模块化的整体效果。

在现场救援行动中，分工行为由应急统一指挥部完成，明确各组的救援目标，分解具体任务，系统考量可能出现的紧急衍生事件或突发不稳定因素，进行现场快速二次或多次任务分解和分工合作的配置，灵活能动地应对事件演化的多样性，将突发事件的不可控性降到最低。应急指挥之下的救援行动组、后勤保障组、技术控制组分别对应不同的职能和任务需求，三者之间在指挥部统一调度下整合资源，协同作业，以网络化交互合作的方式实现多主体联动的现场行动，以打破分工固化和组织效能低下的僵局。救援行动组主体由公安有生力量构成，保证现场处置及执法行动的规范性、有效性。救援行动组原则上不随意加派其他部门参与，以规避政出多门的现象，并确保行动由训练有素的公安队伍完成，使决策指令第一时间最高效地下达至现场救援行动第一线的匹配力量，提升指挥效力。后勤保障组由参与事件现场作业的交通部门、民政部门、市政部门、环保部门、卫生部门等政府机关构成，负责提供通信、交通、医疗、基础设施等相关物品和资源的调配供给，援助行动组与技术组顺利开展工作。技术控制组负责救援行动的技术支持，对事件现场的数据综合分析、评价设计方案、系统模拟试验、确定最佳方案等提供最快捷的智能技术参考，并积极提供和维护其他组别需要的相关技术装备。在以上系统分工、协同作业的综合应急指挥组织体系的作用下，公安应急指挥存在的一些难题可迎刃而解。

党的十八大以来，错综复杂的国内外形势给公安工作带来了前所未有的挑战，一些涉黑涉恶、涉枪涉暴、暴力恐怖和个人极端暴力犯罪等问题对公安应急指挥造成了巨大的压力。在新的历史时期，我们要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，认真学习贯彻党的十九届六中全会要求，深化公安改革，大力推进公安工作现代化和公安队伍革命化、正规化、专业化建设，坚定不移走改革强警、科技兴警之路，严格、规范、公正、文明执法，提高依法行政的作用和能力，坚决维护政治安全、社会稳定和人民安宁。