厄瓜多尔《石油法实施细则》及其潜在影响

代双杰，孙凡婧，冯陶然，许翔麟

（安第斯石油有限责任公司）

1 《石油法实施细则》出台的背景

截至2021年1月，厄瓜多尔拥有83亿桶原油证实储量，位居拉美国家第三位[1]。尽管坐拥丰富油气资源，因投资环境差、法律变动频繁，绝大多数西方石油公司在2010年前后退出厄瓜多尔市场。当前，厄瓜多尔国家石油公司（РetroЕcuador，简称“厄国油”）拥有该国大量上游资源，运营23个油气区块，产量占全国总产量的约80%[2]。由于投资缺乏、效率低下等多方面原因，厄国油产量呈现下降趋势，2019年产量为1.52亿桶，2020年下降至1.39亿桶，2021年进一步下降至1.36亿桶[3]。

2021年5月，拉索总统上任后，表现出对发展油气行业、吸引外国投资的迫切愿望。2021年7月，拉索总统签署第95号总统令，确立了任期内油气产量翻倍的宏大目标，表达了对油气行业进行私有化改革的意愿[4]。受民粹主义、政局变化等多方面因素影响，第95号总统令的实施过程较为缓慢曲折，大多数目标未能在100天内实现。在改革期间，尽管油价回升，西班牙石油公司雷普索尔（Reрsol）仍然坚决退出厄瓜多尔市场，于2021年12月将其在16&Т区块中的35%份额转让给加拿大上市石油公司New Stratus Еnergу，不再担任该区块的作业者[5]。

2021年11月29日，以增产和吸引投资为目标，厄瓜多尔颁布《疫情期间经济可持续发展法》，对《石油法》进行修订，首次允许厄国油与其他石油公司合作开发油气资源，允许厄政府签署产品分成合同和炼厂私有化，允许承包商自愿申请合同转制以及在获得厄瓜多尔能源和不可再生资源部（简称能矿部）批准的前提下转让合同权益[6]。2022年2月15日，拉索总统签署第342号总统令，颁布《石油法实施细则》[7]，进一步围绕增产、吸引投资、信息透明提出了具体措施。

2 《石油法实施细则》的主要内容

《石油法实施细则》主要就厄国油对外合作模式、石油招标委员会、石油合同、运输协议、油气信息登记等进行了规定。

2.1 厄国油对外合作模式

《石油法实施细则》首次规定了厄国油与其他石油公司的三种合作方式。

一是允许厄国油与其他石油公司组成联合体，包括本国或国际石油公司，通过参加厄能矿部组织的公开招标获取新区块权益。中标后签署产品分成合同，由厄国油的合作伙伴（即与厄国油联合招标的其他石油公司）承担勘探开发投资风险并担任区块作业者。

二是允许厄国油向其他国家的国有石油公司出让现有区块权益。采取这种模式的前提是，厄能矿部认为厄国油缺乏特定区域所需勘探开发技术实力，且厄国油将保留至少51%的区块权益，合同模式需为产品分成合同[8]。相关国有石油公司单独或与其他私有石油公司组成联合体直接谈判或投标。

三是允许厄国油向私营石油公司出让现有区块权益。采取这种模式的前提与第二种模式相同。不同的是，私营石油公司仅可通过公开招标获取厄国油区块权益。《石油法实施细则》未规定私营石油公司可以获取的区块权益上限。

2.2 石油招标委员会

石油招标委员会是厄瓜多尔区块招标和合同签署、修订的审批机构。根据《石油法实施细则》，厄能矿部、财政部、总统分别向石油招标委员会委派一名具有投票权的代表，主席由能矿部委派的代表担任，其他相关领域的专家也可参加石油招标委员会并提出建议，但没有投票权。石油招标委员会对区块招标以及签署、变更和终止合同进行审批。

2.3 石油合同

2.3.1 服务合同

《石油法实施细则》对油气勘探开发服务合同中服务费的计算进行了细化规定。其中规定，对于《石油法实施细则》颁布后新签署的服务合同，应将《亚马逊法》项下的亚马逊基金作为服务费计算的减项。《亚马逊法》规定，政府提取产自亚马逊地区原油销售价格的4%作为亚马逊地区发展基金的来源，且最低单位份额为2美元/桶。

2.3.2 产品分成合同

在成本费用分摊方面，承包商承担与勘探、开发、生产相关的全部成本费用，承包商和厄政府按照分成比例分别承担份额油的运输费用、销售费用和亚马逊发展基金[9]。承包商在开发井投产后有权获得份额油。份额油计算公式为РС1＝X×Qm，式中Qm为经审计的区块月产量；X为分成比例，精确至小数点后三位。根据公式，份额油将随产量变动而改变，关键参数取决于谈判结果。

厄瓜多尔以厄国油前一个月外销原油实现价格作为提取份额油当月的参考油价，如果厄国油未外销原油，则按照合同规定的“油篮子”价格计算参考油价。在份额油结算方面，承包商有权销售其获取的份额油，但是厄能矿部有权要求承包商向厄瓜多尔国内炼厂供应原油，以参考油价结算。承包商也可以选择使用现金结算份额油，此种情况下，厄国油负责销售全部原油，以参考油价计价，扣除运输费用、销售费用、亚马逊发展基金后向承包商支付。

2.3.3 合同变更

合同变更的内容包括：1）已签署原油勘探开发合同，额外开发非伴生气和凝析气藏；2）已签署非伴生气勘探开发合同，额外开发原油；3）已签署勘探开发服务合同，额外开发非伴生气；4）改变合同模式、经济条款、合同期限、增资、增产及其他法律和合同规定的情况；5）发生不可抗力事件且无法克服，修改合同方权利义务；6）承包商转让部分或全部合同权益；7）增加额外勘探开发义务工作量。

对于上述变更内容，厄能矿部在与承包商协商达成一致后，形成技术、经济、健康安全环保（НSЕ）和法律意见，提交至石油招标委员会，由其做出决议。

2.3.4 合同转制

转制条件包括两方面：一是合同转制需对政府有利；二是政府与石油公司需协商一致，并经石油招标委员会批准后，方可变更合同模式。在通常情况下，承包商提交转制申请、技术和经济支持文件，必须承诺额外义务工作量，可同时申请延长合同期，提交履约担保。厄能矿部组成专门委员会，由经济代表、技术代表、社会环境代表和律师组成，与承包商进行谈判。在组成委员会后的90天内完成谈判，谈判完成后向石油招标委员会提交建议报告，经石油招标委员会批准后签约。

2.3.5 合同转让

在获得厄能矿部事前批准的情况下，承包商可以向第三方部分或全部转让其石油合同项下的权利和义务。承包商及受让人须共同向能矿部提交申请，申请内容包括：第一，如果转让开发期合同权益，承包商应提交前一年度企业所得税纳税申报信息；第二，受让人应提交支持文件，证明其具有与承包商类似或超过承包商的技术实力和油气行业经验；第三，受让人提交财务报告，证明其财务能力；第四，受让人提交证明其合法存续的公证认证文件；第五，受让人承诺在转让获得批准后，将在厄瓜多尔设立法人实体；第六，受让人提交宣誓书，保证将承担合同义务并遵守厄瓜多尔法律。承包商仍需承担石油合同签约到权益转让前的义务，受让人承担权益转让后的义务。

2.3.6 合同废止

厄能矿部副部长或石油监督局局长有权向能矿部提出合同废止申请。首先，由厄能矿部副部长或石油监督局局长提出申请。随后，厄能矿部组成临时工作组并通知承包商，承包商在收到通知后60天内提交抗辩文件并进行举证。临时工作组在20天内评估承包商提交的证据。合同双方可以在3天内提交一份最终法律报告并要求举行听证会。厄能矿部在30个工作日内对合同废止事项作出决议。

2.4 运输协议

规定国有企业以及其他国家国有企业或私营企业经厄能矿部授权并经石油招标委员会批准，可以从事原油天然气运输业务。

2.5 油气行业信息登记

下述事项发生后30天内完成油气信息登记：1）境内石油公司的设立、变更和注销；2）石油公司法定代表人信息变更；3）境外石油公司信息变更；4）厄国油作业区块信息变更；5）新签发记载油气区块合同信息的公共契据；6）承包商转让油气区块合同权益；7）设立混合所有制石油公司；8）发布宣布合同无效的声明；9）其他厄能矿部认为需要记载的信息。

3 潜在影响分析

3.1 主要改变

与原有的油气行业相关法律法规相比，《石油法实施细则》的颁布在厄国油对外合作模式、石油招标委员会、合同模式、投资者权益保障等方面做出了重大改变，体现了开放市场、保护投资、填补漏洞等特点。

3.1.1 允许厄国油对外合作开发区块

在《石油法实施细则》颁布前，厄瓜多尔政府将优质区块交由厄国油开发，仅针对部分资源禀赋较差的区块对外签署服务合同进行开发，且未开放厄国油与其他石油公司合作开发优质区块的渠道。《石油法实施细则》通过规定厄国油对外合作的三种模式，突破了原有界限。

这一改变也体现了厄瓜多尔的增产目标。厄国油掌握大量上游资源，却连年产量下降。实现增产目标最直接的方式就是引入其他具有较强技术和资金实力的石油公司与厄国油合作开发油气资源。在《石油法实施细则》规定的厄国油对外合作的三种合作模式中，第二、三种模式涉及出让厄国油现有区块权益，对于实现增产目标的作用最为直接。

对比第二、三种模式，第二种模式规定的合作伙伴为其他国家国有石油公司，且可以通过直接谈判获得权益。目前，在厄瓜多尔经营的其他国家国有石油公司仅有中国石油和中国石化，因此第二种模式有利于中国石油和中国石化。第二种模式下厄国油将保留至少51%的区块权益，如果厄国油同样保留作业者身份，则合作伙伴将难以发挥技术和资金优势，因此效果仍有待观察。

2022年8月，厄国油对外发起招标，拟采取特殊服务合同模式与其他石油公司合作开发其运营的全部23个区块，在这一合同模式下，投资者需垫资完成工作量以获得服务费。出乎意料的是，厄国油并未采取产品分成合同模式，这也意味着投资者将无法获得招标区块的合同权益。尽管如此，《石油法实施细则》中关于厄国油对外合作模式的规定仍然为石油公司获取厄国油优质区块权益打开了大门[8]。

长远来看，第一种模式下的合作开发新区块是保持厄瓜多尔产量长期稳定的关键。厄瓜多尔已经在2022年上半年启动Intracamрo二期国际招标，涉及该国东部亚马逊雨林地区的区块[10]。

3.1.2 完善石油招标委员会运行机制

石油招标委员会具有审核区块招标、合同变更等重要职能，是厄瓜多尔本次油气行业改革的关键环节。在《石油法实施细则》颁布前，石油招标委员会由厄能矿部委派两名代表，财政部委派一名代表组成，在决策过程中，由于出发点和部门利益有差别，能矿部与财政部代表容易产生意见分歧，从而影响决策效率。《石油法实施细则》规定总统将向石油招标委员会委派一名代表，将有助于调和厄能矿部与财政部代表的分歧，形成有利于国家整体利益的决议。

在《石油法实施细则》颁布前，石油招标委员会仅在招标期间召开例会，且未对代表缺席会议做出约束性规定。《石油法实施细则》规定石油招标委员会至少每3个月召开一次例会，对于同一表决事项的会议，代表不得缺席3次。此前，在实践中曾多次出现财政部代表拖延或拒绝参会的情况，导致会议无法召开和形成决议，《石油法实施细则》的规定有助于约束代表认真行使职权。

3.1.3 力推产品分成合同模式

2010年前，厄瓜多尔曾长期执行产品分成合同，但是厄瓜多尔政府认为石油公司在高油价时期获得过多利益，因此在2010年强制将产品分成合同转为服务合同，导致大量外国投资者撤离，此后的法律法规中都鲜有涉及产品分成合同的规定。本次《石油法实施细则》既对产品分成合同各重要条款做出了原则性规定，也对自愿合同转制做出了明确规定，体现了厄瓜多尔是在尊重石油公司意愿的前提下推动签署产品分成合同。

3.1.4 提高投资灵活性

在《石油法实施细则》颁布前，厄瓜多尔对合同变更、合同转让加以严格限制，例如规定任何合同转让都需要获得政府批准，使合同在签署后缺乏灵活度，也缺乏退出渠道。《石油法实施细则》中关于合同变更、合同转制、合同转让的规定提高了投资灵活性。油气勘探开发具有较高的不确定性，《石油法实施细则》关于合同变更的规定有助于石油公司根据实际作业情况增加原油或非伴生气的开发，以新增义务工作量换取合同延期以及在面临不可抗力事件时调整合同条款，合同转制赋予了石油公司自愿选择的权利。相比之下，2010年厄瓜多尔政府是强制要求石油公司接受从产品分成合同到服务合同的转制。合同转让提高了石油公司转让部分权益或全部退出区块的灵活性，有助于石油公司提前回收投资。

3.1.5 强化投资者权益保障

在《石油法实施细则》颁布前，厄瓜多尔的《石油法》及石油合同设置了明显偏向政府的合同废止政策，承包商在履约过程中还需要时刻防范合同废止带来的颠覆性风险。本次《石油法实施细则》豁免了国内和国际股市的交易行为以及同一企业集团内部重组导致合同权益变更的审批义务，首次就合同废止规定了详细的行政审批和申辩程序，尤其是赋予了石油公司申请听证的权利，能够更好地保障石油公司权益，限制政府滥用行政权力废止合同。《石油法实施细则》中首次出现关于油气行业信息登记的规定提高了油气行业信息透明度。长期以来，厄瓜多尔社会各界都指责油气行业缺乏透明度，指责石油公司通过不正当手段获得石油合同。油气行业信息登记制度实施后，能够在一定程度上改善社会公众对油气行业的看法。

3.2 需要观察确认的事项

尽管《石油法实施细则》释放了大量利好，但是部分规定因为措辞模糊容易引发争议，需要进一步观察确认。

首先是服务合同中亚马逊发展基金扣减问题。《石油法实施细则》中规定对于新签署的服务合同，将在服务费计算中扣减亚马逊发展基金，但是并未明确规定新签署的合同是否包括对现有服务合同签署修订协议。

第二是产品分成合同中的主权权益调整。关于政府获益和承包商获益的界定存在模糊地带，实际操作过程中涉及对于上述获益的核定，预计很可能引发争议。

第三是产品分成合同条款尚不明确。《石油法实施细则》规定厄国油对外合作须签署产品分成合同，尽管已经规定了成本费用分摊、份额油计算、份额油结算、主权权益调整等，但是因为具体条款尚未出台，目前难以判断产品分成合同是否比现有的服务合同对投资者更有利。

4 对中资石油公司的启示和建议

4.1 中资石油公司在厄瓜多尔情况

2005年8月，中国石油和中国石化合资组建的安第斯石油有限责任公司（中国石油持股55%，中国石化持股45%）以14.2亿美元对价购买加拿大ЕnСana公司在厄瓜多尔全部油气资产持股公司的全部股权，于2006年2月完成交割，获得了ЕnСana公司在厄瓜多尔5个上游区块的权益，后整合为3个区块。安第斯公司现日均作业产量维持在约4万桶/日，是目前在厄瓜多尔作业产量最高的外国石油公司。

4.2 中资石油公司面临的问题及《石油法实施细则》可能产生的影响

截至目前，中资石油公司先后经历并化解了2007年暴利税、2010年强制合同转制、2018年历史税务纠纷和解等重大风险，但也仍面临着政策不稳定、外资保护薄弱、社区关系复杂、剩余合同期短等问题。基于前文分析，《石油法实施细则》的颁布对于解决外资保护薄弱、剩余合同期短等问题具有显著积极效益。一方面，《石油法实施细则》对合同变更、合同转让、合同废止的新规定增加了投资者的灵活性，另一方面，《石油法实施细则》中首次对厄国油对外合作做出规定，有利于中资石油公司获取优质资源，延续在厄瓜多尔的经营。

资源国投资环境的改善是一项系统工程，《石油法实施细则》本身并不能解决政策不稳定、社区关系复杂等问题。一方面，厄瓜多尔政局呈现动荡趋势，总统与国会主要党派存在分歧。在这种情况下，总统难以在不向国会妥协的前提下通过促进及保护外国投资的法律。在厄瓜多尔内部，能矿部、厄国油高层人员持续变动，在一年时间内已经发生能矿部部长、副部长、厄国油总经理的人事变动，降低了石油公司对政府维持积极行业政策的良好预期。另一方面，厄瓜多尔社区关系仍存在较大隐患。长期以来，油田社区对油气资源开发与当地经济民生发展之间的矛盾积怨较深，尽管政府将油气开采收入的一部分投入亚马逊发展基金用于当地民生建设，但是仍然不能使社区满意。进入2022年以来，各地已经爆发多次针对政府的社区事件，甚至在6月爆发了全国大罢工，部分堵路、罢工、示威、冲击生产经营场所的事件已经对中资石油公司的生产产生直接影响。

4.3 投资建议

《石油法实施细则》打开了中资石油公司与厄国油合作的大门，新冠肺炎疫情期间，中国对厄瓜多尔的疫苗援助深受厄瓜多尔政府和民众的欢迎，对于中资石油公司拓展业务有积极影响。在大型国际石油公司退出厄瓜多尔油气市场的背景下，相对于其他外资石油公司，中资石油公司具有经营、资金、技术、经验等方面的优势，对厄国油具有较大吸引力。

在厄国油已经发布招标公告的背景下，中资石油公司可以积极与厄国油对接，获取区块技术资料，筛选并锁定目标区块，通过投标实现签约。但是，由于当前厄国油采取特殊服务合同模式，中资石油公司很可能无法获得区块权益，需审慎评估投资风险和潜在收益。厄国油本身也面临着社区风险，中资石油公司需要充分调查评估项目的社区风险。

尽管厄国油当前拟采取特殊服务合同模式，但是不排除厄能矿部后续协调厄国油出让区块权益的可能性，中资石油公司应该密切关注。

面对油价高企契机，在经历投资者流失、产量下降后，厄瓜多尔政府设定了雄心勃勃的增产目标，并通过修订《石油法》，颁布《石油法实施细则》予以细化落实。其中最显著的变化是允许厄国油对外合作开发油气资源以及采用新的产品分成合同，并且规定其他国家国有石油公司可以通过直接谈判的方式与厄国油确立合作关系。《石油法实施细则》关于石油招标委员会、合同变更、合同转制、合同转让、合同废止、运输协议、油气信息登记的规定也有利于改善油气行业投资环境。这些规定都利好中国国有石油公司在厄瓜多尔获取投资机会，创造更大价值。