耕地保护目标下的全域土地综合整治工作探究

2022-02-26曾柳絮宾联明陈柯夫

国土资源导刊 2022年2期

曾柳絮，宾联明，陈柯夫

（湖南省土地综合整治局，湖南长沙 410119）

耕地是乡村土地的重要组成部分，是粮食生产的主要载体。近年来，国土调查数据显示，我国人均耕地资源与世界人均水平差距不断加剧；多年来的高强度发展也极大破坏了农村耕地质量和生态。全域土地综合整治是近年来自然资源部门助推乡村振兴，践行生态文明的重要抓手。推进全域土地综合整治新类型项目中保障乡村高质量可持续发展，严格执行耕地保护目标，科学平衡土地资源开发和保护，值得深入研究。

1 耕地保护与全域土地综合整治的关系

1.1 耕地保护的内涵

耕地保护是基本国策。目前，我国对耕地保护的力度达到前所未有的高度，为了坚守耕地数量底线、落实粮食耕种、保障粮食安全、维系社会安稳，从耕地的数量及用途明确了耕地红线、永久农田特殊保护、耕地总量平衡、党政同责、“田长制”等保护耕地的政策规定，防止耕地“非粮化”和“非农化”，形成了包括耕地数量、耕地质量以及农田生态3个方面的综合保护模式。

1.2 全域土地综合整治的内涵

以往单纯增加耕地数量进行耕地保护，这些土地整治项目不能解决农村区域现有的耕地破碎、土地资源利用效率不高、用地空间布局无序乱象和生态质量退化等问题。在原土地整治基础上，自然资源部门在乡村的固定范围内以国土空间规划作为科学指引，深入挖掘整治区域的发展潜力，以乡村振兴发展为主导确定区域整治目标定位，推进一种全地域、全要素和全覆盖的多目标整治的综合手段，对不同村庄类型开展农用地、建设用地、生态保护修复等差异化整治工程，即全域土地综合整治优化当地“三生”空间、腾挪发展空间、激发资源要素，提高资源利用效率，实现乡村的多功能转型发展[1]。

1.3 耕地保护与全域土地综合整治之间的关系

耕地保护是全域土地综合整治实施的多目标之一。全域土地综合整治不仅对整治后的耕地数量、质量等别及布局、永久基本农田的可调整情形做出了明确规定，而且提出占用耕地进行人造景观、调整后的永久基本农田质量及布局不满足要求等负面清单内容。全域土地整治实施中尊重土地要素特别是耕地，可通过综合性工程促进农业产业发展，兼顾耕地数量、质量、生态需求的同时，加强耕地资源、资产、资本价值的相互转化，强化耕地资源要素与功能的联系，这是执行耕地保护目标的有力手段。

2 全域土地综合整治实现耕地保护的路径

2.1 以规划为引领

计划实施全域土地综合整治的乡镇需要科学划定综合整治区域，构建耕地保有量在内的分类指标、明确用地结构布局及管控三线边界，对综合整治进行引导和约束[2]。全域土地综合整治结合近期规划的重点项目，统筹项目实施，在保障耕地数量、质量、生态的同时，引导产业用地、宅基地等建设用地的规范使用，减少违法占用耕地行为，从源头上“堵疏结合”。

2.2 增加整治区耕地数量

通过农用地开发、废弃建设用地复耕和高标准农田建设等途径，要求新增耕地面积比例不低于5%；进行永久基本农田调整的，同步要求永久基本农田新增面积比例不低于调整的5%。通过小田变大田，减少零星分散图斑，优化耕地布局，提升农业的规模化、机械化和现代化水平。

2.3 提升整治区耕地质量

可进行耕地提质改造、损毁耕地复垦、农田基础设施建设等工程，对整治区域内新建的建设项目占用耕地进行表土剥离存放，改善耕地的理化性状，提升耕地的保水保肥能力，加强基础地力，降低用工成本，减少化肥投入，多途径提升耕地质量。

2.4 推进整治区农田生态保护建设

针对整治区农田生态系统中存在的问题，从全域生态系统的角度，开展绿色、生态农田整治及修复、生态网络的连通，通过对生态基础设施及生物多样性恢复进行工程实施，结合绿色产业技术模式和生态种植模式，促进农药化肥减施增效，提升资源循环利用效率，减少耕地污染，提高防御自然灾害能力，恢复和提升农田景观及生态系统服务。

2.5 拓宽耕地保护资金渠道

打破原有单一部门资金投入耕地保护的状况，通过地方政府整合涉农部门资金，引导社会资本及金融资本投入，鼓励市场化运作，推动适度规模经营，延长农业产业链，更易形成多部门、多渠道的资金共同进行耕地保护的新局面。

2.6 显化耕地复合功能

引导耕地利用向适度规模经营、农机农艺现代化、联合生产多样化、生态循环化、农业现代化转变，以田园综合体建设的方式来发展特色、循环、休闲、教育、科普和旅游等农业产业，提升耕地多功能价值，并将价值回归农民，增加他们的收益，激发其参与耕地多功能管理的积极性，降低耕地的非农建设、非粮食种植的倾向，促进耕地保护创新发展。

3 耕地保护目标下的全域综合整治工作中存在的问题

土地资源的全域综合整治是乡村地区未来发展的方向，目前全国还处于试点推行阶段，无财政专项资金，仅辅以可调整永久基本农田、新增耕地指标优先在省内交易作为支持政策，暂未形成成熟的耕地保护目标下的全域土地综合整治模式，在工作推进中存在以下问题。

3.1 地方政府积极性有待提高

全域土地综合整治试点主要靠地方政府统筹资金投入建设，而新增耕地指标收益要求反哺整治区域，显化耕地复合功能的耕地保护更需要地方政府统筹谋划、久久为功，在整体经济下行与新冠肺炎疫情的双重压力下，可短期快速增长地方经济和财政收入的单一的补充耕地方式更受地方政府欢迎。

3.2 新增耕地率达标问题

经过多年的土地开发整理，各地适宜开发的耕地不多，随着新增耕地开发要求越来越严格，囿于试点新增耕地率5%的要求，地方政府不得不对自然禀赋一般、位置较为偏远的土地进行开垦，不仅达不到全域土地综合整治区域相对集中连片的要求，开垦后的耕地更存在撂荒可能。

3.3 调整永久基本农田问题

调整永久基本农田是破解农村用地瓶颈、拓展产业发展空间、助推乡村振兴的一项支持政策，但在实际工作中，地方政府调整基本农田的真实原因可能并非是与全域土地综合整治密切相关的整治工程或者相关联的农民安置、农村基层设施建设、公共服务设施配套及农业产业发展等，存在借道调整的倾向，甚至与耕地保护理念存在冲突。

3.4 耕地资源存在隐形损失可能

地方政府对耕地的生态文明建设简单认为是耕地景观化，土地整理流转后的规模经营或者以“为民增收”等为由、部分耕地用于非农建设，均有造成耕地“非农化”和“非粮化”，形成耕地资源隐形损失的可能。

3.5 农民参与程度不足

农民参与全域土地综合整治、耕地保护缺少法律支撑，缺少足够的知识储备，更多的是以政府部门为主导，尚未全面建立耕地多功能价值显化机制以及向农民的价值回归机制，农民参与广度和深度不够[3]。

4 工作推进建议

4.1 强化顶层设计

执行耕地保护政策、推行全域土地综合整治均涉及多层级、多主体，为加强耕地保护，可从顶层设计上把全域土地综合整治作为新增耕地的主要来源，进而确定相关部门职责，调动各方参与积极性，加强规划指引，强化目标考核及奖惩机制。叠加耕地保护、乡村振兴、生态保护修复以及全域土地综合整治等政策，充分发挥相关政策红利。

4.2 探索耕地保护目标下的全域整治模式

整治区应处理好土地资源保护与经济发展的关系，景观建设、农业发展等整治目标要深度融合耕地保护目标中的数量、质量和生态要求，结合利益主体可获利性，把耕地保护理念全过程贯穿全域土地综合整治选址、立项、实施、后期管护，加强产学研协作，总结提升各地试点经验，形成耕地保护目标下的全域土地综合整治模式。

4.3 明确专项资金

设立全域土地综合整治专项资金，带动、引领涉农资金、社会资本共同投入综合整治与耕地保护，减轻地方政府资金筹措、新增耕地面积压力。把全域土地综合整治中耕地保护的重点放在保护现有优质耕地、改造中低产田以及建设高标准农田上。对实施全域土地整治中耕地保护成绩突出的地方政府予以专项资金奖励，调动地方实施全域土地综合整治、显化耕地复合功能的积极性。