县域社会治理现代化的内涵与进路——以浙江县域社会治理改革目标和路径为视角

黄兴瑞

(浙江警察学院,浙江杭州310053)

社会治理是进入新时代以来我国治国理政实践中提出的一个重要概念。2013年,党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》正式提出“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化”,同时首次提出“社会治理”概念和“提高社会治理水平”命题。2019年,习近平总书记在中央政法工作会议强调要“加快推进社会治理现代化”,要求深入推进社区治理创新,构建富有活力和效率的新型基层社会治理体系。同年,习近平总书记在省部级主要领导干部坚持底线思维着力防范化解重大风险专题研讨班上再次强调要“推进社会治理现代化”,要坚持和发展“枫桥经验”,健全平安建设社会协同机制,从源头上提升维护社会稳定能力和水平。2022年，习近平总书记在党的二十大报告中进一步提出,在社会基层坚持和发展新时代“枫桥经验”,健全城乡社区治理体系,及时把矛盾纠纷化解在基层、化解在萌芽状态。

习近平总书记关于社会治理的重要论述,阐明了社会治理的科学内涵和发展方向——社会治理现代化。社会治理现代化的内涵应该如何理解?县域社会治理现代化是否具有必要性和紧迫性?推进县域社会治理现代化的目标和路径是什么?推进县域社会治理现代化应当处理好哪些关系?这些问题是各地在社会治理发展过程中都需要作出解答的。

一、县域社会治理现代化的新要求

目前,有关县域的研究大多集中在政治学、经济学领域，关于县域社会和县域社会治理现代化的研究成果较少。就当今中国的治理发展和社会运行格局而言,县域社会和县域社会治理的重要性不容忽视,可以说不研究县域社会就难以理解当今中国。对县域社会治理现代化的研究首先需要厘清基本概念。

(一)县域社会治理现代化的内涵

1.关于如何理解县域。郡县治,天下安。《史记》有言:“县积而郡,郡积而天下,郡县治,天下无不治。”无论是传统社会还是现代社会,县域都是我国最为重要的治理单元。县作为行政区域,在我国已有两千多年的历史,春秋时期就有郡县制雏形。秦始皇完成统一后,废除分封制,全国一律以郡县作为地方行政区划,县归郡管辖,形成了郡、县二级制,郡县制度基本确立。刘邦建立西汉政权后,实行郡国并行制,郡、国数目比秦代有了很大增加。到清朝,县受府、州管辖。到清末民国时期,“县级行政建制的规模及其动员资源的能力,伴随着以国家权威为中心的统一管制权力向基层延伸的努力而得到极大的扩充和强化”。[1]20世纪以后,特别是中华人民共和国建立以来,国家政权延伸至县以下,在县以下的乡镇设立基层政权,在乡镇以下的村庄设立政府指导下的基层组织。改革开放以来,以推进县域治理科学化、民主化、法治化为目标,通过对体制机制的改革与创新,稳妥推进县域治理由传统向现代的逐步转型。[2]

何为县域?不同的学者从不同的角度进行了解释。一种观点将“县域”理解为空间范围,主要指在空间上包括县、镇、村在内的农村区域。樊红敏等认为“县域”是指以县城为中心包括县、镇、村在内的区域范围,是一个政治、经济、文化的地域性统一体,[3]是一个以城镇和农村区域为治理对象的具有城乡结合性的单元。[4]徐双敏等认为县域社会治理在空间范围上是特定的，其范围就是县(自治县、旗,下同)的区划范围,即包括除市辖区和县级市以外的县、县辖乡镇和村社。[5]另一种观点将“县域”定位成一种行政区划。谭学良根据传统县政的历史渊源和划分特点,将县域理解为县级行政区划范围内包括县级政府、乡镇级政府等在内的行政单位。其范围包括县、市辖区和县级市的人民政府,自治县、自治旗的人民政府,直辖市的街道办事处、乡镇人民政府等。[6]第三种观点将县域从空间范围与行政区划结合起来理解。陈丽君等人认为:“县域社会治理是一个空间概念,具有特定的空间范围,即县级行政区划范围内,并且在空间上包含‘区县—镇街—村社’多级组织、城乡联动”。[7]

综上,可以认为县域是一个集合概念,它既有“县”这一行政层级的特点,也有与“县”这一行政层级相对应的空间区域的特点,还有其自身的特殊内涵。首先,“县域”的概念具有行政性。县是一种国家行政区划单元,亦是一种地方行政建制。县级建制是我国国家体制中产生较早且长期稳定、联络基层且功能比较齐全的管理层次。其次,“县域”具有空间性。县域具有特定的空间范围,即县级行政区划范围内,并且在空间上包含“区市县—镇街—村社”多级联动。其三,“县域”概念具有多样性。县一级的地方行政机关有多种样态和称谓,如县人民政府、市辖区人民政府、县级市人民政府、自治县人民政府、自治旗的人民政府等。另外,县域多样性还体现在人口数量、空间布局、社会结构、社会文化、经济发展水平、治理难度等多方面。因此,本文研究的是“大县域”的概念,它既是一种行政区划单元,又是一种相应的空间范围,既包括农村区域,又涵盖城市社区,是县级地方行政区划所涵盖的,集经济、政治、文化、社会、生态于一体的城乡治理场域。

2.关于如何理解县域社会治理。对于县域社会治理,目前学界尚未有一个明确的定义,学者们从不同的角度进行了表述和界定。从县域社会治理的地位而言,徐勇认为,县域在国家治理体系中处于直接接触社会的“接点”位置。[8]县不仅仅是一个行政区划概念,而且具有很强的地域性和历史沿袭性,是国家社会与村庄社会的连接点。县域社会是城市与乡村社会的“接点”,是传统与现代社会的“接点”,中心与边缘社会的“接点”。[9]从县域社会治理与国家治理体系关系的角度来看,何雪松、覃可可认为县域社会治理作为国家治理体系的基础性构成,有着较为独立的逻辑规定和具体的内涵构成。县域社会是联结和黏合城乡的关键节点,县域社会治理是国家治理体系和治理能力现代化的重要组成部分。[10]从县域社会治理主体的角度来看,闫文仙、陈龙将其概括为“县委与县政府、管理咨询智囊、技术专家、企业、农民组织、村委会、乡村能人”。[11]齐睿将其界定为“县委、县政府、乡镇(街办)、村庄(社区)、民众以及市场(第三方社会组织)”。[12]关于治理内容和方式,陈丽君、郁建兴、董瑛将其归纳为社会管理、政社共治、社会自主治理和科技支撑四个方面。[13]

上述研究对理解县域社会治理的内涵具有启示意义。县域社会治理可以从治理目标、治理主体、治理内容、治理方式等方面来理解。县域社会治理是以善治为治理目标,在县、乡、村三级党组织领导下,以县乡基层政府和村民委员会为主导,吸纳社会组织和公民等多方治理主体协同参与,通过自治、法治、德治、智治相结合的方式管理基层公共事务的活动。县域社会治理有如下特征。一是县域社会治理的基础性。县域是连接城市与乡村、工业与农业、传统与现代、中心与边缘之间的节点,具有连接基层社会与整体社会的功能。由于我国正处于改革发展的关键时期,多数社会矛盾源头在基层,化解社会矛盾的主阵地在县域,维护平安稳定的主要责任在县乡基层党委政府。二是县域社会治理的整体性。县域有较为完整的基层治理体系,有明确的党政关系,拥有一定决策权,具备较为规范的议事决策程序,是推动城乡矛盾化解和经济社会发展的重要平台。县域也是一个“扩大的熟人社会”。县城人们的社会关系是高度地方化的,几乎所有的社会关系都是在县域范围内产生的。[14]三是县域社会治理的复杂性。随着时代的发展,大规模的人口流动、线上线下的融合渗透,多样化的城乡居住特征逐步凸显,社群组织的交互更加频繁,从传统的单位制到现在的社区制,新型组织形态下的利益协调难度不断加大,传统的治理模式和“人海战术”已越来越难以适应社会治理的需要。当下,全球疫情推动世界百年未有之大变局加速演进,县域社会治理面临许多新形势、新矛盾和新挑战。正是县域社会治理的基础性、整体性和复杂性决定了实现县域社会治理现代化有着重要的理论意义和现实意义。

3.关于如何理解县域社会治理现代化。从管理到治理是一个进步,但治理也不是万能的。治理水平同样有高低优劣和有效无效之分。治理的局限性,可能导致治理失效。高水平的、优质的、有效的国家治理,应该是国家的管理者向所有者负责的国家治理,多元行动者协商协议协同基础上的国家治理,政府治理、市场治理、社会治理机制合作互补的国家治理,公共利益得到增进、公共秩序得到维护的国家治理。反之则为劣质的、低水平的甚至是失败的国家治理。[15]关于治理失效的原因,有学者解释为:“由于有关各方对原定目标是否仍然有效发生争议而未能重新界定目标所致。”[16]

既然治理可能失效,那么,如何使治理更加有效,即如何实现“善治”就成为重要的课题。俞可平认为善治是社会治理的一种理想目标,即国家与社会处于最佳关系状态。就其内涵而言,善治就是政府和民间组织、公共部门和私人部门之间的合作管理和伙伴关系,以促进社会公共利益最大化。[18]何增科认为善治评价可以从“治理体系完善程度、治理过程民主程度、治理结果优良程度”三个维度展开。[19]俞可平认为适合中国国情的民主治理和善治的评价标准包括合法性、透明性、责任性、回应性、参与、有效、法治、稳定、廉洁、公正等。[20]

要实现善治的目标,就必须建立与社会经济发展、政治发展、文化发展相适应的治理体系,实现治理体系和治理能力现代化。党的十八届三中全会提出全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。党的十九大提出要提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。党的十九届四中全会强调,要完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系。从党的重要文献的表述和实践探索中可以看到:善治是目标,社会治理现代化是路径。据此,县域社会治理现代化可以理解为:以县域为空间范围,以党委、政府、社会、公民为治理主体,以民主协商、法治保障、科技支撑为治理路径,以社会治理理念现代化、社会治理体系现代化、社会治理能力现代化为重点内容,以提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平为行动目标,以建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体为制度目标的社会建设过程。

(二)县域社会治理现代化的构成要素

1.县域社会治理理念现代化。实现县域社会善治,首先要看治理主体所秉持的基本立场和价值追求,即“社会治理为了谁”的问题。习近平总书记在2019年中央政法工作会议上的讲话中提出要“坚持社会治理为了人民,善于把党的优良传统和新技术新手段结合起来,创新组织群众、发动群众的机制,创新为民谋利、为民办事、为民解忧的机制,让群众的聪明才智成为社会治理创新的不竭源泉”。因此,必须始终把维护人民利益、实现人民权利作为县域社会治理的价值目标,实现由“维稳”为动机向“维权”为宗旨的价值目标转化。通过保障改善民生,不断满足人民日益增长的美好生活需要,不断促进社会公平正义,形成有效的县域社会治理和良好的县域社会秩序。

2.县域社会治理体系的现代化。有学者认为,评价社会治理体系的完善程度,可以从治理主体多元化程度、治理主体代表性程度、治理主体问责程度、治理主体合作程度展开。[19]有学者认为善治意义上的县域社会治理体系现代化意涵着参与县域社会治理的多元主体之间在权力资源配置上应该是“平等的”,作出的决定对城乡政治生态环境具有“适应性”。[21]参与社会治理的主体多元、地位平等是社会治理体系现代化的重要内涵。关于县域社会治理主体和主体之间的关系,在党的两个重要文献中作了清晰的阐述。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》(以下简称《决定》)提出“完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系”，这作为促进社会治理能力现代化的着力点,深刻揭示了社会治理体系与社会治理能力建设的内在逻辑,体现了将我国社会治理制度优势转换为社会治理能力效能的三个维度：“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与”构建了社会治理的主体维度；“民主协商、法治保障、科技支撑”构建了社会治理的路径维度；“确保人民安居乐业、社会安定有序,建设更高水平的平安中国”构建了社会治理的目标维度。“主体—路径—目标”三个维度明确了新时代构建社会治理体系架构的逻辑维度,也是推进县域社会治理体系现代化的基本遵循。2021年4月颁发的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》(以下简称《意见》)进一步明确了县域社会治理各参与主体之间的关系，即基层党组织的领导作用、基层政府的主导作用、基层群众性自治组织的基础作用和社会力量的积极作用。

3.县域社会治理能力的现代化。关于社会治理能力,学界从结果的视角称之为治理结果的优良程度,具体包括增进社会福利的能力、维护安全和秩序的能力、提升公共组织和官员廉洁与效能的能力、提升公众对党和政府工作总体满意度的能力。[19]也有学者将县域社会治理能力界定为县域社会多元治理主体参与决策,达成具有一定程度“情感真诚性”和“认知共识性”的县域社会发展目标、手段和评价城乡融合发展结果的标准的能力。[21]《决定》和《意见》也为理解县域社会治理现代化指明了方向。《决定》首次提出了“社会治理共同体”的新理念,这是党在创新社会治理实践中的经验升华。面对当下社会治理凸显的主体多元化、诉求多样化、目标公共化、结构网络化等现代性趋势,加快社会治理能力现代化迫在眉睫。这就需要增加治理主体间的协同性和治理机制的协调性。针对县域基层如何提升社会治理能力和实现社会治理能力现代化,《意见》从党的组织力、基层政权治理能力、“三治”能力、基层智慧治理能力四个方面进行了系统的阐述,提出了明确的要求。在这四个方面的能力中,党的组织力是关键,基层政权治理能力是抓手,自治、法治、德治能力是基础,智慧治理能力是支撑。

二、浙江推进县域社会治理现代化的动因

党的十九大以来,浙江不断创新县域社会治理,构建“一中心四平台一网格”标准体系,深入推进除险保安、扫黑除恶活动,建立风险闭环管控大平安机制,实现刑事发案数、安全事故起数和伤亡人数持续下降；实现诉讼案件、来信来访总量持续下降。浙江基层治理涌现出许多先进经验,但在新的形势下亦面临许多新的问题和挑战，需要破题和破局，加快县城社会治理现代化进程。

(一)县域社会治理现代化是落实习近平新时代中国特色社会主义思想的内在要求

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对基层治理作出了一系列重要论述和部署,科学回答了加强基层治理“是什么”“为什么”“怎么做”等基本问题。关于基层治理的重大意义,习近平总书记指出,“推进改革发展稳定的大量任务在基层,推动党和国家各项政策落地的责任主体在基层,推进国家治理体系和治理能力现代化的基础性工作也在基层”,“社会治理的重点在基层,难点也在基层,必须把社会治理的重心落到城乡基层”。对如何推进社区治理,习近平总书记在党的十九大报告中提出,“加强社区治理体系建设,推动社会治理重心向基层下移,发挥社会组织作用,实现政府治理和社会调节、居民自治良性互动”。对如何推进乡村治理,2022年中央1号文件提出要“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的乡村治理体系,推行网格化管理、数字化赋能、精细化服务。推进村委会规范化建设。深化乡村治理体系建设试点示范。开展村级议事协商创新实验”。

这些基层治理的重要论述早在习近平同志在浙江工作期间就已萌发。他在《求是》杂志发表的《加强基层基础工作,夯实社会和谐之基》一文中,对加强基层治理的意义、根本、重点和关键等作了深入阐述;他在《之江新语》专栏发文,对基层治理的意义和方法等作了专门阐述;他还把基层治理作为“平安浙江”“法治浙江”建设的重要内容,在实践中大力总结推广基层治理的先进做法,亲自总结推广了“后陈经验”,创新发展了“枫桥经验”,调研肯定了安吉余村民主法治建设经验等。

首先,习近平同志指出了加强基层治理的重大意义,形成了把基层治理作为社会和谐之基的重要思想。他指出,加强基层基础工作,是构建社会主义和谐社会之基,基层既是产生利益冲突和社会矛盾的“源头”,也是协调利益关系和疏导社会矛盾的“茬口”。他强调,夯实基层基础,有利于形成强大的社会凝聚力,逐步筑牢稳定合理的社会结构;有利于正确处理人民内部矛盾,维护社会的安定团结;有利于推进基层民主,加强社会主义民主政治建设。这些重要观点与党的十八大以来习近平总书记对基层治理重要论述一脉相承,都强调了基层治理对社会和谐稳定的基础性作用。

其次,习近平同志指出了基层治理的价值导向,形成了以人民为中心的基层治理思想。他指出，夯实社会和谐之基,根本在于做好群众工作。他强调,夯实社会和谐之基,做好群众工作,要求我们把人民群众看作和谐社会建设的主体,把维护群众根本利益、促进利益关系协调看作和谐社会建设的重中之重。这些重要观点与党的十八大以来提出的“打造共建共治共享的社会治理格局”思想是相通的,都是为了维护群众利益,发挥群众主体作用。

其三,习近平同志指出了基层治理的重点所在,形成了以增强服务管理合力为重点的基层治理思想。他指出,夯实社会和谐之基,重点在于强化对基层的服务和管理。他还强调,要通过全面加强社会治安综合治理,不断加强和改善基层社会管理;通过发挥各类社会组织的作用,形成社会管理和社会服务的合力。这些重要观点与党的十八大以来习近平总书记提倡的多元主体合作共治思想逻辑相通,都强调发挥社会组织、民间力量的作用,增强基层治理的合力。

其四,习近平同志指出了基层治理的基本原则,形成了党的领导、人民民主、依法治理相结合的基层治理思想。党的领导方面,他在《求是》杂志刊文中指出,构建社会主义和谐社会,关键在党；夯实社会和谐之基,关键在于加强基层班子和队伍建设。人民民主方面,他在《之江新语》中指出,基层矛盾要用基层民主的办法来解决,这一重要原则一定要把握好。依法治理方面,他在省委十一届十一次全会上指出,我们要善于运用法律手段来调整社会关系、平衡社会利益、解决社会矛盾、促进社会和谐,将各种社会矛盾和纠纷都纳入法治的轨道。这些重要观点与党的十九大提出的社会治理要求是内在契合的,都是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一思想在基层治理方面的体现。

习近平同志在浙江工作期间对基层治理的探索卓有成效,为新时代浙江县域社会治理指明了方向、提供了遵循。探索县域社会治理现代化是习近平新时代中国特色社会主义思想在浙江的生动实践。

(二)县域社会治理现代化是坚持创新发展浙江基层社会治理经验的必然要求

沿着习近平总书记指引的路子,浙江不断加强县域基层社会治理,鼓励基层大胆创新。浙江各地改革探索不断涌现,改革成效卓越斐然,积累了宝贵的经验,为县域社会治理现代化提供了扎实基础。

在依靠群众解决矛盾方面,坚持和发展了“枫桥经验”。20世纪60年代初,诸暨枫桥创造了“发动和依靠群众,坚持矛盾不上交,就地解决,实现捕人少,治安好”的“枫桥经验”。1963年11月,毛泽东同志亲笔批示“要各地仿效,经过试点,推广去做”。2003年11月,时任省委书记习近平提出,要充分珍惜“枫桥经验”,大力推广“枫桥经验”,不断创新“枫桥经验”。2013年10月,习近平总书记作出重要指示,要求把“枫桥经验”坚持好、发展好,把党的群众路线坚持好、贯彻好。长期以来,浙江坚持“枫桥经验”基本精神不动摇,并根据不同时期的形势赋予“枫桥经验”新内涵,使之成为既是化解矛盾、促进平安和谐的经验,更是推动发展、服务群众的经验。

在推动服务农村发展上,探索乡镇科技特派员、农村工作指导员制度和“三位一体”农村新型合作体系。乡镇科技特派员和农村工作指导员制度,是习近平同志在浙江工作期间推行的保障各项“三农”政策落到实处的重要举措。2003年,浙江省派出首批100名科技特派员。2005年,实现每个乡镇都有一名科技特派员。15年来,大批科技特派员深入田间地头,把先进科技和现代理念带给农民群众,有力推动了农村发展。2004年,浙江开始实施农村工作指导员制度。各级农村工作指导员全部驻村,认真履行村情民意调研员、政策法规宣传员、群众信访调解员、富民强村服务员、民主制度监督员、组织建设督导员等“六大员”职责,为乡村治理注入了新鲜力量,带去了先进理念,提高了治理水平。2006年1月,习近平同志在全省农村工作会议上首次提出建立农民专业合作、供销合作、信用合作“三位一体”农村新型合作体系。同年3月,全国首家“三位一体”合作组织——瑞安农村合作协会正式成立。同年,习近平同志亲临瑞安参加全省发展农村新型合作经济工作现场会并肯定了“瑞安实践”。十多年来,瑞安市以农民为中心,践行并创新“农有、农治、农享”理念,积极推进“三位一体”合作发展。这一实践创新,既完善了农村“统分结合”双层经营体制,推动了农村经济发展;又破解了农村信用难题,培养了村民合作互助精神,推动了全省农合组织的建设,也为乡村有效治理提供了重要的实践载体。这一创新做法写入了2018年中央1号文件。

在推动服务责任落地方面,全面推广舟山“网格化管理、组团式服务”模式。2007年开始,舟山市在不改变行政区划的前提下,把乡镇街道划分为若干个单元网格,通过整合基层各类服务资源,对应每个网格组建相应的管理服务团队,依托信息化管理服务平台,为辖区内的居民提供主动、高效、有针对性的服务。近年来,浙江省进一步推进基层治理网格化建设,整合各种网格,并加强党建引领,形成了“全科网格”“红色网格”等新做法,有效化解了基层矛盾。目前,网格化管理已成为全国基层治理的普遍性做法。

在探索基层协商民主方面,总结推广温岭“民主恳谈”和象山“村民说事”经验。浙江的基层协商民主探索起步较早，其中,温岭“民主恳谈”和象山“村民说事”是两种有较大影响的方式。温岭“民主恳谈”始于1999年6月,经过二十多年的总结推广,目前已成为我国基层协商民主的重要范式。象山“村民说事”始于2009年,面对村务不公开、村民不信任的现象,象山县夏叶村定期召开现场“说事会”,把村里的每一件事、每一笔款项都摆到桌面上,让村民听明白、看清楚。2010年,象山县总结形成以“说、商、办、评”为核心内容的制度体系,构筑村务管理、决策、治理、监督全闭环,走出了一条共商共信、共建共享的治村新路子。如今这项制度已推广到浙江全省,成为了接地气、惠民生的乡村治理长效机制。

在规范基层权力运行方面,总结推广武义“后陈经验”和宁海“村级小微权力清单制度”。2004年6月,武义县后陈村建立了全国第一个村务监督委员会。2005年,时任省委书记习近平在全省推广了后陈村的做法。他到中央工作后,仍高度关注村监委建设,多次作出重要批示。目前“后陈经验”已写入村民委员会组织法,在全国推广实施。2014年以来,宁海县为厘清村干部权力边界,防止权力滥用,制定了村级权力清单,覆盖村干部权力内容;绘制权力运行流程,确保村级权力运行“一切工作有程序,一切程序有控制,一切控制有规范,一切规范有依据”,形成了村级小微权力清单制度,大大改善了乡村政治生态,提高了乡村治理成效。这一制度创新已写入2019年中央1号文件,在全国推行。

在民主法治村建设方面,总结推广安吉“余村经验”。安吉余村于2002年开始实践浙江省民主法治村创建工作。2005年8月,习近平同志到余村调研时指出,村一级民主建设很重要,要进一步完善民主选举、民主决策、民主管理、民主监督的有效途径。十多年来，余村民主法治建设大步前进,村民“零上访”,未发生一起刑事案件,矛盾纠纷也很少。以余村民主法治村建设为样板,2017年1月，安吉县出台了全国首个基层民主法治建设地方标准规范《美丽乡村民主法治建设规范》,从硬件、人员、民主建设、法治建设、社会发展等方面对基层民主法治建设作出具体规定,推动基层民主法治建设进入标准化时代。在城乡基层治理模式上,推广嘉兴“三治融合”。“三治融合”,是指自治、法治、德治相结合。2013年,桐乡市率先在全国启动了“三治结合”试点,探索出了“一约两会三团”做法,即以村规民约(社区公约)、百姓议事会、乡贤参事会及百事服务团、法律服务团、道德评判团为抓手推进乡村治理,取得了良好成效,形成了“大事一起干、好坏大家判、事事有人管”的乡村治理新格局。目前,“三治结合”已在各地普遍推开,并已写入了党的十九大报告,成为新时代我国乡村治理的基本路径。在基层数字化治理方面,创新基层治理“四个平台”建设。为破解县乡断层、条块分割等问题,浙江省加强顶层设计,把乡镇(街道)和部门派驻机构承担的职能相近、职责交叉和协作密切的日常管理服务事务进行归类,打造综治工作、市场监管、综合执法、便民服务四个功能性工作平台,并以综合指挥、属地管理、全科网格、运行机制为支撑,形成覆盖县乡、功能集成、工作协同的基层治理体系。2016年,这项制度在全省推广实施,目前已经成为了浙江省基层治理的标志性经验。

在构建良好的干群关系上,推广领导干部下访制度。2003年,习近平同志到浦江县下访,他指出：“领导下访接待群众,是新时期开展群众工作的一种有效形式,也是从源头做好信访工作的一项有力措施。”习近平同志开创的领导下访制度,促进了党委、政府与社会的良性互动,为构建良好的干群关系提供了浙江样本。2011年，习近平同志批示肯定浦江的信访工作,2015年，国家信访局要求在全国范围内推行领导干部下访接访群众制度。

在基层党建方面,大力推进“党建+”基层治理。金华市从2013年起开展“全科干部、全心服务”活动,把党建融入乡村治理,形成了党建引领乡村治理模式。北仑区建立“社区党总支统筹领导、社会组织落实协调、志愿者队伍共同参与”的组织框架,形成了党建引领城市社区治理模式。这些做法构建了一个以基层党组织为核心、以党员干部为骨干、以自治组织和社会组织为支撑,延伸到社会末端、覆盖全体人民群众的工作体系,确保了基层治理有正确方向、核心骨干和广泛社会参与力量。

浙江是习近平基层治理思想的重要萌发地和众多基层治理典型经验的发源地,将继续走在前列,打响基层治理浙江品牌,建设基层社会治理示范区,为全国基层治理现代化作出浙江贡献。

(三)县域社会治理现代化是应对经济社会发展新挑战的重要举措

浙江基层社会治理取得了丰硕的成果,积累了宝贵的经验。但依然面临许多新挑战，需要通过推进县域社会治理现代化积极应对这些挑战。

一是需要应对矛盾风险的敏感性带来的挑战。美国等一些西方国家竭力抹黑“中国制度”,诋毁“中国之治”,恶意炒作经济民生热点,泛化政治议题,煽动非法聚集,策动“街头政治”。浙江始终处在“重要窗口”和“共同富裕示范区”的聚光灯下,外部环境变化使矛盾风险的敏感性更加凸显,对政治安全提出了新的更高的要求。

二是需要应对矛盾风险的聚集性带来的挑战。一方面,社会主要矛盾发生历史性变化,人民群众需求呈现多样化、多层次、多方位的特点,对全方位提升公共服务水平提出了更高的要求。另一方面,城镇化后期人口向大城市、超大城市集聚所带来的问题日益突出,常住人口快速增加、外来人口占比加大。近十年来,浙江全省人口增长约1000万人,其中流动人口净迁入400万人。流动人口违法犯罪数量上升,外来人员矛盾纠纷发现难、化解难,给社会治理带来了新挑战。

三是需要应对矛盾风险的复杂性带来的挑战。在新冠疫情和中美贸易摩擦的影响下,经济发展面临不确定性。房地产和金融领域潜在的风险增加,劳资矛盾、债务纠纷和合同纠纷等明显增多。这些矛盾高度复杂，许多矛盾即使在程序上得到调解，但依然面临执行难的问题。

四是需要应对矛盾风险的传导性带来的挑战。互联网成为影响现代社会安全稳定的最大变量。网络时代,社会矛盾风险的传导性增强,社会风险难预测、难防范、难处置的问题更加凸显,对提升现实社会、虚拟社会风险识别和闭环管控能力提出了新挑战。

五是需要应对治理力量“悬浮化”带来的挑战。矛盾纠纷源头在村社,因而化解矛盾的重点也应该在最基层的村社。然而在基层治理实践中,从财权开始,相关的事权、人权实际上是向上聚拢的。虽然提高了资源的集约化利用,但由于部分基层政府难以平衡好对上负责和对下负责的关系,造成基层社会治理“上头热、中间温、下面冷”,基层治理力量配备不足,再加上部分基层干部解决基层问题的积极性不高,造成治理力量“悬浮”。

六是需要应对治理体系“碎片化”带来的挑战。基层治理的职能分散在不同层级和不同管理部门之中,形成了以“块”为单元的属地管理和以“条”为线的部门管理两种管理模式。不同层级、不同部门分头收集社情民意,造成群众诉求表达不畅,基层信息收集不全。有的村社处理事件存在不留痕、不上报的情况。镇街处理事项只收集到相关诉求信息,处置信息及后续跟进信息都由区县派驻机构掌握。在这种境况下，综合执法力量、服务保障力量、村社自治力量各自为战,难以形成治理合力。

七是需要应对治理能力“内卷化”带来的挑战。近年来,虽然通过加大资源投入、加强制度创新、引入新的治理技术等方式来提升基层治理效能,但实际效果并不显著,反而呈现出基层治理效能边际递减的状况。在“内卷化”局面下，基层社会治理的成本与实效之间的张力日益显著，从而导致基层社会潜在风险的递增。

上述问题需要通过县域范围的基层社会治理现代化来解决,需要进一步转变理念,完善基层治理体系,提升治理能力。

(四)县域社会治理现代化是实现浙江高质量发展蓝图的题中之义

以习近平同志为核心的党中央赋予浙江打造新时代中国特色社会主义制度优越性的重要窗口和高质量发展建设共同富裕示范区的光荣使命,浙江省第十五次党代会提出了在高质量发展中实现中国特色社会主义共同富裕先行和省域现代化先行的奋斗目标。浙江省履行好“重要窗口”和“共同富裕示范区”的光荣使命,实现“两个先行”的奋斗目标,需要社会环境的保障,需要不断创新和深化社会治理改革。

县域社会治理现代化是省域现代化的基础工程。县域担负着国家治理现代化的基础性工作,现代治理的很多工作任务都需要由县域来执行和落地。省域现代化能否顺利实现,县域社会治理是关键。县域治理在国家行政层级中处于承上启下的重要环节,发挥着“稳定器”和“平衡器”的作用。县域处于推进改革、发展、稳定的前沿地带,也是观测社会生活中宏观、中观、微观治理的综合性场所。良好的县域社会治理可以对经济社会发展起到保障作用,为省域治理现代化才提供稳固的基础。

县域社会治理现代化是共同富裕的重要保障。共同富裕是社会主义的本质要求,是人民群众的共同期盼,具有鲜明的中国特色和时代特征。共同富裕内涵丰富,包括资源利用和配置高效科学,生活普遍达到富裕富足，精神自信自强,环境宜居宜业,社会和谐和睦,公共服务普及普惠等。这些目标的实现,需要不断创新和深化社会治理。县域社会治理现代化与共同富裕互相促进。一方面,县域社会治理现代化为实现共同富裕创造了良好的社会环境。在高质量发展建设共同富裕示范区过程中,需要将推动县域社会治理现代化置于大局中统筹考虑、系统推进。通过推进社会治理,降低社会运行成本,减少社会矛盾和冲突,从而为高质量发展建设共同富裕示范区营造良好的社会环境。另一方面,共同富裕的实现过程也是推动县域社会治理现代化的过程。在高质量发展建设共同富裕示范区过程中,需要通过社会融合促进人和要素在区域、城乡之间的自由流动,推进公共服务在不同群体间的公平共享,为人民群众充分参与公共生活提供有效载体,推动人民群众凝聚共识,形成团结奋进的社会治理共同体。

县域社会治理现代化是平安中国示范区建设的题中之义。建设“平安中国示范区”是浙江提升社会治理能力与水平的重要战略部署。2004年5月,在习近平同志的倡导下,浙江省委十一届六次全会作出了建设平安浙江、促进社会和谐稳定的决定,率先在省域层面开展了平安建设的探索。浙江是最早提出并全面部署“大平安”建设战略的省份。“大平安”不局限于社会治安的“小平安”,不是狭义的“平安”,而是涵盖经济、政治、文化和社会各方面宽领域、大范围、多层面的广义“大平安”。省委全会提出了“五个更加”总体目标(即经济更加发展、政治更加稳定、文化更加繁荣、社会更加和谐、人民生活更加安康)和“六个确保”具体目标(即确保社会政治稳定、确保治安状况良好、确保经济运行稳健、确保安全生产状况稳定好转、确保社会公共安全、确保人民安居乐业),充分体现了“大平安”的工作理念和格局。19年来,浙江沿着习近平总书记指引的平安浙江建设道路一直砥砺前行。2013年,浙江提出“努力建设更高水平的平安浙江”,谋划在更高层次、更高水平上深化平安建设。2017年,“建设平安中国示范区”写入省第十四次党代会报告。2022年，浙江省第十五次党代会深化对平安浙江建设的布署,强调“必须把统筹发展和安全、推进除险保安作为前提和底线”,要求“高水平推进平安浙江、法治浙江建设”,促进高质量发展和高水平安全的良性互动。建设“平安中国示范区”,必须扎实推进县域社会治理现代化,推进社会治理理念、制度、体制和方式创新,持续打造一批具有不同区域特色的县域社会治理经验,实现“小事不出村、大事不出镇、化解在县域、矛盾不上交”,更好地将矛盾风险解决在萌芽状态、化解在基层。

三、打造具有浙江辨识度的县域社会治理共同体

党的十九届四中全会通过的《决定》提出要“坚持和完善共建共治共享的社会治理制度”,建设“人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体”,为县域社会治理现代化指明了方向,提供了遵循。打造县域社会治理共同体是浙江实现县域社会治理现代化的基本路径。

(一)社会治理共同体的含义

1.共同体理论演变。共同体理论演化的基本脉络可以从“传统—现代—后现代”的逻辑进行分析。1887年,德国社会学家滕尼斯率先在《共同体与社会》一书中提出共同体(或称社区)的概念,滕尼斯将存在于人们相互之间真实的有机的联系,称之为共同体;将想象的、机械的构造称为社会。[22]在滕尼斯笔下,共同体是以血缘、感情和伦理团结为纽带自然生长起来的,其基本形式包括亲属(血缘共同体)、邻里(地缘共同体)和友谊(精神共同体)。

19世纪至20世纪之交,随着工业化和城市化快速发展,城市居民抛弃了乡村共同体中的脉脉温情,普遍变得唯利是图、人情冷漠。在韦伯眼中,现代工业社会“各种共同体化,就其绝大多数而言,都与经济有某些关系”,现代社会中人们的各种社会行为都可能与经济有着形形色色的关系。随着现代工业活动的展开,涂尔干提出现代社会的职业共同体理论,在他看来,职业共同体在现代工业社会“是必不可少的……在职业群体里,我们尤其能够看到一种道德力量,它遏止了个人利己主义的膨胀,培植了劳动者对团结互助的极大热情,防止了工业和商业关系中强权法则的肆意横行”。[24]

后现代社会的共同体理论则将共同体描绘成几乎完全脱离了具体的实体性存在,而成为一种“精神的共同体”和“想象的共同体”。全球化时代,在流动的现代性社会中,个体的自由和对生活确定性的追求成了共同体的一个悖论:“失去共同体,意味着失去安全感;得到共同体,意味着将很快失去自由。”[25]“人们对共同体的追求与向往,实际上反映了人类对无法两全的自由与确定性的价值追求。”[26]一个能够为个体提供舒适和安全的环境,并能促进个体能力成长的社会是什么样的?鲍曼给出的答案是:只能是一个彼此能够相互理解、相互认同的共同体形态,且并不是外在强加于个体之上的,而是一个人们平等相待、用心经营、权责担当的共同体社会。而这样一个理想形态下的共同体建构,在现实中的回应便是20世纪80年代兴起于全球的“社区回归”运动中的“重新发现社区”社会实践,即英国学者保罗·霍普在其《个体主义时代之共同体重建》一书中所提到的从公共政策制定和个人行为倡导层面上的操作性策略入手,以“公共精神”重建“地方共同体”社会。[27]

2.共同体的本质。对于如何理解个人与共同体的关系,马克思主义经典进行了阐述。个人的自由发展是马克思关注的中心问题。马克思指出“人们的社会历史始终只是他们的个体发展的历史,而不管他们是否意识到这一点。”[28]但他却不认为个人可以单独实现自由发展,他认为“只有在共同体中,个人才能获得全面发展其才能的手段”。[29]但是，马克思认为并不是所有的共同体都能促进个人的自由发展。

在马克思恩格斯看来,只有自由人联合体,才是“真正的共同体”。恩格斯则更直接地称作“共产主义联合体”,以此与私有制和阶级社会相区别。在这种共同体中,人与自己所处的社会关系之间的关系将发生深刻变化,社会关系不再作为异己力量支配人,而是被置于人们的共同控制之下。个人与社会融为一体,人们所创造的丰富、全面的社会关系成为人们全面、自由地发展的条件,“代替那存在着阶级和阶级对立的资产阶级旧社会的,将是这样一个联合体,在那里,每个人的自由发展是一切人的自由发展的条件。”[29]

3.社会治理与共同体的契合。既然个人与共同体的发展能得到有效地调适,按照马克思主义经典的阐述，“只有在共同体中个人才能获得全面发展”,那么,共同体的建构成为了关键。共同体的建构与社会治理具有高度的契合性,需要社会成员的共同参与。社会治理是政府、社会组织、公众等在互动协商的基础上共同努力解决社会问题、回应治理需求的过程,是治理主体双方或多方互动协商的共同治理。[30]“社会治理”代替“社会管理”以来,我国建立了公众参与的社会治理格局。社会治理由“合作治理”向“治理共同体”转变,这不仅深化和扩大了社会治理方式的内涵和外延,更凸显出治理匹配联动向利益与风险共享共担的维度转变。“共同体”所凸显的全方位互动较好地刺激与约束了治理主体在治理角色上的重塑,在治理方式上的架构转变,在治理结构上的互嵌样态以及在治理伦理上的观念革新。[31]综上,社会治理共同体意指政府、社会组织、公众等基于互动协商、权责对等的原则,以解决社会问题、回应治理需求为共同目标,自觉形成的相互关联、相互促进且关系稳定的群体。

(二)为什么打造县域社会治理共同体

从浙江基层社会治理的实践来看,构建社会治理共同体的重点场域在县域,这是由社会需求、社会矛盾的特点和县域社会资源状况决定的。

首先,打造县域社会治理共同体是更好地满足社会需求,提升民众认同感的需要。共同体是基于共同的需要而形成的,能否满足人们的共同需求,是共同体赖以存在的基础,也是形成人们认同和归属感的条件。考察当今基层社会,许多公共产品的供应难以在村社、镇街得到保证。大量的社会治理已经超出村社和乡镇边界,需要在县域范围内展开,如基本福利需求、环境生态保护需求、社会服务需求等。此外，由于乡镇政府在许多事项上没有决策权,不具备提供全面完整的公共服务的能力,如土地管理、民政服务、市场监管等都需要由县级政府部门开展。县级政府才是当前中国独立的、完整的基层行政单元，才能承担起比较全面的社会治理功能。

其次,打造县域社会治理共同体是明确治理责任,构建多元共治格局的需要。一方面,越来越多的社会问题超越了村社和乡镇边界,须在县域层面乃至更高层面才能得到解决。例如由征地拆迁等引发的土地利益冲突问题,因过度开发导致的自然资源破坏问题等。另一方面,县级部门与乡镇(街道)权责界面不清晰,乡镇(街道)权小责大、事多人少、统筹能力不强,“看得见的管不着、管得着的看不见”等情况成为长期以来阻碍基层治理效能提升的痛点问题。随着数字时代的到来,基层治理事项更加多元、关联更加紧密,导致治理的复杂性、特殊性和不确定性增加,亟需构建县域社会治理共同体。

再次,构建县域社会治理共同体是汇聚治理资源,发挥整体智治效能的需要。在县域范围内不仅有产业、投资、教育、医疗等经济福利资源,还有行政决策、数字信息等治理资源,这使得县域范围可以动员更多的社会资源来解决村社和乡镇面临的问题和困难。另外,随着经济发展和公共交通基础设施的完善,县域内部的距离不再是障碍。县域作为治理单位的整体性不断变强,如县域政策逐渐趋于普惠一致,县域内的城乡融合程度日趋完善,其所蕴含的一致性、系统性和社会性进一步凸显。因此，县域社会不论是从经济层面、社会层面还是文化层面来看,都变得越来越紧密,越来越具有共同体的特征。

(三)打造具有浙江辨识度的县域社会治理共同体

以县级矛调中心为牵引,推动“141”体系迭代升级,纵向上形成县级社会治理中心、乡镇(街道)“基层治理四平台”、基层网格三个层级上下联动,横向上设置党建统领、经济生态、平安法治、公共服务四条跑道左右协同,构建具有浙江特色的“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的县域社会治理共同体,提高社会治理社会化、法治化、智能化、专业化水平。

1.在治理理念上，树立整体智治、高效协同的价值导向。价值认同是共同体构建的首要前提。县域社会治理共同体追求的价值主要有以下几点。一是坚持党建引领。把党的领导贯穿“141”体系迭代升级工作的全过程、各方面,充分发挥基层党组织的战斗堡垒作用,把基层党组织的政治优势、组织优势转化为基层治理效能。二是坚持服务共富。在高质量发展建设共同富裕示范区的大背景下,以“治理”促“致富”、以“共治”促“共富”是基层社会治理的重要使命,因此必须积极推动社会治理服务共同富裕的理念确立。三是坚持整体智治。运用系统观念、系统思维和数字赋能手段,高效整合基层治理数据流决策流、执行流、业务流,深层次推动“141”体系重构、业务流程再造、体制机制重塑。四是坚持高效协同。打破基层条块分割、各自为政的局面,强化跨层级、跨地域、跨系统、跨部门、跨业务的工作协同联动,推动基层治理能力整体跃升。五是坚持实战实效。聚焦基层治理的核心业务和重大需求,推动重大应用贯通落地,构建“平时好用、战时管用”的基层综合指挥体系,提升实战实效新能力。

2.在治理体系上，迭代升级“141”基层治理体系。首先，将县级矛调中心迭代升级为县级社会治理中心。统筹整合县级矛调中心等各类中心、平台,迭代升级组建物理集中、功能集成的县级社会治理中心。县级社会治理中心统筹落实运行监测、矛盾调处、分析研判、协同流转、应急指挥、督查考核等职能。其次，将“基层社会治理四平台”迭代升级为“基层治理四平台”。突出权责清晰、扁平一体,将乡镇(街道)“综治工作、监管执法、应急管理、公共服务”四个基层社会治理平台,统一迭代为“党建统领、经济生态、平安法治、公共服务”四个平台,将乡镇(街道)相关职能办公室、派驻站所等对应纳入平台管理,整合工作力量,协调解决重大事项。再次，要抓深做实网格治理。构建“党建统领、平战一体、集成协同、精密数智”的新型网格治理体系,推进基层治理网和数字网有机融合。

3.在治理方法上，强化数字技术与社会治理的深度融合。首先，构建基层智治综合应用系统,在全省统一构架标准下,统筹开展“基层治理四平台”综合信息系统功能改造,打造五级(市、县、乡、村、网格)、三端(大屏端、PC端、移动端)系统界面,保障“141”体系内所有人员均能使用基层智治综合应用开展工作。其次，建好“四条跑道”,分跑道、分类别对核心业务、关键数据、重大应用、协同流程进行梳理,实现数据共享、业务协同、重大应用功能贯通。再次,不断增加应用场景并实现应用贯通,根据“一地创新、全省共享”原则,各类应用实现平台贯通、功能贯通、体制机制贯通,提升实战实效。

4.在治理规则上，建立治理责任与利益的衔接机制。按照“党委领导、政府负责、统一指挥、部门联动”的要求,全面构建“省级定战略、市级抓统筹、区县强指挥、镇街重实战、村社抓落地、网格快反应”的基层治理指挥格局。以平战一体为导向,健全分级分类指挥体系,完善重大突发事件应急联动机制,全面提升各级党委政府在基层治理中的指挥决策、动员组织能力。同时,围绕“141”体系迭代升级的主要任务挂图作战,对任务完成情况实行晾晒通报。坚持定量评价和定性评价相结合,建立科学工作评价体系,将治理责任与效益挂起钩来,充分调动各方治理主体的积极性。