乡村协商治理新理路研究——基于新乡县推行“村民代表提案制”的调研

李书省

（河南工学院马克思主义学院，河南 新乡 453003）

0 引言

2022年10月，习近平总书记在党的二十大报告中明确提出：“完善社会治理体系。健全共建共治共享的社会治理制度，提升社会治理效能。”［1］河南省新乡市新乡县推行的“村民代表提案制”是对乡村治理机制的大胆创新探索。针对“村民代表提案制”在运行过程中存在的问题，笔者深入新乡县小冀镇张青社区、翟坡镇朝阳社区、古固寨镇王连屯村等地进行调研，与村“两委”领导班子进行座谈，并入户走访，取得“村民代表提案制”运行的一手资料，总结经验，探寻规律，以期为其他地区乡村治理工作提供参考。

1 “村民代表提案制”的主要做法

“村民代表提案制”发端于新乡县张青社区，这一社区由张青村、苗庄村和魏庄村组成。张青社区最初为了解决在经济发展过程中出现的矛盾，成立“群众议事会”，后来改为“村民代表会”，并于2002年正式将这种制度命名为“村民代表提案制”。2017年4月，《新乡市民政局 中共新乡市委组织部关于在全市推广应用“村（居）民代表提案制”的通知》正式发布，明确要求各乡镇在农村社区积极推广“村民代表提案制”。“村民代表提案制”的主要做法包括确立“五步工作法”，规范乡村协商治理的运行程序；实施配套保障措施，构建乡村协商治理的长效机制。

1.1 确立“五步工作法”，规范乡村协商治理的运行程序

“村民代表提案制”是一种以解决村民矛盾和为村民办实事为目的、以村民代表提案为抓手的基层协商自治制度。这一制度在运行过程中包括5 个关键步骤，即“五步工作法”。第一步，提案提出。村民代表征求和收集所代表村民的意见和建议，将这些意见和建议整理后提交党支部。党支部召开村民代表会议，将村民代表提交的意见和建议分类、分流：属于村民个体问题的，由村党员干部直接解决；属于众多村民共同利益问题的，由党支部提出解决问题的方案。第二步，提案协商。村“两委会”对党支部提交的方案进行协商，每月底召开月末干群联系会，党员干部与村民代表进行协商，最终达成一致，形成共识。第三步，提案决策。在形成共识基础上，村民代表进行投票表决，支持率达到80%后，形成正式决策；对持不同意见的村民，继续民主协商，争取支持率达到100%［2］。同时，党支部专门组织听证会和专家咨询会进行风险评估，对于重大事项按照“四议两公开”工作法进行决策。第四步，提案执行。村委会负责执行正式形成的提案决策，党支部负责总揽全局、整合资源、统一思想，在执行提案决策过程中发挥党员先锋模范作用。第五步，提案监督。在提案执行过程中，村监委会和村民代表在党支部领导下进行监督，执行结果要及时向村民和村民代表反馈并进行公示。

1.2 实施配套保障措施，构建乡村协商治理的长效机制

为保障“村民代表提案制”顺利推行，新乡县各级党组织积极实施配套保障措施。首先，新乡县通过加强阵地建设、提高村干部工作待遇和实施素质提升工程，为“村民代表提案制”的顺利开展奠定了坚实基础。其次，新乡县先后出台了县乡村三级干部例会制度、县乡领导村级组织制度、村干部素质培训制度、村民素质提升制度及村民代表网格化管理制度。2017—2018年，新乡县先后协调资金1 000 万元，确保每个村设置面积不低于100 m2的党群议事室［3］。最后，张青社区还制定了两项配套制度，并实施两大保障措施。两项配套制度是指支委、村委、监委、党员队伍、村民代表队伍的素质提升制度，以及开展以“六心”“八好”为核心内容的村民素质提升制度。两大保障措施：一个是大力发展村集体经济，为“村民代表提案制”的开展提供物质保障；另一个是建立功能完备的活动平台。张青社区投入大量资金，先后建立了村民代表议事室、党员活动室、党报党刊阅览室、干部办公室，为村党员、村民代表、村民提供学习交流的场所。

2 “村民代表提案制”的主要落实成效

新乡县通过推行“村民代表提案制”，提高了村民政治参与、民主协商的积极性和热情，进一步优化了乡村协商治理的权力架构，提升了乡村治理效能，促进了乡村的稳定发展。

2.1 优化乡村协商治理的权力架构

在推行“村民代表提案制”过程中，新乡县采取定权与束权相结合的方式，构建了党总支、村委会和村监委会之间既互惠又监督、既联系又独立的权力架构网，进一步优化乡村协商治理的权力架构。定权指的是在推进乡村协商治理过程中，进一步理顺党总支、村委会和村监委会之间的关系，并赋予这三者各自不同的职能，形成党支部决策、村委会执行、村监委会监督的工作格局。束权指的是针对村干部权力过大的问题，适度分开党支部、村委会和村监委会的权力，进一步规范村级组织的职能，实现权力的相互制衡，有效防止村干部以权谋私、贪污腐化，同时提升基层党组织、党员、村民代表在村民中的威信［4］。

2.2 提升乡村协商治理效能

平等、公开的对话、协商、交流与沟通，可以使决策过程更加民主、更加透明、更加科学，决策程序更加规范，使村务决策质量得到提升，有效防止基层相关部门决策的随意性［5］。“村民代表提案制”通过公开、平等的协商，既解决了党员干部联系群众、服务群众“前一公里”问题，又确保了“后一公里”落到实处，从而把基层干部与村民之间的“隔心墙”变成了“连心桥”，极大提升了乡村治理效能。张青社区逐步形成了独具特色的混合经济发展模式，推动了全民创业，带动了乡村振兴。2020年，张青社区拥有小型企业50 余家，大中型企业10 余家，社区劳动力就业率达100%；全村实现经济总量8 亿元，上交国家税收3 000 万元，人均年收入5 万元，远远超过全国农民人均年收入水平［2］；村内各项服务设施齐全，村民住上了别墅，安居乐业。

2.3 促进乡村稳定发展

“村民代表提案制”作为一种乡村协商治理制度，实质上是村民之间非竞争性博弈和利益表达的过程。“村民代表提案制”通过平等协商交流，整合利益，求同存异，有效化解矛盾，避免冲突。新乡县推行“村民代表提案制”，采用协商民主的手段及时化解农村出现的两类矛盾。新乡县张青社区党支部书记张泽桥对此深有感触。他认为，“村民代表提案制”在全县推广以来，全村共收集提案140 多条，经过梳理分类，排出时间表，在较短时间内就解决了100 多条［6］。实践表明，张青社区以“村民代表提案制”为平台，通过民主协商、平等交流，凝心聚力，极大地促进了乡村的稳定发展。2011年，张青社区被评为“全国文明村”。

3 “村民代表提案制”存在的问题

“村民代表提案制”是当前我国基层协商民主实践的一大亮点。新乡县自推广“村民代表提案制”以来取得了良好的效果，有许多好的经验、好的做法值得推广。但是，作为一个新型的乡村协商治理形式，“村民代表提案制”起步较晚，运行时间不长，在理论和实践上仍存在很大的提升空间。

3.1 整体制度体系尚待完善

“村民代表提案制”作为一种乡村治理形式，实质上是一种基层协商民主。基层协商民主的制度化水平与运行质量，既与基层协商民主本身对运行质量的要求有关，也与基层协商民主运行所在空间或领域的制度化水平有关［7］。协商思想在我国源远流长，我国乡村缺的不是协商，而是制度化。相对于浙江省温岭市开展的“民主恳谈会”而言，新乡县“村民代表提案制”的运行时间较短，实践探索有限，理论化建设相对薄弱，制度化和法治化建设相对滞后。可操作性协商程序与科学协商制度的相对缺失，直接影响农村基层协商制度功能的发挥和可持续发展。首先，在提案制的痕迹管理上，“村民代表提案制”缺少对提案过程进行备案的相关机制。其次，在监督反馈机制方面，提案执行过程中缺少具体的监督程序，向村民反馈提案执行结果的渠道不明确。最后，在责任追究机制方面，“村民代表提案制”没有形成对干部的责任制，奖惩机制有待完善［8］。因此，“村民代表提案制”的制度化、规范化和程序化建设是目前亟待解决的问题。

3.2 村干部协商治理意识和能力有待提升

村干部是基层协商民主的积极组织者、自觉实践者和有力促进者，他们的协商民主意识和能力直接决定开展基层协商民主的成效。村干部如果对协商民主的重要性认识不够，协商能力和水平不高，即便有再好的制度和平台，基层协商的实际效果也会大打折扣。在集权思想、等级观念、“干部说了算”等思想的影响下，部分村干部存在畏惧、嫌麻烦的心理，对协商民主有抵触情绪，不愿意与村民进行平等协商，导致基层协商民主中存在形式化、表面化和随意性的现象；部分村干部由于对基层协商民主的内容、程序和形式还不太熟悉，协商民主能力不强，没有遵循协商民主规律，协商民主工作方法单一，导致民主协商效果不理想。

3.3 村民和村民代表民主参与能力不强

随着我国城市化进程日益加速，越来越多的农村年轻人外出务工，精英群体大量融入城市，留在村中的主要是老人、妇女和儿童，其文化程度较低，民主意识较弱，民主参与能力不强。大多数村民代表由于年龄偏大、自身素质不高和协商意识不强，在协商过程中存在随意性，对自身的权利不够重视，在提案时难以真正做到客观和理性，也难以做到平等协商，会出现“代而不表”“议而不决”“会下乱表”“表而不代”等现象。因此，要想提高乡村协商治理的实际效果，必须使村民和村民代表认识到协商民主的重要性，从而避免协商行为的虚化和协商资源的浪费。同时，部分村民和村民代表自身协商能力不强，在提议案阶段无法深入调研，获取有效信息的能力不够，建言献策能力有待提高。

4 完善“村民代表提案制”的对策

乡村协商治理是一项系统工程。在乡村协商治理过程中，需要加强顶层设计，统筹协调，不断完善相关配套制度，提升村干部的协商治理能力，提升村民和村民代表参与协商的意识和能力，构建起共建、共治、共享的治理格局。

4.1 完善相关配套制度

协商民主制度化水平与协商民主运行质量之间是相辅相成的关系。从推进协商民主整体发展和不断追求协商民主运行质量角度来讲，提升协商民主制度化水平是最根本的措施。从宏观层面来讲，要想提升乡村协商治理制度化水平，需要保证以下4 个方面的制度供给。首先，建立痕迹管理制度。将“村民代表提案制”的运行过程和程序以提案书、商议表、审议表、决议表、结果公示表及台账等形式固定下来，归档备查。其次，建立监督反馈机制。建立党总支、村委会、村监委会、村民代表、村民一体化的监督体系，特别突出村民对提案过程的监督作用，村干部和村民代表认真听取村民意见并及时反馈，加大对村务信息公开监督的力度。成立县、乡两级党委书记为组长的领导小组，建立定期督察制度。再次，完善奖惩考核机制。强化“两委”班子政绩考评，实行一票否决制，对严格执行“村民代表提案制”并取得良好效果的党员干部给予适当的奖励，否则要严格追究党员干部的责任。最后，政府部门要修订村民委员会选举制度，完善村民委员会组织制度，制定乡村协商治理制度，为“村民代表提案制”等乡村协商治理模式提供可靠的制度保障。

4.2 提升村干部的协商治理能力

培养造就一批思想觉悟高、政治素质高、业务水平精、协商能力强的人才队伍，对于提升协商能力至关重要。首先，强化日常教育培训。村委会可采取大规模、分级培训的办法，每年定期组织村党支部书记、村委会主任和监委会主任集中轮训，采用专家讲授和自学相结合的方式，提高村干部对协商民主的认识水平，使其掌握协商民主工作规律，掌握协商民主工作方法，提升协商民主的能力［9］。其次，加大人才培养激励力度。村委会可采取优惠政策鼓励年轻精英回乡创业与发展，积极从退伍军人、青年大学生等群体中择优选拔、培养村级后备党员干部。

4.3 提升村民和村民代表参与协商的意识和能力

村“两委”对村民代表与村民要进行经常性的教育培训，每年要制订一个年度培训计划。首先，村“两委”要明确培训内容，培养村民代表与村民的民主参与意识。培训内容关键要抓好社会主义核心价值观的宣传与村规民约的传承创新。村“两委”要定期对“村民代表提案制”的程序和要求进行宣传培训，培育村民代表与村民的公民精神和公民意识，培养村民代表与村民的责任感，提高他们参与村级事务决策的积极性，增强对村务的认知。其次，村民代表要发挥智力优势，畅通知情渠道，提升村民代表建言献策能力。村民代表要想提升建言献策能力，需要深入农户，密切联系群众，深入开展调研，及时了解村民的实际情况。最后，村委会要加强对村民的法治教育，提升村民的法治意识和法治素质。村委会要加强法治教育，培养村民的平等意识和主人翁意识，提高村民有序参与民主管理的热情。同时，村委会要引导村民学会用合法的方式理性表达自己的利益诉求，学会拿起法律武器保护自己的合法权益。