我国教师资格制度的演变与创新发展

赵枝琳，廖丽丽

(云南师范大学a.课程中心；b.教育学部，云南 昆明 650500)

国家之本在教育，教育之魂在教师。教师资格制度充分体现国家对教师职业准入门槛的要求，并以制度为保障，确保合格教师进入各级各类、各地区的学校。我国从2000年开始全面实行教师资格制度，教师资格制度对国家依法治教、教师队伍的建设和发展具有举足轻重的意义。教师资格制度极大地推动了我国教师培养供给侧结构性改革，提升了教师培养质量，促进了师资均衡配置，逐步实现教师队伍现代化。在新发展阶段，探析我国现行的教师资格制度演变，目的就是通过教师资格制度的逐步完善，加强教师队伍的高质量建设，最终促进我国教育事业的高质量发展。

一、教师资格制度的演变历史

伴随着我国教育事业的发展，教师资格制度得到了不断的调整和完善。改革开放初期，中国百废待兴，教育事业亟需重振旗鼓，而各级各类教育系统中尚未备齐足够的教育教学人才，根本谈不上教师资格制度的确立。1986年，《义务教育法》首次以法律法规的形式提出我国需要建立教师资格制度。2000年，教育部发布了《〈教师资格条例〉实施办法》，这是关于教师资格认定的操作性规定，全国开始陆续实施教师资格认定制度，但对于师范生全部实行免试认定教师资格。2015年，统一实行教师资格国家考试制度，全面取消免试认定教师资格制度。[1]从2021年开始，国家对公费师范生和教育类研究生实施免试认定教师资格制度，这是在对师范生取消免试认定教师资格之后，对教师资格制度的一项特殊改革，也是教师资格制度的重要演变。

(一)全部免试认定阶段(2001—2010年)

2001年，教育部印发《关于首次认定教师工作若干问题的意见》(以下简称《意见》)，明确了全面实施教师资格制度的依据、性质、范围、认定程序、认定条件、特殊规定等。《意见》在特殊规定中指出：“各级各类学校师范教育类毕业生可以持毕业证书，向其工作单位或户籍所在地教师资格认定机构申请直接认定相应的教师资格。”之后，师范教育类毕业生全部实行免试认定教师资格。

(二)全部取消免试认定阶段(2011—2020年)

2011年，《教育部关于开展中小学和幼儿园教师资格考试改革试点的指导意见》颁布，浙江和湖北率先开展中小学和幼儿园教师资格考试改革试点工作，此后其他各省、市、自治区陆续加入教师资格国考试点工作。2015年，教育部对教师资格制度进行改革，宣布实行教师资格全国统考。[2]2016年，在教师资格证制度国考的改革之下，我国全面取消了师范生免试认定资格，凡是申请中小学和幼儿园教师资格的人员，无论师范生还是非师范生，无论在校生还是社会人员，都必须参加国家统一的教师资格考试。至此，持续了十几年的师范生免试认定教师资格的制度全面取消。

(三)部分免试认定阶段(2021年至今)

2020年8月17日，国务院常务会议决定，推进师范生免试认定教师资格改革，建立健全教师教育院校对师范生教育教学能力进行考核的制度。2020年9月4日，教育部印发《教育类研究生和公费师范生免试认定中小学教师资格改革实施方案》(以下简称《改革方案》)明确指出：“招收教育类研究生、公费师范生的高等学校从2021年起，可参加免试认定改革。”[3]方案印发之后，各地纷纷响应，并积极推动教育类研究生和公费师范生免试认定中小学教师资格改革。即从2021年起，教育类研究生和公费师范生可以免试认定教师资格，获取教师资格证书。但是，此次实行的免试认定不同于2001年的免试认定，申请人不需要参加教师资格国家考试，但是必须通过学校组织的考试以及其他一系列条件来认定教师资格。[4]

从师范生全部免试认定、全部取消免试认定再到部分免试认定的改革，表现出国家对教师资格制度改革的审慎态度，也表现出制度演变的过程相对平稳，新旧制度之间的交接轨迹平滑，未引起教师队伍和教育发展的震荡，并对其产生了一系列的正面影响。教师资格制度的演变是一个连续不断的创新过程，边际性的改革方式增加了教师的数量，强化了师范教育对培养质量的关注，降低了大学毕业生进入教师队伍的个人成本，也推动了教师培养供给侧的结构性改革。

二、教师资格制度演变的价值取向

(一)体现以人为本

教师资格制度进行的政策改革，彰显以人为本的价值引领。以人为本要求政策关注到人的需要、特点、要求、情感，使政策具有人性化特征。对教育政策来说，则要统筹照顾学生、教师、家长、学校、教育部门等多方人员的意愿，满足大部分人的需求。

教师资格免试认定政策，面向公费师范生和教育类研究生的应届毕业生实施，能惠及高学历毕业生和奔赴中西部偏远、农村学校执教的学子，帮助他们顺利步入教师岗位。教师资格免试认定政策，能充分肯定师范教育的培养成果，弥补我国中小学教师资格考试制度的单一结果考核导向，同时更加重视师范生的师德养成和教育教学实践能力，吸引更多乐教、善教的学生选择师范专业，更好地充实中西部地区农村中小学教师队伍。

对于师范类院校来说，国家对于师范生免试教师资格认定的取消大大减少了师范教育的竞争力和吸引力，而以教育类硕士和公费师范生为免试认定对象的政策导向，鼓舞有志于投身教育事业的学生就读教育类研究生，吸引更高质量的生源选择公费师范生，鼓励教育类研究生服务于中小学教育，有利于提高中西部地区农村教师队伍整体质量。

(二)追求教育公平

古人常用“春蚕到死丝方尽，蜡炬成灰泪始干”歌颂老师默默无闻、无私奉献的精神和品质。教师这一职业在经济高速发展的今天仍旧保留着独有的道德要求和专业标准。“十年树木，百年树人。”教师育人过程具有长期性和不确定性，对于大学生来说，选择教师行业，意味着选择奉献，甘愿付出。教师岗位的复杂性，加之取消师范教育类毕业生免试认定教师资格的政策，导致愿意到偏远地区、农村学校从教的大学毕业生逐年减少。高考分数较高的学生，有更多的选择余地，很少会选择师范专业；而高考分数较低的学生无奈选择师范教育导致高等师范教育的生源质量下滑，不利于教师的数量保障与素质提高。[5]

教师资格免试认定政策的改革以教育公平为旨归，为偏远地区、农村基础教育发展奠定基础。公费师范生教育以定向培养中西部农村中小学教师为目标，教育类研究生对提升基础教育教师队伍的学历层次有积极作用。公费师范生和教育类研究生可以参加免试认定，鼓励大学生继续学习，全面提升自己的教育教学水平，也会吸引更多优质生源选择师范专业，投身偏远地区的教育事业。国家通过教师资格免试认定的政策导向，有利于提高师范教育的吸引力，培养师资服务偏远地区、农村地区基础教育，促进偏远地区、农村地区基础教育的发展，逐步缩小东、中、西部教育差距，实现教育公平。[6]

(三)促进效率提升

教师资格免试认定政策的改革同样体现效率提升的价值取向。教师资格免试认定政策改革将认定要求设置在高等学校的人才培养过程和定期考核之中，引导高等学校把师范生培养目标融入日常的师德养成、教育教学、实习实践当中，严格执行人才培养方案，从而培养合格的教师人才。这不仅能提高培养效率，而且能保证培养质量。

对于开设师范专业的高等学校，为了获得免试认定教师资格的自主权，需要不断进行师范生人才培养的改革，保障师范生师德养成和教育教学能力的过程性培养，关注师范生在各个阶段的学习过程和学习成果，从而在保证教育公平的基础上促进效率提高。

三、教师资格制度演变的实施举措

教师资格制度的演变经历了2001年的教育类师范生免试认定到2021年的教育类研究生和公费师范生免试认定，实施举措有所延续，也有所变革：首先从认定对象上进行改革，其次在具体的认定方法和操作实施层面都有所不同。制度演变的特点可以概括为免试对象更具体、认定要求更细致、执行过程更有力这三个方面。实施举措的变革，提高了师资供应资源的有效性和高端契合性，优化了教师队伍的结构。

(一)免试对象更具体

2001年《意见》明确规定，各级各类学校师范教育类毕业生即可免试认定教师资格，不区分学校，不要求学历，仅在专业上要求为师范教育类。在这一政策规定下，各级各类学校师范教育类毕业生无需参加考试，相比非师范生，毕业即可获得教师资格证书。而2020年《改革方案》对免试对象进行进一步界定，范围缩小到教育类研究生和公费师范生。教育类研究生是全部教育学(专业代码04)大类之下的研究生，包括教育学学硕、教育学专硕和汉语国际专硕。“公费师范生是指入学前与培养学校以及教育行政部门签订《师范生公费教育协议》，享受国家或地方师范生公费教育政策的师范生。”公费师范生入学前已与培养学校以及教育行政部门签订协议，接受完整的师范教育培养，毕业后需回指定地区履约任教一定年限，是乡村教师队伍的重要补充渠道。

从免试对象来看，教师资格免试认定政策改革中免试对象更为具体，从学历上提升为教育类硕士学历，而本科学生从范围上缩小到公费师范生。这一改革适应了社会发展的要求。目前我国已经完成高等教育大众化，步入高等教育普及化的阶段，接受高等教育的人越来越多。为了适应市场竞争的需要，更多学生选择在本科毕业之后继续深造提升学历，毕业生的学历层次也越来越高。而中小学所需求的师资学历层次也逐步提高，因此，在教师资格认定政策改革中将免试对象的学历提升为教育类硕士，这与社会发展和市场要求密不可分。公费师范生培养是为了鼓励更多优质人才投身偏远地区教育事业的专项政策，教师资格免试认定政策向公费师范生倾斜，既符合教育公平的要求，又能提高师范教育的吸引力。

(二)认定要求更细致

在师范生全部免试认定阶段，师范教育类毕业生可以免试认定教师资格，只需修满教育学、心理学的基础课程，在毕业时提供毕业证书、普通话水平等级证书、体检合格证明、思想品德鉴定表，经教师资格认定机构认定合格，即可获取教师资格证书。整个流程简单明了，认定要求清晰明确，绝大部分师范教育类毕业生都能免试认定教师资格。

2020年《改革方案》对教育类硕士和公费师范生的免试认定要求更为细致。改革之后的免试并不等于不参加考试，而是不用参加全国教师资格考试，且必须由各相关高等学校统一组织校内考试。同时，要求各相关高等学校要建立师范生教育教学能力考核制度：一方面加强了师范生培养的过程性考核，将师德师风考核和教育教学实践能力考核嵌入到培养过程之中，重点考核师范生思想品德情况及师德素养、教师教育课程学业成绩、累计不少于一学期的教育实习实践完成情况、专业能力及技能培训情况；另一方面，教育类研究生和公费师范生仍要参加学校组织的师范生教师职业能力测试，对没有明确教学科目和教学专业的教育类研究生和公费师范生，应在学校或者国家中小学教师资格考试中加试一门“学科知识与教学能力”，合格者方可获得由校长签发的《师范生教师职业能力证书》。最后，教育类研究生和公费师范生凭借学历证书、身份证明、师范生教师职业能力证书、普通话等级证书、体检合格证明等材料申请认定相应的教师资格。

总之，在改革之后，教师资格免试认定更加重视师范生的过程性培养和考核，要求更细致，程序更复杂，更加全面地考核教师资格申请者的师德师风和教育教学能力，有效避免了仅仅根据教师资格国考这一单一考核结果来甄别合格教师的偶然性，进一步满足了中小学校对高质量教师的需求。[7]教师资格免试认定能推动参与教师资格免试认定的相关高等学校开设足够数量的教育教学课程，注重教育教学实践，加强师德师风践行，提高师范生培养质量。

(三)执行政策更有力

公费师范生和教育类研究生进行免试认定教师资格，统一测试由相关高等学校自行组织，资格认定也由相关高等学校负责实施，政策的执行过程权力下放。因此，高等学校拥有较大的自主权，能够自行制定师范生人才培养方案，自行认定师范类毕业生的教师资格，公费师范生和教育类研究生有更多的机会获取中小学教师资格。

改革之后，高等学校必须加强师范类专业建设，把师德培养、师范生教师职业能力标准融入到日常教学、学业考试和相关培训中，重视师范生培养的过程性考核。保障教育实习实践环节的时数，让学生在实习实践中充分内化和巩固所学习的理论知识。在过程性考核的基础上，明确要求高等学校要合理控制考核的合格率，统一组织师范生教学职业能力测试：测试卷的命题组包含校内外教师教育专家、一线中小学教师、校长等不同相关群体人员，确保测试的科学性。考核权利的转移、考核方式的多样、考核主体的多元合理有助于避免高等学校内部一手操作的现象，使教师资格免试认定的执行更加有力。

政策发布之后最终要落实到执行层面，只有执行过程客观严谨，才能保证政策的科学性、有效性。在各级教育部门、各类教育人员、各相关利益群体的参与之下，共同推进政策的有效执行，严格把控教育类硕士和公费师范生免试认定的程序，能有效提升师范生培养质量，紧紧守住教师准入门槛。

四、教师资格制度演变的创新发展

(一)吸引学生选择师范教育

教师资格免试认定政策的改革一定程度上恢复了师范生的特殊地位，认可师范生的专业能力，彰显了师范生的自强自信。对于高三毕业生来说，在高考后选择师范教育中公费师范生的培养方式，可以有效落实毕业就业问题；对大学毕业学生来说，考研深造获得教育类研究生学历，夯实教育知识技能。这两类学生的从教都能更好地充实偏远地区、农村地区中小学教师队伍，逐步实现教育均衡发展。教育类研究生和公费师范生免试认定教师资格证书，相当于一只脚踏入了教师岗位的准入门槛，令学生的学习目标更为明确，发展方向更具体。

教育部在政策层面重视师范教育，在资金方面投入师范教育，能有效吸引更多学生报考师范教育，为中小学教育事业提供优质的师资储备。对教育类研究生和公费师范生实施教师资格免试认定，有利于缓解大学毕业生就业压力，促进师范生优质就业；从另一层面来看，有利于对高考生选择师范教育产生正向激励作用，吸引学生选择师范教育，尤其是吸引成绩优秀的学生投身教育事业。

(二)提升师范教育培养质量

教师资格免试认定政策的改革，体现教育领域“放管服”的要求，注重高等学校的培养质量，从政策层面反作用于高等学校进行师范专业的改革，提升师范教育培养质量。在政策改革要求之中，并不是所有的高等学校都有免试认定的资格。只有办学质量通过审核的院校才有认定资格，这无疑要求高等学校必须重视师范教育的办学质量，充分发挥师范专业在教师资格认证中的学术引领作用。高等学校为了获取免试认定的资格，就要加强自身的师范专业建设，提高办学质量，打造有特色、高品质的师范专业，从而培养出有理想信念、有道德情操、有扎实学识、有仁爱之心的“四有”好教师。

高等学校要将教师资格免试认定的政策要求融入师范教育的日常培养，以教师职业能力标准为核心，完善师范生培养体系，调整师范教育的培养目标；要按照人才培养方案安排教育实习，为学生提供教育实践机会。总之，高等学校要以立德树人为出发点，重视师德师风的建设，提升师范教育的培养质量。

(三)推进教师专业发展

教师的素质水平决定整个教育事业的发展程度，只有高素质的教师才能培养出高素质的人才。我国重视教师专业发展，在教师职前、职中、职后都有相应的培养要求和政策。教师资格制度和师范教育就是教师职前专业能力培养的重要渠道。改革后的新政策将教师资格制度与师范教育合二为一，采取多种方式提升师范生的教育教学知识水平与能力，运用多元主体考核师范生的基本技能与师德师风。

对教育类硕士和公费师范生实施教师资格免试认定，以既方便又规范的方式认定教师资格，能促进教育类硕士在毕业后选择中小学教师职业，提高公费师范生的培养质量，从而充实中小学教师队伍，促进教师专业发展。[8]公费师范生入学前与当地政府签署协议，毕业后对口服务于农村学校、边远地区，成为“下得去，留得住，教得好”的中小学教师，这是加强教师队伍建设，特别是促进农村中小学教师专业发展的有效手段。对教育类硕士和公费师范生免试认定的政策导向，能促进更多乐教、善教的青年学生通过考取教育类硕士或是公费师范生来加入教育事业，提升教师素质，推进教师专业发展。

(四)重视政策的具体落实

2021年是免试认定教师资格改革实践的第一年。参与认定改革的高等学校在政策的引领和要求下，纷纷进行实践探索，完成教育类研究生和公费师范生教师资格免试认定教师资格的相关工作。学者和各高等学校的相关老师也总结了值得注意的问题：第一，相关改革的高等学校对于免试认定教师资格的执行力度直接影响师范生的素质。教师资格统一“国考”的权力下放到各改革高等学校，相关改革的高等学校能否将政策要求贯彻落实到师范教育日常的教育培养中，是否能够严格把关教师资格认定，都将影响免试认定政策的科学性与合理性。第二，不同高等学校间的公费师范生和教育类研究生培养质量、素质水平有所不同，要想保证质量底线与素质底线，各相关改革的高等学校必须深入思考，解决问题。第三，教育主管部门的监察力度是保证各高等学校严格执行、统一标准的关键环节。如何实施监察、如何保证质量、如何保障公平都是需要教育主管部门解决的问题。以上三点问题将直接影响教师资格免试认定改革政策的实施成效。

针对免试认定教师资格改革中值得注意的问题，从相关改革的高等学校自身来说，要严格把关教师资格免试认定的质量审核工作。没有教师资格证的“国考”环节，实际上对学校的管理提出了更严的标准、更高的要求。高等学校在培养和审核教师资格时，要避免降低标准，要健全日常培养和资格考核制度。实践中，高等学校之间的人才培养存在竞争关系，但高等学校为了教育事业培养合格的师范人才，又存在合作关系。在改革当中，各相关高等学校要加强协作，共同保证免试认定教师资格的质量。从教育管理部门来说，要加强对相关改革的高等学校的教育质量检测审核，监管高等学校根据自身情况建立严格的认证程序，确保师范生培养质量，确保不同地区不同高等学校之间的教育公平，从而为国家培养高素质的教师。

总之，教师资格制度的演变，体现我国对于师范教育的高度重视，也反映出在社会发展进程中对于教师队伍建设的更高要求。师范教育和教师队伍的质量关乎整个教育事业的发展，随着教师整体学历和职业素养的提高，我们可以相信，未来我国教育事业的发展一定会更有保障。